鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地尋租的原因剖析

唐朝光

摘 要：本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)府土地尋租的原因，包括土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，人的利己心理，權(quán)利的壟斷，監(jiān)督不利等

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)府；土地尋租；監(jiān)督

當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控的土地資源可以方便的在市場(chǎng)上進(jìn)行貨幣化交易時(shí)，土地尋租行為便由此產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的土地尋租行為使得土地資源配置效率低下，在政府與開(kāi)發(fā)商獲得巨額利潤(rùn)的同時(shí)，公眾及社會(huì)卻成為最大的福利受損者。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，最直接的影響著廣大農(nóng)民群眾的根本利益，我國(guó)在土地資源的管理上采取比較嚴(yán)格的土地政策，一般來(lái)說(shuō)，省級(jí)以下的地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎是沒(méi)有什么權(quán)力批準(zhǔn)建設(shè)用地的。然而從上述土地違法案件來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輕易就能把成百上千畝的土地批準(zhǔn)出讓給用地單位或個(gè)人，大大超出了土地法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限。為什么會(huì)出現(xiàn)如此普遍的土地尋租現(xiàn)象呢？我們可以從以下幾方面考慮：

1 土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷

我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前土地管理體制的不健全正是土地尋租的根源。在我國(guó)，《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律法規(guī)都對(duì)農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有作出了規(guī)定。但是，農(nóng)民集體包括村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組?？梢钥闯?，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體是虛位的，“誰(shuí)”真正擁有土地實(shí)際上并不明晰，農(nóng)民并不是真正的土地權(quán)利所有者。

在集體所有制下，正是由于農(nóng)村土地所有者的缺位，農(nóng)民因土地所有權(quán)主體不清，不能作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體就土地流轉(zhuǎn)和土地使用者討價(jià)還價(jià)。在實(shí)際操作過(guò)程中，集體土地的控制權(quán)就落到代理人的手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理者充當(dāng)土地所有權(quán)的代表，代行所有權(quán)，按自我的意愿支配和經(jīng)營(yíng)集體土地，剝奪農(nóng)村集體和農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，利用手中掌握的權(quán)力及信息優(yōu)勢(shì)，化公為私，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有巨大的土地資源配置權(quán)力，因而大量出現(xiàn)以政治權(quán)力與金錢(qián)交換為特征的公共權(quán)力尋租現(xiàn)象。農(nóng)村土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理者的尋租行為留下了制度空間。

2 人的利己心理

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，正處于從不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。轉(zhuǎn)型時(shí)期各種制度的缺位、法律的漏洞，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員的尋租行為提供了可能性，而政府的自利性更是促進(jìn)了土地尋租行為的發(fā)生。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，“人”首先是經(jīng)濟(jì)人，然后才是社會(huì)人。政府官員即政治家并不像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所設(shè)想的那樣，外在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是內(nèi)在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的。政治家既存在著被他人當(dāng)作尋租工具的可能，也存在著主動(dòng)尋租的可能。政府官員作為理性的經(jīng)濟(jì)人（指作為經(jīng)濟(jì)決策的主體都充滿(mǎn)理性的，即所追求的目標(biāo)都是使自己的利益最大化），他們除了給廣大民眾創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，還有自身的經(jīng)濟(jì)利益，他們具有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)。

在我國(guó)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)式轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，政府官員的角色并不是單純的“管理者”，實(shí)際上是以“參與者”和“管理者”的雙重身份進(jìn)入市場(chǎng)的，這樣當(dāng)涉及土地資源配置和土地利益的分配問(wèn)題時(shí)，政府所制定的政策、制度首先會(huì)保護(hù)或增進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)利益，這必然會(huì)影響市場(chǎng)中各種經(jīng)濟(jì)主體之間的利益分配關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為土地行政管理過(guò)程中最基層的執(zhí)行者，在這種市場(chǎng)關(guān)系中，擁有制定制度和管理市場(chǎng)的權(quán)力，因此總是處于優(yōu)勢(shì)地位，能夠獲得很大的利益空間。政府通過(guò)權(quán)力增加的收益是屬于“非生產(chǎn)性”的，根據(jù)尋租理論我們可稱(chēng)之為政府權(quán)力租金，其行為可稱(chēng)之為政府權(quán)力尋租。又由于土地管理中存在制度真空、安全真空，行政價(jià)格與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格之間存在著巨額差價(jià)，使得土地尋租成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。在利益的驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把土地作為生財(cái)?shù)闹饕緩?，這也能夠增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層公務(wù)員可支配的資金和收入。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮改變了人的社會(huì)價(jià)值觀，無(wú)疑強(qiáng)化了尋租者的尋租動(dòng)機(jī)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地尋租行為無(wú)法根除的重要原因。

3 權(quán)利的壟斷

行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多干預(yù)，是尋租行為賴(lài)以生存的環(huán)境和土壤。土地管理需要政府的宏觀調(diào)控，但是政府運(yùn)用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)土地市場(chǎng)，必然會(huì)使市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能受到限制，為政府官員的土地尋租行為提供了機(jī)會(huì)。

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這也就是說(shuō)，集體組織禁止購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地，也不能將集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先進(jìn)行土地變性，經(jīng)過(guò)國(guó)家征用，由集體地權(quán)變?yōu)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)，才能用于非農(nóng)建設(shè)。這實(shí)際上賦予了政府在土地征用上的絕對(duì)壟斷權(quán)，政府擁有處置土地所有權(quán)的絕對(duì)權(quán)力，成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的唯一仲裁者。政府通過(guò)土地征用權(quán)獲取建設(shè)用地后，部分留在政府手中劃撥，部分批租給二級(jí)土地市場(chǎng)。除了批租土地取得的收益外，“無(wú)償劃撥”的土地使用權(quán)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得一定的“劃

撥權(quán)”的租值。為獲取“無(wú)償劃撥”的土地，各利益集團(tuán)就有了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賄賂的強(qiáng)大動(dòng)力，誘使?jié)撛诘耐恋亻_(kāi)發(fā)商向當(dāng)?shù)氐恼賳T行使賄賂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，也要追求自身利益最大化。開(kāi)發(fā)商在尋租的過(guò)程中，被迫割舍一部分既得利益與政府官員分享。政府官員在衡量利弊后，把土地流轉(zhuǎn)給能給他們帶來(lái)最大化利益的集團(tuán)。在尋租過(guò)程中，政府官員和開(kāi)發(fā)商往往能夠達(dá)成協(xié)議，尋租和腐敗行為由此滋生。

另外一方面，我國(guó)嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，這就人為造成建設(shè)用地稀缺的狀況：即建設(shè)用地土地的供給量小于建設(shè)用地土地的需求量。那么，獲取土地使用權(quán)的個(gè)人就可以賺取超額利潤(rùn)。在這種超額利潤(rùn)的吸引下，人們就會(huì)賄賂主管土地出讓的政府官員以便從他們那里獲取土地的使用權(quán)。但是由于我國(guó)的土地出讓方式實(shí)行舊的行政劃撥和新的協(xié)議、招標(biāo)雙軌制，這就使得土地使用權(quán)能否獲得在很大程度上取決于主要官員的個(gè)人意志。

4 監(jiān)督不利

我國(guó)普遍存在各級(jí)職能部門(mén)內(nèi)部、人民代表大會(huì)和紀(jì)律檢查部門(mén)等監(jiān)督缺位的現(xiàn)象，缺乏制衡的權(quán)力運(yùn)用很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和權(quán)力的商品化，從而為土地尋租提供了溫床和土壤。

監(jiān)督是制約土地尋租的中心環(huán)節(jié)，防止土地尋租離不開(kāi)健全的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)目前土地尋租行為的監(jiān)督體系，主要是上級(jí)主管部門(mén)、監(jiān)察局、人大、輿論和群眾監(jiān)督。上級(jí)主管部門(mén)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，對(duì)下級(jí)的監(jiān)督并不能深入到位。同時(shí)我國(guó)目前有五級(jí)政府，形成了公共權(quán)力層層代理結(jié)構(gòu)。這種多層委托代理制增大了公共權(quán)力的監(jiān)督成本，降低了政府機(jī)關(guān)的運(yùn)行效率。目前，我國(guó)實(shí)行的是“條塊結(jié)合，以地方政府為主”的土地管理體制。在這種體制下，土地管理部門(mén)只能是同級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)以及同級(jí)政府意志的執(zhí)行者，不可能對(duì)同級(jí)政府的違法占地行為進(jìn)行有效制約。所以監(jiān)察局在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，很難起到有效的作用，人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督經(jīng)常處于“虛監(jiān)”和“弱監(jiān)”的地位，很容易造成監(jiān)督的盲點(diǎn)。政府對(duì)土地市場(chǎng)的管理或干預(yù)缺乏公眾參與與監(jiān)督。同時(shí)，中國(guó)農(nóng)民人數(shù)雖多，但作為農(nóng)村老百姓進(jìn)行監(jiān)督維護(hù)自己利益的主要渠道即信訪制度，并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督更是流于形式，缺乏應(yīng)有的力度。同時(shí)監(jiān)督成本的高額不下，使農(nóng)村老百姓望而生畏，這使得他們的監(jiān)督作用受到了一定程度的限制。正是由于監(jiān)督機(jī)制的殘缺，使許多土地尋租行為有了可乘之機(jī)。

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