關(guān)于成都“中優(yōu)”戰(zhàn)略的思考及建議

成都作為“一帶一路"的核心節(jié)點(diǎn)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略支點(diǎn)、連接“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要紐帶，是推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的重要節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前，成都提出建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，在空間結(jié)構(gòu)調(diào)整上提出“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”戰(zhàn)略。本文通過(guò)國(guó)際特大城市地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律解讀、分析成都“中優(yōu)”戰(zhàn)略，并對(duì)今后成都“中優(yōu)”戰(zhàn)略提出相關(guān)建議。

一、特大城市城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律

按照國(guó)際城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，一般將城鎮(zhèn)化劃分為四個(gè)階段：集聚城鎮(zhèn)化階段、郊區(qū)城鎮(zhèn)化階段、逆城鎮(zhèn)化階段、再城鎮(zhèn)化階段。表明人口流動(dòng)特征，由于經(jīng)濟(jì)、生活居住、社會(huì)環(huán)境的改變，推動(dòng)人口的不斷遷移流動(dòng)，集聚城鎮(zhèn)化是人口向城市集聚，郊區(qū)城鎮(zhèn)化是人口向郊區(qū)流動(dòng)，逆城鎮(zhèn)化是人口向更遠(yuǎn)的遠(yuǎn)郊地區(qū)或小城鎮(zhèn)，甚至農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)，再城鎮(zhèn)化是人口向大都市區(qū)核心區(qū)流動(dòng)。

（一）國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征。在整個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展周期中，各國(guó)表現(xiàn)不同，以英美為首的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化是在戰(zhàn)后工業(yè)化大發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，之后商貿(mào)業(yè)大發(fā)展，推動(dòng)樞紐、港口等地區(qū)城鎮(zhèn)化集聚，伴隨的主要問(wèn)題是在資源利用和環(huán)境影響上付出了較大的代價(jià)。英美針對(duì)城市問(wèn)題適時(shí)制定并實(shí)施區(qū)域規(guī)劃為主體的公共措施和一系列干預(yù)政策。

日本和韓國(guó)的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展是在都市圈建設(shè)、科技型工業(yè)大發(fā)展基礎(chǔ)上形成的，日本形成了東京、京都、大阪神戶和名古屋三大都市圈，韓國(guó)形成了首爾首都圈，出現(xiàn)的主要問(wèn)題是城鄉(xiāng)差別加大，區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題。而一些發(fā)展中國(guó)家，以拉美、南亞和非洲國(guó)家的城鎮(zhèn)化為例，出現(xiàn)了過(guò)度城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，即過(guò)量的鄉(xiāng)村人口向城市遷移、并超越城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展承受能力的城市化現(xiàn)象，引發(fā)了大量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境問(wèn)題，城市新貧困階層和大都市周邊貧困區(qū)域并存。非洲在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，大量失地農(nóng)民涌入城市，缺乏合理的產(chǎn)業(yè)支撐，出現(xiàn)了新貧困階層和社會(huì)隱患。

（二）國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征。我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了相對(duì)粗放發(fā)展的時(shí)期，改革開放30多年，城鎮(zhèn)化以年均1%的增長(zhǎng)率快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)金字塔式發(fā)展特征，城市層級(jí)越高，城鎮(zhèn)規(guī)模越大，城鎮(zhèn)化水平越趨穩(wěn)，城鎮(zhèn)規(guī)模越小，城鎮(zhèn)化發(fā)展越加速。國(guó)家出臺(tái)了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃?！笆濉逼陂g就是快速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的階段。這個(gè)階段不再主要發(fā)展住宅和商業(yè)地產(chǎn)等，而是按照人本城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)城鎮(zhèn)化、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化、特色城鎮(zhèn)化、集群城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、智慧城鎮(zhèn)化、品質(zhì)城鎮(zhèn)化、人文城鎮(zhèn)化的要求，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐步向城市群經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料，2016年，本地農(nóng)民工的增速開始回暖，外出農(nóng)民工數(shù)量增速依然在下降。這個(gè)現(xiàn)象對(duì)城鎮(zhèn)化水平低于全國(guó)10%的西部地區(qū)是有利的，未來(lái)作為我國(guó)“兩橫三縱”重要節(jié)點(diǎn)的西南地區(qū)特別是成渝地區(qū)，將迎來(lái)城鎮(zhèn)化大發(fā)展的機(jī)遇期。

二、成都提出“中優(yōu)”的客觀性分析

以五環(huán)路為界形成“中優(yōu)”規(guī)劃范圍。涉及“11+2”的區(qū)域結(jié)構(gòu)，總面積共1264平方公里。針對(duì)成都市公示的“中優(yōu)”規(guī)劃方案，提出兩方面問(wèn)題：一是方案是否契合發(fā)展規(guī)律？二是目標(biāo)是否能精準(zhǔn)落位？

（一）規(guī)劃方案是否契合未來(lái)發(fā)展規(guī)律。成都在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)體系和區(qū)域一體化兩個(gè)方面問(wèn)題較為突出。目前成都城鎮(zhèn)體系現(xiàn)狀不夠合理，總體呈現(xiàn)“大城市過(guò)大、中小城市發(fā)展滯后、小城鎮(zhèn)過(guò)小”的格局。其中，中心城區(qū)人口實(shí)際密度高達(dá)2萬(wàn)/平方公里以上，高于日本東京（1.2萬(wàn)人/平方公里左右）。與此同時(shí)，成都中小城市人口規(guī)模小、用地規(guī)模大，除雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)、郫都區(qū)，其余中小城市城區(qū)常住人口均小于30萬(wàn)人，而鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)狀平均居住人口則僅為3300人。

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)媒體公布數(shù)據(jù)，截至2017年7月，成都核心六區(qū)的房?jī)r(jià)區(qū)間為1萬(wàn)-2萬(wàn)元以上，近郊區(qū)7000元-1萬(wàn)元以上，遠(yuǎn)郊區(qū)5000-7000元，而且近幾年增速低于一線城市。按房?jī)r(jià)區(qū)域分布特征推測(cè)，成都郊區(qū)城鎮(zhèn)化程度較高，中心城區(qū)的功能疏解很難在近郊地區(qū)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)重點(diǎn)向遠(yuǎn)郊區(qū)或外圍中小城市轉(zhuǎn)移?！爸袃?yōu)”規(guī)劃方案提出的非核心功能疏解、分區(qū)差異化治理、提升核心區(qū)城市品質(zhì)等方案基本契合成都當(dāng)前的城鎮(zhèn)化特征和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷。隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，成都未來(lái)將面臨三方面問(wèn)題：一是有效引導(dǎo)核心功能提升，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、環(huán)境改善、創(chuàng)新力增強(qiáng)等手段；二是完善郊區(qū)城市服務(wù)水平，以不低于核心區(qū)為規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能在逆城鎮(zhèn)化出現(xiàn)時(shí)保持穩(wěn)定狀態(tài)，而不是人才流失后的失衡狀態(tài)；三是提高遠(yuǎn)郊區(qū)和中小城鎮(zhèn)承接水平，完善各項(xiàng)配套，有效保證疏解成果。

（二）目標(biāo)是否能精準(zhǔn)落位。成都的總體發(fā)展目標(biāo)為：建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市。成都將經(jīng)歷從省會(huì)城市、區(qū)域性中心城市，向國(guó)家中心城市，甚至世界城市的不斷躍升。成都中心城區(qū)將成為發(fā)展核心和主要展示平臺(tái)，其產(chǎn)業(yè)層次、城市風(fēng)貌、生活品質(zhì)等將在全國(guó)有一定代表性和示范性。

1.在產(chǎn)業(yè)布局上，提出分區(qū)部署，主要以現(xiàn)代服務(wù)、文化創(chuàng)意和高新科技工業(yè)為主。從規(guī)劃中可以判斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)在各個(gè)分區(qū)中都有不同程度的涉及，落地性較好，符合成都當(dāng)前發(fā)展前景。

創(chuàng)新力是產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)的核心發(fā)動(dòng)機(jī)，根據(jù)第一財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)，15個(gè)“新一線”城市中，成都各項(xiàng)數(shù)據(jù)綜合排名躍居第一。咕咚、Camera360等創(chuàng)新企業(yè)在全國(guó)表現(xiàn)突出，成都的創(chuàng)投環(huán)境不斷提升，但創(chuàng)新融資方面與北上廣深仍有較大差距。成都的投資領(lǐng)域主要集中在消費(fèi)升級(jí)、文化創(chuàng)意、醫(yī)療健康、企業(yè)服務(wù)、物流等領(lǐng)域，而生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)、知識(shí)型產(chǎn)業(yè)、咨詢服務(wù)型產(chǎn)業(yè)和科技型產(chǎn)業(yè)缺乏。

在國(guó)家大力支持并努力發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中，與各方面資源都高度集中、標(biāo)桿效應(yīng)顯著的互聯(lián)網(wǎng)一線城市比起來(lái)，成都面臨著互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施、文化、人才、平臺(tái)和資本缺乏等多方面的問(wèn)題。成都缺少互聯(lián)網(wǎng)龍頭公司，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主要集中在中小企業(yè)研發(fā)的手游產(chǎn)業(yè)上，也沒有形成標(biāo)志性企業(yè)，成都創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境本身沒有問(wèn)題，缺乏的是軟件組成，即定向型人才和龍頭性企業(yè)，難以形成全國(guó)標(biāo)志性、引領(lǐng)性的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

“中優(yōu)”規(guī)劃提出通過(guò)疏解非核心區(qū)功能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、培育新產(chǎn)業(yè)等方面提升產(chǎn)業(yè)層次。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移提升應(yīng)深入研究成都城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，分析城鎮(zhèn)化空間分布特征，做到遵從城鎮(zhèn)發(fā)展和市場(chǎng)兩種規(guī)律，產(chǎn)業(yè)功能定向調(diào)遷，并在遷出區(qū)做好新業(yè)態(tài)準(zhǔn)備，引入高端運(yùn)營(yíng)企業(yè)，在落戶地做好各方面配套服務(wù)，避免出現(xiàn)郊區(qū)貧困化、環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾化等新城市問(wèn)題。

2.在城市功能方面，成都提出構(gòu)建“五中心一樞紐”的核心功能，包含：經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心、綜合交通通信樞紐。為高層次人才提供了就業(yè)空間，更應(yīng)考慮相關(guān)行業(yè)的企事業(yè)機(jī)構(gòu)組織，構(gòu)架高端人才就業(yè)平臺(tái)。因此，“中優(yōu)”提出的發(fā)展方向是合理的，目標(biāo)落地尚需加強(qiáng)引導(dǎo)。在城市風(fēng)貌方面，提出降低開發(fā)強(qiáng)度、建筑尺度和人口密度，改善城市風(fēng)貌，構(gòu)建彰顯特色、突出新面貌的城市環(huán)境。指標(biāo)量化，目標(biāo)落地性較好。提升城市形象，還應(yīng)在垃圾資源化處理、水資源節(jié)約與多層次應(yīng)用、推進(jìn)綠色能源應(yīng)用、建立立體生態(tài)環(huán)境，降低城市污染等方面下更大的功夫，在全國(guó)具有示范性。

3.在社會(huì)環(huán)境方面，規(guī)劃形成城市級(jí)——社區(qū)級(jí)兩級(jí)配套體系。根據(jù)“中優(yōu)”規(guī)劃，成都提出優(yōu)空間，要增加開敞空間，形成城市慢行系統(tǒng)，提升城市空間的景觀性、舒適性和宜人性。北京提出構(gòu)建15分鐘生活圈，以步行15分鐘為服務(wù)半徑，提高生活便利程度，統(tǒng)籌設(shè)置基層公共文化設(shè)施，對(duì)成都具有借鑒意義。

三、成都“中優(yōu)”的措施建議

“中優(yōu)”是成都構(gòu)建國(guó)家中心城市的重要起步，也是艱難的第一步，重在可操作性和持續(xù)性。在堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和戰(zhàn)略導(dǎo)向基礎(chǔ)上，近期部署尤為重要。結(jié)合國(guó)際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和成都“中優(yōu)”規(guī)劃方案提出以下建議：

1.建議堅(jiān)持精準(zhǔn)調(diào)遷，明確哪些產(chǎn)業(yè)或哪些功能調(diào)遷，遷到哪里去，有何保障措施，如何做到既不留后患，又為新落地區(qū)形成增長(zhǎng)動(dòng)力。調(diào)遷后的原址進(jìn)行高端業(yè)態(tài)培育，明確培育方向和相關(guān)政策保障。在調(diào)遷過(guò)程中有效維護(hù)原址的發(fā)展活力，避免出現(xiàn)蕭條境況。原址風(fēng)貌改造也應(yīng)制定合理時(shí)序，以選擇性拆建代替大拆大建，如果是棚戶區(qū)改造，也應(yīng)與周邊區(qū)域功能做好銜接。

2.建議分區(qū)治理更加細(xì)化，“中優(yōu)”規(guī)劃方案將形態(tài)分區(qū)分為核心區(qū)、一般地區(qū)、特別地區(qū)。建議治理分區(qū)應(yīng)依據(jù)社會(huì)空間分異特征或城市功能空間分異特征劃分若干社會(huì)區(qū)單元，結(jié)合社區(qū)或街道行政邊界進(jìn)行調(diào)整，便于管理實(shí)施，在多樣化場(chǎng)所特征、社區(qū)文化、人文精神基礎(chǔ)上提出分擔(dān)未來(lái)城市功能，用文化復(fù)興的手段提升創(chuàng)新環(huán)境，發(fā)揮場(chǎng)所潛能，通過(guò)活化單細(xì)胞（社會(huì)區(qū)），同時(shí)提升城市經(jīng)濟(jì)和居住環(huán)境。

3.“中優(yōu)”提出要優(yōu)方式。要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、項(xiàng)目化運(yùn)作，用市場(chǎng)的力量推動(dòng)“中優(yōu)”。因此，建議建立“中優(yōu)”項(xiàng)目庫(kù)，通過(guò)項(xiàng)目化包裝，采用公開招標(biāo)形式，在政府統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，引入高端專業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)參與策劃、優(yōu)化治理、運(yùn)營(yíng)甚至分紅全過(guò)程。既有效減緩政府資金壓力，又能保證規(guī)劃有效實(shí)施，政府依據(jù)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，還能發(fā)揮機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)能力，不斷培育新業(yè)態(tài)，迅速煥發(fā)各類社區(qū)發(fā)展活力。核心城區(qū)不僅需要綜合體，還需要特色步行街和小街區(qū)。例如北京中心城區(qū)的綜合體日漸蕭條，而小街區(qū)和步行街熱度不減。

4.“中優(yōu)”提出要優(yōu)形態(tài)。要按照“老成都、蜀都味、國(guó)際范”的城市風(fēng)貌和特色定位，既著力保留老成都的歷史記憶，展現(xiàn)深厚文化底蘊(yùn)，又面向世界充分彰顯國(guó)際化魅力。關(guān)于城市形象的提升，建議不但要體現(xiàn)個(gè)性化特征，通過(guò)歷史文化包裝展現(xiàn)老城區(qū)人文特色，還要體現(xiàn)多元化，按照社會(huì)構(gòu)成，發(fā)展民族特色的異質(zhì)社區(qū)，集聚小眾群體，展現(xiàn)場(chǎng)所親和精神及城市包容精神，有效提升居民素質(zhì)。新區(qū)形象應(yīng)展現(xiàn)現(xiàn)代文化和科技文化特色，象征城市未來(lái)新形象。

5.關(guān)于城市軟件環(huán)境建設(shè)，建議建立專項(xiàng)人才引進(jìn)機(jī)制、定向產(chǎn)業(yè)招商機(jī)制、配套支撐政策、高效的行政管理機(jī)制。建議制定文化事業(yè)計(jì)劃，加強(qiáng)文創(chuàng)類資金投入，進(jìn)一步提升文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)能力，不斷沖擊甚至占領(lǐng)國(guó)內(nèi)外文化市場(chǎng)。建議扶植創(chuàng)新投資機(jī)構(gòu)，改善金融環(huán)境，保障“中優(yōu)”的有效推進(jìn)。