城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制研究

【摘要】公眾參與城市規(guī)劃最早興起于二十世紀(jì)五十年代的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，恰逢二戰(zhàn)結(jié)束后的重建，各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及城市化水平的不斷提高、人民民主意識(shí)的提升，使得公眾參與城市規(guī)劃的熱情高漲。如今已經(jīng)成為了很多發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理體系中的一個(gè)法定環(huán)節(jié)，并實(shí)現(xiàn)了\"大社會(huì)、小政府\"的規(guī)劃管理理念。隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)政府也開(kāi)始借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于公眾參與的成功經(jīng)驗(yàn)，確保城市規(guī)劃手段的不斷完善。2008年1月我國(guó)頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要求城市規(guī)劃在報(bào)送審批之前，應(yīng)當(dāng)實(shí)施公示，還要通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、專(zhuān)家研討會(huì)和征求公眾意見(jiàn)的形式進(jìn)行確認(rèn)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了城市規(guī)劃過(guò)程必須由公眾參與、政府組織、專(zhuān)家評(píng)審的規(guī)劃思路。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；城市規(guī)劃；機(jī)制

近年來(lái)，隨著公共治理模式創(chuàng)新，傳統(tǒng)的自上而下的命令式服從管理模式日益衰落，不再讓大部分民眾所接受。

日益強(qiáng)調(diào)自下而上的參與式公共治理模式。因行政民主化、公眾化、平等化可以讓民眾通過(guò)表達(dá)自身利益訴求來(lái)影響行政決策，可以達(dá)到前期行政決策民主化的目標(biāo)。

行政決策民主化反映了民主法治時(shí)代公眾日益渴求成為公共治理主體，而非公共治理的消極客體。

隨著我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程加快，公眾參與行政決策呼聲日益高漲。例如，一些重大行政決策如生態(tài)環(huán)境治理等，關(guān)涉公眾切身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但地方政府受短期利益驅(qū)動(dòng)影響，往往在污染型企業(yè)設(shè)立、治理等行政決策問(wèn)題上將公眾排除在外，導(dǎo)致公眾合法權(quán)益深受其害。

為規(guī)范公共治理，一些地方政府如湖南省政府推出行政程序規(guī)定，對(duì)包括行政決策在內(nèi)的行政行為程序予以規(guī)范。

1、公眾參與機(jī)制的概念

公眾參與機(jī)制是指：即利害關(guān)系人、潛在利益相關(guān)人及其他可能受到影響的公眾群體，有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑就行政決策關(guān)渉利益或者渉及公共利益的重大問(wèn)題來(lái)獲取相關(guān)信息、表達(dá)意見(jiàn)、反映訴求的機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)行政決策民主化，提高決策科學(xué)性和正當(dāng)性。出于行政決策廣泛性、行政效率考量，行政決策并不指向所有的行政決策領(lǐng)域，行政決策公眾參與主要集中在一些重要、關(guān)鍵行政管理領(lǐng)域，如城鄉(xiāng)規(guī)劃，環(huán)境生態(tài)保護(hù)，土地、水利、森林等自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共衛(wèi)生政策的制定、公共產(chǎn)品及公共服務(wù)價(jià)格制定等。以上均與公眾利益休戚相關(guān)。

因此，行政決策公眾參與并非盲目地將所有的行政決策向公眾開(kāi)放，而是有的放矢，有的科學(xué)審慎選擇。

2、城市規(guī)劃的概念

城市規(guī)劃，指的是對(duì)城市的發(fā)展過(guò)程中各項(xiàng)工程建設(shè)、資源配置、配套設(shè)施的合理布局，使其與城市未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)相契合，是城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)及重要組成部分。

各國(guó)各級(jí)政府通過(guò)城市規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和符合民眾長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，更加有效地配置城市各種資源，提高城市運(yùn)營(yíng)的效率，提高民眾生活水平、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)的和諧共生和可持續(xù)發(fā)展。

城市規(guī)劃歷經(jīng)了空間設(shè)計(jì)規(guī)劃、理性建構(gòu)和政治決策幾個(gè)階段的演變。當(dāng)前我國(guó)的城市規(guī)劃還處在理性規(guī)劃過(guò)程中，更多的環(huán)節(jié)取決于專(zhuān)業(yè)規(guī)劃師、規(guī)劃部門(mén)、行政機(jī)構(gòu)的工作，城市規(guī)劃更多考慮的是自然、建筑、理性因素。

3、城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的概念

城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制的概念實(shí)質(zhì)上包括了機(jī)制、公眾參與、城市規(guī)劃3層含義。

“機(jī)制”最早源于希臘文，原意指的是機(jī)器構(gòu)造和工作原因，即由什么部分組成及這些部分是如何進(jìn)行工作的。引申到社會(huì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，其定義指的是在公共事務(wù)范圍內(nèi)，各個(gè)構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系、作用、關(guān)系以及功能。

城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制的特征表現(xiàn)在具有參與主體的廣泛性、機(jī)制公平公正性、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等特點(diǎn)。

參與主體的廣泛性表現(xiàn)在公眾參與到城市規(guī)劃的主體不僅包括了普通民眾，也包括了政府部門(mén)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，各層次各方代表對(duì)于城市規(guī)劃都具有一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)。機(jī)制公平公正性表現(xiàn)在每個(gè)公眾都具有平等的權(quán)利，都有權(quán)利參與到機(jī)會(huì)、決策過(guò)程中。

4、城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制相關(guān)案例經(jīng)驗(yàn)啟示

美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)在公眾參與城市規(guī)劃方面有較為成熟的制度設(shè)計(jì)，其中有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，主要有以下幾點(diǎn)：

4.1完善的法律體系

為了保證公眾參與城市規(guī)劃決策的權(quán)利，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家建立了完整的法律保障體系，從國(guó)家到地方，以立法形式保障公眾參與城市規(guī)劃的權(quán)利。如德國(guó)聯(lián)邦一聯(lián)邦州一地方三級(jí)法律體系為公眾參與城市規(guī)劃提供牢固的法律基礎(chǔ)。

4.2完善的組織機(jī)構(gòu)

在國(guó)外，公眾主要是通過(guò)各種社區(qū)組織、非政府組織參與城市規(guī)劃，如美國(guó)的公眾咨詢(xún)委員會(huì)和規(guī)劃委員會(huì)、市住房與規(guī)劃理事會(huì)等組織，這些組織通過(guò)投票等方式參與規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)利。同時(shí)，作為公眾與政府之間的緩沖組織，這些組織也有助于減輕政府的工作量，提高公眾參與效率。

4.3信息公開(kāi)和參與方式多樣化

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與城市規(guī)劃的信息公開(kāi)和參與方式多種多樣。其中信息公開(kāi)方式包括媒體發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)公示、宣傳手冊(cè)、公開(kāi)展覽等，參與方式則包括問(wèn)卷調(diào)查、公眾會(huì)議、公眾培訓(xùn)、面對(duì)面交流等方式。通過(guò)選擇不同的參與方式，可以確保公眾全面徹底參與規(guī)劃決策。

結(jié)語(yǔ)：

建立和完善城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制，是規(guī)劃工作者的職業(yè)責(zé)任和社會(huì)義務(wù)。在當(dāng)前公眾參與水平還比較的情況低下的情況下，需要他們?cè)诶碚撋喜粩嗵骄?，在?shí)踐中積極推進(jìn)。應(yīng)注重借鑒國(guó)外的規(guī)劃理念和行政理念，注重結(jié)合我國(guó)的國(guó)情以及當(dāng)?shù)爻鞘械氖星?，注重把握城市發(fā)展的客觀規(guī)律，注重尊重社會(huì)各階層、各利益集團(tuán)的不同訴求愿望，注重保護(hù)弱勢(shì)群體的切身利益，為城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制的發(fā)育和成長(zhǎng)提供有力的支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]于泓，吳志強(qiáng).Lindblom與漸進(jìn)決策理論[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2000（2）：39-41.

[2]李東泉.從公共政策視角看1960年代以來(lái)西方規(guī)劃理論的演進(jìn)[J].城市發(fā)展研究，2013，20（6）：36-42.