外交轉(zhuǎn)型、利益排序與大國崛起

閻學(xué)通

（清華大學(xué)國際關(guān)系研究院院長、教授）

外交轉(zhuǎn)型、利益排序與大國崛起

閻學(xué)通

（清華大學(xué)國際關(guān)系研究院院長、教授）

2012-2014年，中國外交經(jīng)歷了從“韜光養(yǎng)晦”到“奮發(fā)有為”的轉(zhuǎn)型過程。在這個過程中，中國加大了在釣魚島和南海等涉及領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)問題上的維權(quán)力度，并提出“一帶一路”和建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的國際倡議。2012-2014年中國外交戰(zhàn)略原則從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)型取得的成果說明轉(zhuǎn)型是正確的選擇。這次外交轉(zhuǎn)型，建立在中國經(jīng)濟超過日本成為世界第二，綜合國力增長速度快于其他世界大國，與美國的絕對實力差距加快縮小的基礎(chǔ)上。今后幾年，國際格局將是兩極化趨勢，中美綜合國力差距將繼續(xù)縮小，但中國綜合國力弱于美國將仍是現(xiàn)實。這意味，今后幾年中國對外戰(zhàn)略的性質(zhì)要定位于崛起戰(zhàn)略而非世界主導(dǎo)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略目標(biāo)和策略要符合世界第二大國的實力地位而非世界第一大國。

一、堅持國家利益為導(dǎo)向，制定最有利于實現(xiàn)和維護國家利益的外交政策

當(dāng)前中國外交成績是主要的。另一方面，由于中國外交同時在多個方面付出了很大努力，外交政策覆蓋的面比較廣泛、頭緒比較繁多，在這個過程中，也存在一些值得改進的地方。

我認(rèn)為，中國外交中取得成功的方面，與堅持以國家利益為政策出發(fā)點的基本原則直接相關(guān)。而外交策略需要改進的方面，則與國家利益界定或排序不明確有關(guān)。以國家利益為對外政策出發(fā)點這個原則看起來似乎很簡單，但要在實際決策中把握好并不容易。

20世紀(jì)90年代初起，中國在很長時期內(nèi)堅持了“韜光養(yǎng)晦”的外交原則。2001年學(xué)界首次出現(xiàn)對這一原則的反思和討論，此后討論不斷升溫。討論的核心問題是中國實力地位的增長是否已經(jīng)到了經(jīng)濟利益第一優(yōu)先的國家利益排序需要進行調(diào)整的階段。學(xué)者們在這一問題上的認(rèn)識形成較大分歧。

自20世紀(jì)80年代初起，很長的時期內(nèi)，我國的總體戰(zhàn)略是“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，外交的主要任務(wù)是為中國的經(jīng)濟建設(shè)營造一個良好的國際和平環(huán)境。在這樣的背景下，韜光養(yǎng)晦的原則確實為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)起到了至關(guān)重要的作用。2010年以后，關(guān)于是否應(yīng)該長期繼續(xù)實行韜光養(yǎng)晦原則的爭論變得更加激烈。一部分學(xué)者認(rèn)為，中國已是世界第二大經(jīng)濟體，中國不同利益的客觀重要性已經(jīng)發(fā)生了變化，不能再按照過去的利益排序規(guī)劃外交政策。除了經(jīng)濟利益以外，其他領(lǐng)域的利益在中國外交中的重要性顯著上升了，不能簡單地將其他領(lǐng)域的利益讓位于經(jīng)濟利益。國家利益重要性的排序變化，要求外交工作更準(zhǔn)確地把握以國家利益為外交出發(fā)點的原則，簡單地堅持韜光養(yǎng)晦原則已經(jīng)無法最大限度地維護國家利益了。

2013年中國外交從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)向奮發(fā)有為，首先就是調(diào)整了外交政策所服務(wù)的國家利益排序。這體現(xiàn)為外交戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，從創(chuàng)造有利于經(jīng)濟建設(shè)的國際和平環(huán)境，轉(zhuǎn)向塑造有利于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的國際環(huán)境。其中隱含的信息是，經(jīng)濟利益在中國外交中已經(jīng)不是首要的、壓倒性的利益考慮，我們的首要利益是從是否有利于中華民族偉大復(fù)興的政治角度來考慮一切外交政策，考慮我國和國際社會之間關(guān)系，考慮我國與其他國家的戰(zhàn)略關(guān)系。

這個轉(zhuǎn)變符合中國綜合實力已經(jīng)成為世界第二的實力地位變化，也符合經(jīng)濟利益已非首要利益的客觀變化。雖然這個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型總體上是成功的，但在一些具體問題上存在著需要解決的問題。依據(jù)綜合國力將民族偉大復(fù)興作為外交首要目標(biāo)是合理的，但綜合國力是由不同實力要素構(gòu)成的，在具體外交問題上的策略需要根據(jù)相關(guān)的國力要素來界定。例如，我國與美國在軍事實力上的差距要大于經(jīng)濟上的差距，因此我國在安全問題上承擔(dān)的國際責(zé)任就不能像經(jīng)濟問題上承擔(dān)的國際責(zé)任那么大。對于具體問題上的國家利益界定和政策制定需要細(xì)致的實力與目標(biāo)的可行性研究，不能以綜合國力為制定解決具體問題的政策基礎(chǔ)，要遵守實力要素不可轉(zhuǎn)換性的規(guī)律。

當(dāng)前，學(xué)者們在朝鮮半島問題上的觀點存在著較大的分歧，其主要原因是大家對我國在朝鮮半島的利益認(rèn)識不同，特別是對無戰(zhàn)與無核兩者的利益排序認(rèn)識不同。認(rèn)識上的差別，導(dǎo)致對無戰(zhàn)優(yōu)先還是無核優(yōu)先的爭論。有人認(rèn)為既要無戰(zhàn)又要無核。這種魚和熊掌兼得的想法符合人類愿望的本性，但不符合人類的能力。當(dāng)兩者不可兼得時，人只能選擇其一或者兩者全失。對于兩個不可兼得的利益進行排序，是我們制定符合客觀實際政策的前提，而不進行排序的結(jié)果則是兩者兼失的概率要大于得其一，更遠大于兩者兼得。

在韓國部署薩德的問題上和南海問題上也存在著相似的問題。例如，有關(guān)南海問題的爭論曾是維穩(wěn)優(yōu)先還是維權(quán)優(yōu)先，即與東盟國家的戰(zhàn)略關(guān)系和島嶼主權(quán)兩者中何者對于中國崛起更為重要。在薩德問題上的爭論與無核問題的爭論本質(zhì)相似，都是我國現(xiàn)有軍事實力能支持我國在朝鮮實現(xiàn)什么樣的安全利益。當(dāng)制定的利益目標(biāo)超越我國軍事實力時，這種利益目標(biāo)不但實現(xiàn)不了，而且還會影響我國的戰(zhàn)略信譽，從而造成不必要的戰(zhàn)略損失。

二、需要在準(zhǔn)確認(rèn)識自身實力地位的基礎(chǔ)上界定國家利益

國家利益的界定，并不是一個一勞永逸的靜態(tài)判斷。我們需要根據(jù)自身在國際體系中實力地位的變化，特別是具體事務(wù)上的實力地位，來界定我國具體的國家利益。當(dāng)我們對自己在體系中的實力地位認(rèn)識不準(zhǔn)確時，對具體國家利益的界定也就會出問題。

韜光養(yǎng)晦政策執(zhí)行到后期之所以效益越來越低，其原因是我們的外交政策沒能及時根據(jù)實力地位變化調(diào)整對國家利益的判斷。在我們成為世界第二大國之前，執(zhí)行韜光養(yǎng)晦政策是合理的。在中國實力存在明顯不足，自身不受國際社會重視的時候，這種策略是有效地，它為發(fā)展自身實力提供了戰(zhàn)略機遇。然而，隨著中國實力地位的上升，利益目標(biāo)遠遠低于實力地位，促使中國責(zé)任論盛行，批評中國是不負(fù)責(zé)任大國的國際輿論給我國崛起帶來不必要的困擾。

對自身實力地位認(rèn)識不準(zhǔn)確有兩種。一種是低估自身實力地位，于是外交政策目標(biāo)不符合實力地位，這是韜光養(yǎng)晦后期的情形。另一種則是高估自身實力地位，外交政策追求的利益目標(biāo)高于自身實力，這是奮發(fā)有為外交戰(zhàn)略自2015年起可能會面臨的問題。低估和高估實力都會導(dǎo)致界定國家利益不符合實際情況，都不能有效維護國家利益?，F(xiàn)在有學(xué)者提出“戰(zhàn)略透支”的概念，這個概念雖然不適于描述崛起國的冒進問題，不過這反映出一些學(xué)者認(rèn)識到高估實力可能帶來的風(fēng)險。

在中國實行奮發(fā)有為外交原則的過程中，一方面我們要有積極作為，承擔(dān)和世界第二實力地位相應(yīng)的國際責(zé)任，逐漸增加為世界提供的公共產(chǎn)品、外交理念和國際倡議。我們不僅要承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任，還要承擔(dān)更多的國際安全責(zé)任。通過提供更多安全公共產(chǎn)品的方式，滿足周邊國家的安全關(guān)切。與此同時，我們還需要防止承擔(dān)的國際責(zé)任超越中國的國力，特別是具體的實力要素能力。目前，和平實現(xiàn)朝鮮半島無核化是超越所有國家能力的，因此中國的無核化政策要符合中國的相關(guān)實力。

一國可以承擔(dān)什么樣的國際責(zé)任，是相對客觀的。例如，聯(lián)合國規(guī)定，發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供的援助應(yīng)為其國民生產(chǎn)總值的0.7%。目前，絕大多數(shù)發(fā)達國家都未達到這個標(biāo)準(zhǔn)。按發(fā)達國家的這個標(biāo)準(zhǔn)，在中國GDP為10萬億美元的情況下，年度承諾的援助額度應(yīng)不超過700億美元。在我國政府將我國定位為發(fā)展中國家的情況下，我國年度對外援助的額度則應(yīng)低于700億。目前，中國的總體實力還明顯低于美國，因此中國承擔(dān)的國際責(zé)任不應(yīng)超過美國。

目前，我國政府和國際社會都將中國定位于崛起大國。中國說自己是國際秩序的創(chuàng)建者、維護者、改革者，“是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者”①《習(xí)近平：中國始終是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2016年7月1日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0701/c405440-28516035.html。這些說法在原則上都沒有問題，但在制定具體政策時需明確中國要維護什么和改革什么。之所以我們對于國際秩序的具體政策不明確，其背后的一個原因是，外交政策制定過程中缺乏對我國具體實力地位的細(xì)致界定和衡量。不了解我國某項具體實力能在現(xiàn)有國際體系內(nèi)做什么和做不了什么，就很容易影響頂層設(shè)計和政策實施的效果。

此外，我們對“國際體系”和“國際秩序”兩者不做區(qū)分，甚至認(rèn)為兩者是同一個東西。在釣魚島問題上，我們強調(diào)維護雅爾塔體系和秩序；在南海問題上，我們要改革美國主導(dǎo)海洋的秩序；在克里米亞問題上，我們是維護還是改革國際秩序的政策不明。這些問題很大程度上源于沒有區(qū)分“國際體系”和“國際秩序”。機械表和電子表是不同的體系，走得準(zhǔn)確與否是秩序。中國作為世界第二大國、崛起大國，我們的實力還不足以改變國際體系，但可以對國際秩序進行改革。

國際體系由行為體、國際規(guī)范和國際格局構(gòu)成。我國不可能改變行為體，主權(quán)國家作為最主要的國際行為體在幾十年內(nèi)都無法改變，要改變聯(lián)合國制定的以主權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國際規(guī)范，也是超越我國能力的。我們實力的增長有可能促進國際格局從一極格局向兩極格局變化，這將改變國際格局，且不遙遠。改變國際格局就會促進國際權(quán)力再分配，于是促使國際制度安排進行改革，于是建設(shè)成新的國際秩序。這意味著，作為崛起大國，我國將在雅爾塔體系內(nèi)對現(xiàn)有秩序進行改造。例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立，就是對國際金融秩序的改變，是對國際金融權(quán)力進行的再分配，使其對新興國家更有利。

三、中國外交應(yīng)堅持周邊優(yōu)先

從體系層面，如果我們可以明確界定自己是一個崛起大國，是世界第二大國，在幾年內(nèi)能發(fā)展成一個實力仍不如美國的超級大國。這應(yīng)是一個務(wù)實的實力評估。從當(dāng)前的情況來說，我們在全球?qū)用孢€發(fā)揮不了一個超級大國的作用，這超出了我國現(xiàn)有的實力。如果以一個全球超級大國的標(biāo)準(zhǔn)來制定外交政策，確實有出現(xiàn)戰(zhàn)略透支或過度擴張的風(fēng)險。然而，如果我們把自己定位于東亞區(qū)域超級大國，在周邊地區(qū)發(fā)揮主導(dǎo)國作用則是可以爭取的。東亞是我們所在的地區(qū)，是未來的世界中心，對我國來講，其戰(zhàn)略重要性超過任何地區(qū)。我們把有限的戰(zhàn)略資源集中投放于這個地區(qū)，所能產(chǎn)生的戰(zhàn)略收益將大于投放到任何其他地區(qū)。如果超越周邊地區(qū)，把戰(zhàn)略資源投到歐洲、非洲、中東、拉美，我們既發(fā)揮不了超級大國的作用，其收益也較為有限，甚至可能是事倍功半。

如果我們能將我國實力界定為是世界第二但與美國差距仍很大，我們還能處理好外交政策中的周邊與大國的關(guān)系。過去的幾年里，人們一直在爭論中國外交的“大國是關(guān)鍵、周邊是首要”，到底哪一個更優(yōu)先。其實2013年的中國周邊外交工作座談會基本確立了周邊外交的優(yōu)先地位。然而，這一優(yōu)先地位持續(xù)了不長時間就又讓位于“大國是關(guān)鍵”了。所謂“大國是關(guān)鍵”實際上是講美國是關(guān)鍵，而不是中國周邊的俄羅斯、日本、印度等國。否則有了“周邊是首要”的說法，“大國是關(guān)鍵”就沒有多大意義了。

客觀上，中美戰(zhàn)略關(guān)系的本質(zhì)是競爭，這一點在未來很長時期都難以改變。今后十年，中美關(guān)系都回不到上世紀(jì)80年代以合作為主的關(guān)系。中國與周邊國家的實力差距已經(jīng)很大而且呈進一步擴大之勢，這意味中國在周邊地區(qū)可有很大作為。做好周邊外交，對于中國崛起、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有十分重要的作用。我們與周邊國家的很多問題，這些問題的根本原因是雙邊矛盾，而不是美國挑撥的結(jié)果。因此，通過改善中美關(guān)系的方式來解決我國與周邊國家的矛盾是不現(xiàn)實的。我國與周邊國家的利益沖突是他們與美國形成共同利益的原因，因此改善與周邊國家關(guān)系要從雙邊著手，而無法借助美國的影響。如果我們打牢周邊關(guān)系的基礎(chǔ)，在大國戰(zhàn)略競爭中的戰(zhàn)略主動性就能得到很大的提升。

從這個角度講，中國外交需要進一步明確以周邊為優(yōu)先方向。2013年提出的周邊“一帶一路”倡議值得我們重視。將一帶一路項目限于周邊地區(qū)，這符合我國的實力也符合我國的利益。把周邊一帶一路泛化為全球性的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，這說起來容易，落實起來困難。2013年提出的周邊命運共同體和中美新型大國關(guān)系已經(jīng)泛化為人類命運共同體和新型國際關(guān)系。這些概念受到了聯(lián)合國的歡迎，其宣傳作用上升的同時其政策效力下降了。作為崛起大國，我國的政策應(yīng)先在相對有限的周邊地區(qū)產(chǎn)生效果，然而再向遠處推廣。美國是世界最強大國家，如果美國的教訓(xùn)是國際承諾太多、戰(zhàn)線鋪得太長、在次要的地區(qū)投入過多，而得不到應(yīng)有的回報，作為世界第二大國則更不能重復(fù)這種戰(zhàn)略。戰(zhàn)略目標(biāo)符合國家實力是決策成功的重要基礎(chǔ)。

四、霸權(quán)國要防止戰(zhàn)略透支、崛起國要防范戰(zhàn)略冒進

在國際關(guān)系中，主導(dǎo)國與崛起國面臨的外交問題是不一樣的。從實力角度講，主導(dǎo)國是以強對弱，崛起國對主導(dǎo)國之外的國家是以強對弱，但對主導(dǎo)國則是以弱對強。崛起國的實力定位決定了它采取的策略和主導(dǎo)國不同，包括針對的對象、努力的方向、采用的策略都有較大的不同。崛起國要解決的主要問題是如何提高實力地位和增加國際權(quán)力，包括超越主導(dǎo)國。主導(dǎo)國則不同，它在體系內(nèi)已擁有最高的實力地位和最大的國際權(quán)力。它面臨的主要問題是如何維護這個地位和權(quán)力，防止其他國家超越。簡言之，崛起國是要增加權(quán)力，獲取自己暫時還沒有的權(quán)力；主導(dǎo)國是要維護已有的權(quán)力，不把這個權(quán)力丟失了。

對主導(dǎo)國來說，它容易犯的錯誤是貪婪。在國際體系對它的約束不是很有力的情況下，它不滿足于已有的最大權(quán)力，還想要更多，這就會導(dǎo)致過度擴張或戰(zhàn)略透支的現(xiàn)象。崛起國面臨的問題性質(zhì)不同，它容易犯的錯誤是冒進，就是戰(zhàn)略拓展速度太快，在條件還不具備的時候，急于獲取未來很可能得到的權(quán)力?！皯?zhàn)略透支”適于描述主導(dǎo)國的戰(zhàn)略失誤，而“戰(zhàn)略冒進”則適于描述崛起國的戰(zhàn)略失誤。

對主導(dǎo)國來講，它在體系中已經(jīng)有了最大的權(quán)力，但如果不能適可而止，繼續(xù)攫取權(quán)力，則可能適得其反，不但不能增強主導(dǎo)權(quán)，反而會喪失主導(dǎo)權(quán)。也就是說，主導(dǎo)國的戰(zhàn)略目標(biāo)不應(yīng)是增大權(quán)力，而是如何有效地長期保持權(quán)力。對崛起國來說，努力獲取更大的權(quán)力成為主導(dǎo)國，這個戰(zhàn)略方向從長期來說是正確的。崛起國的對外戰(zhàn)略問題不是是否應(yīng)獲取更大國際權(quán)力的戰(zhàn)略方向問題，而是策略上拓展權(quán)力的速度是否太快的問題。對崛起國來說，比較好的策略是，突破一點，獲得一定的權(quán)力，暫停拓展，花一段時間消化鞏固已有的權(quán)力，鞏固之后再拓展。不能不停頓地、超越自身的實力地去擴展權(quán)力，這樣容易出現(xiàn)戰(zhàn)略冒進的情況，導(dǎo)致適得其反的效果。大國崛起戰(zhàn)略是張馳相濟，而非一蹴而就，我國大躍進的失敗教訓(xùn)值得警鐘長鳴。

崛起國不宜高估對外戰(zhàn)略對崛起的作用。崛起的成敗主要在于內(nèi)政而非外交。對于外交的作用，我們要有一個合理的認(rèn)識和評估。有人認(rèn)為如果外交戰(zhàn)略失敗了，我國崛起就必然失敗，這種觀點是言過其實。外交對大國崛起有作用，但沒有那么大的作用。一個國家能否成功崛起，主要取決于內(nèi)政，取決于我們的國家實力建設(shè)和社會治理水平的提升。成功的外交戰(zhàn)略可對崛起起到推動作用，失敗的外交戰(zhàn)略會延緩崛起進程。然而，

外交戰(zhàn)略成敗還決定不了崛起與否。中國的崛起，只要內(nèi)部不發(fā)生顛覆性的戰(zhàn)略失誤，它只是一個時間長短問題?；谶@種認(rèn)識，我們對于中國崛起，需要有足夠的戰(zhàn)略定力和戰(zhàn)略耐心，也要有比較充分的戰(zhàn)略自信。在全球化時代，崛起國的戰(zhàn)略自信主要體現(xiàn)為對外開放的政策，自信程度與開放程度成正比。