我國(guó)北方地區(qū)城市供熱行業(yè)存在的問題及供熱體制改革思路

供熱設(shè)施是北方寒冷地區(qū)城市重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，是城市公共事業(yè)的重要組成部分，也是城市居民冬季生產(chǎn)生活的基本需要，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。但是供熱行業(yè)具有著寡頭壟斷的特性，這與其他具有自然壟斷性質(zhì)的城市公用事業(yè)行業(yè)有著顯著不同。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)城市供熱管理體制改革，合理利用其寡頭壟斷的特性，促進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，使社會(huì)福利達(dá)到最大化。

一、我國(guó)北方地區(qū)城市供熱行業(yè)存在的問題

（一） 傳統(tǒng)供熱福利制遺留問題

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的是供暖福利制度，長(zhǎng)期以往，居民很難形成熱的商品化概念，也就是說沒有一套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，科學(xué)合理的供熱價(jià)格體系以及熱費(fèi)收繳的制度和辦法。近年來，隨著企事業(yè)單位改革深化和房屋產(chǎn)權(quán)私有化政策的落實(shí)，城鎮(zhèn) 80%以上的住宅的產(chǎn)權(quán)以交由居民個(gè)人所有。住房二級(jí)市場(chǎng)放開后，許多原有的單位住房已經(jīng)不再由原單位職工所有或使用。而人事制度改革后，勞動(dòng)力在各經(jīng)濟(jì)實(shí)體間自由流動(dòng)的許可，也使很多已經(jīng)于原單位解除人事關(guān)系的員工可以繼續(xù)居住在原體制下福利分配的住房。種種現(xiàn)象都說明，福利制下單位統(tǒng)一支付采暖費(fèi)不合時(shí)宜。此外，還有一些經(jīng)營(yíng)效益較差，處于虧損重組甚至倒閉的單位，已經(jīng)無力支付職工的供熱費(fèi)用，而職工自身也沒有替代的支付能力。 此外，我國(guó)的現(xiàn)有的大部分供暖建筑采用的供熱系統(tǒng)是垂直單管串聯(lián)式供熱方式，只能以每棟樓為一個(gè)最小供熱單位進(jìn)行獨(dú)立供熱。這種方式將享受供熱服務(wù)的用戶牢牢捆綁在一起。同一居民樓內(nèi)的居民的經(jīng)濟(jì)狀況有所差別，相應(yīng)的供熱支付能力也不盡相同，加上一些由于種種原因而導(dǎo)致的無人居住的空置房屋，在費(fèi)用的繳納上很難獲得用戶的統(tǒng)一。供熱單位是和作為一個(gè)整體的單位或者物業(yè)公司簽訂合同的，由于這種計(jì)費(fèi)方式的制約，當(dāng)出現(xiàn)欠費(fèi)現(xiàn)象不方便向個(gè)人追繳，如果停止供熱，就會(huì)牽連到那些按時(shí)繳納供熱費(fèi)用的用戶，造成“一家欠費(fèi)，全樓株連”的現(xiàn)象，而如果正常供熱，“搭車蹭熱”的現(xiàn)象就不可避免，不僅會(huì)對(duì)供熱企業(yè)帶來一定的損失，還會(huì)給本來正常繳費(fèi)起到負(fù)面的示范效應(yīng)。采暖地區(qū)熱費(fèi)收繳的困難正式由這種用熱主體脫離繳費(fèi)主體的供熱福利制導(dǎo)致的。供暖費(fèi)用存在最多問題的是東北和西北地區(qū)。供熱企業(yè)由于無法全額收繳采暖費(fèi)，資金鏈緊張，導(dǎo)致不僅缺少不能賒購(gòu)交易的煤炭等生產(chǎn)原料，更無力保養(yǎng)供熱設(shè)備，供熱質(zhì)量的下降，影響到熱用戶的生活，引起不滿和投訴，在信息不對(duì)稱的情況下，這種對(duì)立的情緒造成用戶與企業(yè)之間存在著偏見，繳費(fèi)問題還將在一段時(shí)期內(nèi)困擾供熱行業(yè)的發(fā)展。

（二） 城鎮(zhèn)供熱行業(yè)改革滯后，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量較低

供熱行業(yè)在我國(guó)不僅具有寡頭壟斷性質(zhì)，而且問題還在于其具有行政壟斷性。由于熱電廠和供熱公司長(zhǎng)期以來大部分都是由政府投資建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)的，大多隸屬于當(dāng)?shù)卣?。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，尤其是涉及較大的投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)一般由政府安排，企業(yè)缺乏真正的自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。供熱公司的壟斷性經(jīng)營(yíng)使企業(yè)缺乏激勵(lì)機(jī)制和創(chuàng)新意識(shí)，嚴(yán)重制約了企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率的提高。并且政府對(duì)于供熱企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼容易助長(zhǎng)企業(yè)的依賴心理，也掩蓋了企業(yè)在管理上存在的一些問題。這種行政壟斷性也阻礙了愿意投資城鎮(zhèn)供熱的民營(yíng)和外資進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，進(jìn)一步造成供熱成本居高不下，加重了居民和政府的負(fù)擔(dān)。對(duì)政府而言，對(duì)供熱企業(yè)進(jìn)行改革所可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成的沖擊也是考量的重要部分，國(guó)有企業(yè)又是政府實(shí)現(xiàn)其意志的主要承擔(dān)者，這兩種情況使得政府不愿觸碰改革的底線，而選擇加大行政成本的投入，這種嚴(yán)重的短期行為，也一定程度上擾亂了供熱行業(yè)的發(fā)展。

（三） 現(xiàn)行的采暖收費(fèi)制度不合理

我國(guó)采用住宅中水、電、煤氣等由供需雙方直接交易的計(jì)量收費(fèi)方式，而現(xiàn)行的采暖費(fèi)用收繳標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算基礎(chǔ)卻一般是建筑面積或者使用面積。這種采暖收費(fèi)方式存在兩方面的缺陷：第一，這種不能反映供熱質(zhì)量的計(jì)量方法不能代表用戶實(shí)際享受供熱這一商品的實(shí)際價(jià)值量。由于我國(guó)目前的供熱系統(tǒng)具有溫度不可調(diào)控性，有的居民只能享受到18℃的服務(wù)，卻要負(fù)擔(dān)與享受 22℃的供暖服務(wù)的用戶相同的費(fèi)用，無疑，這種計(jì)價(jià)方式有失公平；第二，按使用面積收取的熱費(fèi)與熱量消耗無關(guān)，這種熱費(fèi)與熱耗相脫節(jié)的買賣關(guān)系，使采暖用戶缺乏節(jié)能的意識(shí)和積極性。由于目前大多數(shù)室內(nèi)采暖系統(tǒng)溫度調(diào)控功能缺乏，外網(wǎng)也無法適應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，使得用戶不能根據(jù)自身實(shí)際需要對(duì)室溫自行調(diào)節(jié)，因而當(dāng)室內(nèi)溫度較高時(shí)，通常只能通過開窗散熱方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，導(dǎo)致熱量無端損失。保溫隔熱和氣密性差的建筑熱量的浪費(fèi)也會(huì)加劇

（四） 熱改設(shè)備及舊樓改造成本過高

供熱行業(yè)的發(fā)展方向是逐步向更高服務(wù)質(zhì)量以及環(huán)保節(jié)能靠攏，而分戶計(jì)量工作是實(shí)現(xiàn)熱改的重要手段，除去技術(shù)層面問題，在實(shí)施上也面臨著很難推廣的尷尬局面。一方面，是由于現(xiàn)有的計(jì)量分戶用熱量的設(shè)備成本高昂，且無法保障使用年限。另一方面，分戶計(jì)量對(duì)既有供暖建筑的改造也是相當(dāng)大的一部分工作，傳統(tǒng)的供熱系統(tǒng)并不是以戶為計(jì)量單位進(jìn)行獨(dú)立供暖，而是利用串聯(lián)的方式，以樓內(nèi)垂直分布的房間，從頂層到底層捆綁成一個(gè)整體，這種供熱方式下單個(gè)用戶的利益可能會(huì)用受到其他串聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)用戶的干擾而受損。如果想要實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量，那么就要改變以往傳統(tǒng)的串聯(lián)式的循環(huán)系統(tǒng)，將并聯(lián)式的水平設(shè)計(jì)替代現(xiàn)有的垂直設(shè)計(jì)，這是必須要對(duì)就有供暖建筑進(jìn)行大手術(shù)。這項(xiàng)工作不僅復(fù)雜，耗資巨大，需要挨家挨戶逐個(gè)進(jìn)行房屋改造，會(huì)干擾到用戶的正常生活，且大多數(shù)的房屋都經(jīng)過私人裝修改造，先不論房屋所有者的抵觸情緒，單從成本作為考量，成本難以收回，代價(jià)過高。

二、城市供熱行業(yè)體制改革的思路

從國(guó)外和國(guó)內(nèi)一些城市供的熱市場(chǎng)化改革實(shí)踐中可以看出，城市供熱市場(chǎng)化改革主要集中在城市供熱管理體制改革、供熱計(jì)費(fèi)、供熱企業(yè)體制改革及拓寬供熱設(shè)施建設(shè)資金渠道等方面。我國(guó)北方城市供熱行業(yè)體制改革可以從以下幾個(gè)方面著手。

（一）改革城市供熱管理體制

要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理職能，改進(jìn)和加強(qiáng)供熱行業(yè)管理。行業(yè)主管部門的主要職責(zé)應(yīng)是制定市場(chǎng)規(guī)則，創(chuàng)造公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)行為。政府不能包辦一切，著重加強(qiáng)自己的監(jiān)督和管理職能。基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的運(yùn)營(yíng)完全可以市場(chǎng)化和商業(yè)化，，政府可以制定地方國(guó)資委來履行供熱行業(yè)國(guó)有資本出資人職責(zé)，以克服全部國(guó)有資本情況下運(yùn)營(yíng)僵化和效率低下的缺點(diǎn)。一方面，政府作為維護(hù)社會(huì)公正和群眾利益的代表，肩負(fù)維護(hù)全體居民福利的重大責(zé)任，體現(xiàn)政府應(yīng)有的服務(wù)職能；另一方面，供熱行業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式要完全按照市場(chǎng)化的企業(yè)來運(yùn)行，由于供熱服務(wù)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，政府在供熱定價(jià)上要給予一定的指導(dǎo)和限制，或者引入價(jià)格制定聽證會(huì)制度?？傊?，市場(chǎng)能發(fā)揮作用的地方，政府就大膽放手來讓市場(chǎng)去解決，政府應(yīng)騰出手來著重管好自己應(yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

（二）進(jìn)一步完善和推廣城市供熱保障金制度

城市供熱收費(fèi)體制改革基本完成，實(shí)現(xiàn)了變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，實(shí)現(xiàn)了供熱商品化。各級(jí)政府、事業(yè)單位以及部分企業(yè)員工都享受到了供熱補(bǔ)貼帶來的利益。但是隨著供熱收費(fèi)價(jià)格的不斷上升，城市低收入家庭的負(fù)擔(dān)越來越重，影響到了基本生活。因此，政府在供熱體制改革中應(yīng)進(jìn)一步完善和推廣供暖保障金制度。根據(jù)城市低收入群體的實(shí)際情況，不斷調(diào)整補(bǔ)貼范圍，對(duì)困難家庭采暖實(shí)行保障。為解決低收入困難家庭的采暖問題，政府應(yīng)每年從財(cái)政拿出專項(xiàng)資金為特困戶和困難企業(yè)職工支付或墊付采暖費(fèi)。為了使供暖保障金制度能夠切實(shí)可行，達(dá)到補(bǔ)貼城市低收入群體生活保障的預(yù)期目的，政府應(yīng)建立財(cái)政供熱專項(xiàng)調(diào)節(jié)資金，完善承擔(dān)低收入困難群體采暖費(fèi)補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定。

（三）建立合理的供熱收費(fèi)模式

從國(guó)外供熱改革的過程來看，熱費(fèi)收繳辦法大都經(jīng)過兩個(gè)階段：一是按建筑面積收費(fèi)；二是按用熱量收費(fèi)，也就是計(jì)量收費(fèi)。在計(jì)量收費(fèi)中，明確提出熱價(jià)分為固定費(fèi)用和浮動(dòng)費(fèi)用，并考慮推行兩步收費(fèi)制。按熱能計(jì)量收費(fèi)是供熱行業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是節(jié)能減排的必然要求。以前的存量供熱設(shè)施應(yīng)逐步進(jìn)行技術(shù)改造，通過可行的技術(shù)措施使之變?yōu)榘礋崮芟挠?jì)量收費(fèi)。這在北方很多城市如北京、天津等已經(jīng)有了很好的經(jīng)驗(yàn)，可以逐步在新疆城市中推廣。新建筑供熱一律采用按熱量使用收費(fèi)這一先進(jìn)的計(jì)費(fèi)模式。當(dāng)然，在轉(zhuǎn)變收費(fèi)模式時(shí)會(huì)有很多困難，特別是存量建筑供熱改造面臨大量的改造費(fèi)用，這些費(fèi)用要在用戶和供熱企業(yè)中進(jìn)行合理的分?jǐn)偂?/p>

（四）建立多元化的城市供熱投融資體制

本著“誰(shuí)出資、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，加快培育城市供熱行業(yè)的投融資市場(chǎng)，逐步由政府主導(dǎo)型投融資模式，轉(zhuǎn)向在政府政策引導(dǎo)下企業(yè)、社會(huì)資本和外資共同參與投資的有序競(jìng)爭(zhēng)格局。積極推行和探索BOT、TOT、PPP等創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，穩(wěn)步擴(kuò)大債券融資、信托計(jì)劃融資以及股票發(fā)行上市，提高資本市場(chǎng)融資能力，拓寬融資渠道。同時(shí)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家市政公用設(shè)施投資開發(fā)基金的成功經(jīng)驗(yàn)，組建城市供熱產(chǎn)業(yè)投資基金，徹底緩解城市供熱事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展中的融資瓶頸問題，這對(duì)滿足城市供熱設(shè)施建設(shè)的巨大資金需求更是意義深遠(yuǎn)。通過投融資體制改革，最終實(shí)現(xiàn)城市供熱行業(yè)政企分開、政事分開，使供熱企業(yè)成為符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的市場(chǎng)主體，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，使城市供熱事業(yè)逐步走上良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展軌道。

近年來，各地經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展尤其是西北地區(qū)，城市化進(jìn)程加快，這對(duì)于城市供熱提出了更高的要求。因此，探索符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、符合本地區(qū)特點(diǎn)和當(dāng)前城市供熱行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的供熱體制，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。（作者單位為新疆天富能源股份有限公司供熱分公司）