“中優(yōu)”：圍繞國家中心城市建設(shè)的主城區(qū)更新

成都市第十三次黨代會確定的城市發(fā)展“十字方針”中，“中優(yōu)”成為主城區(qū)調(diào)整的任務(wù)。如何推進中優(yōu)，促進主城區(qū)功能和發(fā)展水平邁上新臺階，需要從成都市現(xiàn)有基礎(chǔ)、當前面臨問題及環(huán)境形勢、現(xiàn)代特大城市發(fā)展走向、城市功能再定位等方面，作出科學(xué)的分析和采取更有針對性的舉措。

一、“中優(yōu)”有特定的內(nèi)涵和任務(wù)

城市空間優(yōu)化調(diào)整或更新改造，是城市發(fā)展過程中始終面臨的重大課題，它不僅一直伴隨城市的成長不斷提升，而且成為城市持續(xù)發(fā)展的重要動力。城市空間功能優(yōu)化與功能提升，可以分為兩種情形：

第一種是常態(tài)型調(diào)整。一方面，隨著城區(qū)土地成本的上升，制造業(yè)逐步向城區(qū)外圍轉(zhuǎn)移，原有的空間為服務(wù)業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等功能填充，從而引起中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局變化。此外，城市出現(xiàn)了比較突出的交通、環(huán)境問題，或者是技術(shù)出現(xiàn)大的進步，也會推動城市功能布局的調(diào)整。近年來各城市實施的“退二進三”，成都市前些年實施的“東調(diào)”行動、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局調(diào)整、多個商務(wù)區(qū)建設(shè)等，都是例子。盡管這種調(diào)整也有波動，但總體上表現(xiàn)相對平穩(wěn)。

第二種是非常態(tài)型調(diào)整，它可以分為以下兩類情形：

一類是以提升功能為主的調(diào)整。國家重大戰(zhàn)略和生產(chǎn)力布局規(guī)劃的實施，推動了跨區(qū)域經(jīng)濟區(qū)和城市群建設(shè)，國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家級新區(qū)、國家中心城市、創(chuàng)新型城市等的建設(shè)，導(dǎo)致城市性質(zhì)和定位發(fā)生重大變化。為適應(yīng)這種變化，主城區(qū)必須對產(chǎn)業(yè)布局、居住布局、公共服務(wù)布局、生態(tài)布局等進行大規(guī)模調(diào)整，從而引發(fā)城區(qū)土地利用的急劇變化，其在調(diào)整時間上呈現(xiàn)出跳躍性。

另一類是以解決問題為主的調(diào)整。如一些城市出現(xiàn)整體性產(chǎn)業(yè)衰退，必須在較短時間內(nèi)全面轉(zhuǎn)型，迫使城區(qū)對現(xiàn)有的土地利用方向進行重大調(diào)整。德國魯爾地區(qū)的“銹帶”改造、美國底特律的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以及我國東北地區(qū)的老工業(yè)城市改造、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等，都是這方面的例子。由于這類城市轉(zhuǎn)型任務(wù)迫切，時間非常有限，因此其調(diào)整過程也呈現(xiàn)出跳躍性。

成都市本輪提出的“中優(yōu)”，就是把優(yōu)化中心城區(qū)功能作為主要任務(wù)，通過降低開發(fā)強度、建筑尺度、人口密度，提高產(chǎn)業(yè)層次和集聚效益、提升服務(wù)功能和輻射能力等，建設(shè)更高品質(zhì)的城區(qū)。從其調(diào)整的內(nèi)容看，它應(yīng)當屬于第二種中的以提升功能為主的調(diào)整。從其與前期一些區(qū)建設(shè)“精品城區(qū)”的聯(lián)系看，它不僅是在總結(jié)前期各區(qū)提升發(fā)展實踐的基礎(chǔ)上，為深入貫徹中央新的發(fā)展理念，落實國家中心城市建設(shè)任務(wù)部署，增添了新的內(nèi)容，有了更高站位，而且將優(yōu)化的范圍擴大到了整個主城區(qū)，面積是原來五城區(qū)的兩倍。

二、“中優(yōu)”是主城區(qū)布局和功能有機更新

主城區(qū)是西部經(jīng)濟中心的核心區(qū)，而支撐核心區(qū)建設(shè)的要素配置和主要功能3fWfTDo3Ce3Sxt6BwwDi1w==，應(yīng)以中高端人才和科技為主，以科技功能、金融功能、文創(chuàng)功能、對外交往、交通樞紐功能為主。主城區(qū)的開發(fā)強度、建筑尺度、人口密度，產(chǎn)業(yè)選擇和布局調(diào)整，必須緊扣這些要求進行。

一是處理好開發(fā)強度與人口密度的關(guān)系。為讓城市更加宜業(yè)宜居，比較一致的看法是主城區(qū)建筑密度要下降，比較多的意見認為最多達到50-60%，以留出足夠空間配置綠地和水面。深圳、香港等城市的建筑密度，大致就在50%左右。然而，主城區(qū)建筑密度下降后，必須通過提高建筑高度和容積率，才能保持合理的人口密度。在我國城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定中，一般要求城區(qū)人口密度按1萬人/平方公里設(shè)計。

二是處理好核心區(qū)與非核心區(qū)之間的關(guān)系。在主城區(qū)，無論是建筑物還是人口分布，都不可能是平均分布的。一些核心商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)尤其是CBD所在的區(qū)域，建筑容積率和人口密度都很高，象日本的一級中心如銀座、新宿、澀谷等，建筑容積率普遍在10-15之間。二級中心如上野、淺草等，容積率也在5-10之間。同時，在特大城市的核心區(qū)，人口密度普遍在2萬人/平方公里以上，高的要達到5、6萬人。而在非核心區(qū)，可能不足1萬人/平方公里。按照緊湊型的原則，城市核心區(qū)一定要有較高的密度，才能為休閑區(qū)、公共服務(wù)區(qū)提供密度相對低一些的空間，形成疏密有致格局。大倫敦規(guī)劃就是在遵循緊湊型原則下，構(gòu)建起了有機疏散、緊湊型的空間結(jié)構(gòu)。

三是處理好不同中心之間的關(guān)系。主城區(qū)近年來已經(jīng)建成多個中心或者組團，它不僅豐富了主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)層次，而且形成了一定的協(xié)同效應(yīng)。然而，目前各中心之間仍然存在著重復(fù)建設(shè)的情況，如都在建設(shè)商業(yè)中心、金融中心、文化中心等，并且彼此之間并沒有表現(xiàn)出明顯差異性。如何對各中心的主要功能進行調(diào)整，尤其是將“五中心一樞紐”功能，合理分配到現(xiàn)有的各中心，逐步形成各有側(cè)重、各具特色、相互協(xié)同的格局，需要進行全面統(tǒng)籌。

四是處理好不同建筑尺度之間的關(guān)系。對于整個主城區(qū)而言，建筑尺度有大、中、小三個。大尺度要明確各中心或組團的面積，重點解決各中心或組團的核心功能建設(shè)、輻射范圍確定及其相應(yīng)的功能配置，依此強化核心功能，疏解一般功能，形成合理的中心或組團功能配置。中尺度著重解決各街區(qū)的合理規(guī)模，以及以街區(qū)為單位的功能區(qū)發(fā)展需要構(gòu)筑的建筑物，分梯級明確新建街區(qū)面積，優(yōu)化街區(qū)布局和破除街區(qū)分割，構(gòu)建能承載先進要素的平臺，形成分層次的的街區(qū)功能配置。小尺度重點解決單個建筑物的體量，建筑物功能及風(fēng)貌問題，如CBD、行政、文化、住宅區(qū)的建筑體量，建筑物主要功能配置、外觀特色和天際線等。

五是處理好專門用地與混合用地的關(guān)系。近年來，特大城市為緩解職住不平衡造成的擁堵，以及城市夜間成空城的情況，在片區(qū)設(shè)計上，開始打破單一的土地使用分區(qū)概念，通過混合使用土地對空間進行重組，發(fā)展混合功能區(qū)。每個商務(wù)中心甚至一條街道、一棟建筑都往往具有居住、辦公、商業(yè)、服務(wù)乃至生產(chǎn)活動等多種功能，以提高職住平衡的水平。德國柏林在舊城改造中，沒有采取單獨劃分居民區(qū)的方式，而是對行政區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、城市基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)的建造，實行功能融合的重建原則，形成城市綜合功能體。為了避免市中心變成單一的辦公區(qū)域，規(guī)劃部門要求投資人在新建的辦公綜合體中，必須包含至少20%的居住區(qū)和地面層的商業(yè)設(shè)施，甚至認為最佳的狀態(tài)是辦公、居住和零售商業(yè)各自占地三分之一。

六是處理好公共交通與私人交通的關(guān)系。為保證高密度城市的運行效率，緩解人口密集區(qū)的交通壓力，重點是通過加大路網(wǎng)密度和公共交通密度的辦法，來提高公共交通的分擔(dān)率。東京在市中心地帶，擁有兩條環(huán)形鐵路，鐵路網(wǎng)絡(luò)非常密集，僅鐵路的分擔(dān)率就高達48%。韓國首爾的鐵路和公路相加達到了52%。北京之所以擁堵嚴重，其路網(wǎng)密度只有紐約、倫敦、大阪、東京、首爾的一半左右，人均道路面積只有紐約、倫敦的一半左右，比東京、香港低不少。我國明確提出到2020年，超大、特大城市公共交通分擔(dān)率要達到40%以上。主城區(qū)的改造，重點不在私家車，而是要補公共交通的短板。

七是處理好地上與地下空間利用的關(guān)系。為降低高密度核心區(qū)域的開發(fā)強度，提高各建筑物的緊湊度，應(yīng)擴大地上和地下空間利用。日本六本木能夠?qū)⑴f城改造成世界級商務(wù)旅游中心，就是因為注重了地面、屋頂、地下空間的充分利用，通過垂直化、多元化措施大量利用空中與地下空間。蒙特利爾建有長達32公里地下室內(nèi)步行系統(tǒng)，形成大約900個出入口，連接著包括辦公、商業(yè)、居住、大學(xué)、各類車站、停車場、酒店、劇院和音樂廳、博物館等，人們可以方便地在近百座大型綜合建筑物中穿行。東京的新宿站是最集中的地鐵站，地下長度平均1.5公里，分五層都設(shè)有自動電梯。挪威首都奧斯陸的阿卡布吉、巴黎的拉德芳斯等，將主要公交道路分流到地下，留給行人盡可能多的地面空間，提升了公共空間的舒適度。香港的人行天橋，形成了龐大的空中步行系統(tǒng)。

八是處理好經(jīng)濟功能、居住功能與生態(tài)功能的關(guān)系。在開發(fā)強度下調(diào)后，騰出了更多空間可以用于綠色、水網(wǎng)建設(shè)。盡管舊城不能像新城有500米見園，1000米見水的條件，保留大面積的生態(tài)空間，但在有條件的區(qū)域建設(shè)有規(guī)模的公園和湖面，有利于改善人居環(huán)境。倫敦的綠網(wǎng)建設(shè)、巴黎的環(huán)形綠化帶建設(shè)、紐約的公園建設(shè)，以及上海袖珍花園建設(shè)等，既有大型公共綠地、公園、水系的建設(shè)和保護，也有小型公共綠地、公園和水系的見縫插針，其實踐已經(jīng)提供了不少可資借鑒的案例。日本六本木的改造，就是通過保證集住宅、辦公、商業(yè)于一體的綜合型高層建筑擁有充分的綠化面積，項目以森大樓為中心，利用19米的落差，連結(jié)不同高度的平臺、綠地空間與廣場，落成垂直花園城市景觀，形成新都市形態(tài)。

三、“中優(yōu)”需要從關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手推進

一是逐項對照國家中心城市建設(shè)的任務(wù)，參照國內(nèi)外城市更新的經(jīng)驗、《城市更新4.0·邁向卓越的全球城市》白皮書提到的一些理念和構(gòu)想，對主城區(qū)每個區(qū)域的現(xiàn)狀和應(yīng)當承擔(dān)的功能進行梳理，分區(qū)明確開發(fā)強度、建筑密度、重點功能配置、人口、要素和產(chǎn)業(yè)的集聚要求，按照建設(shè)緊湊型城市的原則，進一步完善主城區(qū)土地利用規(guī)劃，明確各區(qū)域的開發(fā)強度、各中心和組團的功能、各街區(qū)和各類建筑的尺度。提出一般要素、產(chǎn)業(yè)和功能疏解實施方案及目標。建立科學(xué)合理的空間權(quán)益調(diào)節(jié)和激勵機制，更加有效地利用土地。在商業(yè)中心區(qū)，要強化立體開發(fā)，增加地下空間的利用。同時優(yōu)化中心區(qū)商業(yè)與居住用地，促進商業(yè)與居住功能的融合。

二是按照宜業(yè)宜居要求，推動公共服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)載體功能、城市智能化程度、綠色發(fā)展水平邁上新臺階。擴大生態(tài)空間的配置，引導(dǎo)交通向地下和空中發(fā)展，大幅度提高公共交通的分擔(dān)率。增加具有歷史文化氣息的步行街數(shù)量，加快推進海綿城市、智慧城市建設(shè)步伐。打造一定范圍內(nèi)的綜合性社區(qū)服務(wù)圈、便民生活圈等。

三是加快建設(shè)開放式街區(qū)，在明確更新改造單元的基礎(chǔ)上，破除街區(qū)被眾多圍墻分割和栓塞，導(dǎo)致平均路網(wǎng)間隔較大，斷頭路數(shù)量多，車輛和行人出行不方便的現(xiàn)狀，通過調(diào)整單位、學(xué)校、住宅管理范圍和方式，調(diào)整街區(qū)尺度，擴大小型街區(qū)數(shù)量，增加路網(wǎng)密度，撤除多余圍墻等，使每平方公里能夠達到更多的交叉路口。

四是加快配置新興時尚的高品質(zhì)功能，包括科技創(chuàng)新功能、現(xiàn)代教育和醫(yī)療功能、智慧管理功能、多樣化的文化藝術(shù)功能、豐富多彩的娛樂功能等，讓中高水平的科學(xué)館、研發(fā)設(shè)計中心、學(xué)校、醫(yī)院、信息中心、音樂廳和劇院、體育中心、展覽館、文化藝術(shù)中心、新興金融和購物中心、高檔次商務(wù)和會展中心、大型文化產(chǎn)業(yè)城、雙創(chuàng)載體等成為主城區(qū)標配。結(jié)合這些功能打造，增設(shè)一些地標性建筑。

五是結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，建設(shè)更新改造的法規(guī)體系，將更新改造中的矛盾和問題納入法制化軌道解決，包括出臺城市更新辦法、城市更新辦法實施細則、舊城改造節(jié)約集約用地管理辦法等，進一步修訂完善城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、歷史風(fēng)貌保護條例，并進一步完善配套政策，形成一整套關(guān)于實施包括土地利用條件、拆遷補償指導(dǎo)標準、容積獎勵、融資制度、財政補貼、審批流程、實施決策機制等配套政策。

六是探索以政府主導(dǎo)的更新改造模式。從各國實踐看，不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴格的法律政策體系，詳細規(guī)定了實施的內(nèi)容、目標、程序、各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容。各國政府在舊城改造中，除制定相關(guān)規(guī)劃和實施方案外，還通過行政、經(jīng)濟、法律等手段，介入重建和改造。尤其是在政策制定、計劃和規(guī)劃審批、重大項目的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)、債權(quán)或基金發(fā)行、督促和監(jiān)督等方面，以及通過大型文化產(chǎn)業(yè)項目、教育和醫(yī)療資源、綜合型文化體育場館等配置帶動城市更新中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。為適應(yīng)更新改造需要，甚至可以設(shè)置專門的職能機構(gòu)，以及適當?shù)男姓爡^(qū)調(diào)整。