新形勢下事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策

預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的重心。本文對新形勢下事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的一些問題進(jìn)行討論和分析，并針對問題分別從預(yù)算管理體系的建立、預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的監(jiān)督等方面提出了如何加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的具體對策和建議。

近年來，隨著部門預(yù)算改革不斷深入，事業(yè)單位預(yù)算管理朝著規(guī)范目標(biāo)有序推進(jìn)，然而在實(shí)際工作中事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督管理仍存在一些問題，這些問題一直影響著事業(yè)單位預(yù)算管理有效地開展，也成為事業(yè)單位推行全面預(yù)算管理的瓶頸。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題

（一）預(yù)算管理認(rèn)識不足

一直以來，事業(yè)單位部分人員對預(yù)算管理認(rèn)識不足，他們認(rèn)為預(yù)算管理主要是和“錢”有關(guān)，而與“錢”有關(guān)的事應(yīng)該是單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的事，似乎單位預(yù)算的編制、執(zhí)行和管理與他們沒有任何關(guān)系。這樣造成部門預(yù)算的編制與執(zhí)行都是由財(cái)務(wù)部門完成，而缺少其他相關(guān)職能部門的共同參與。職能部門一般比較重資金而輕預(yù)算，往往在實(shí)際推進(jìn)工作中需要用“錢”了，才會(huì)意識到預(yù)算的重要性。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)

預(yù)算執(zhí)行過程存在的問題根源大都出在預(yù)算編制上。在編制一般公用經(jīng)費(fèi)、經(jīng)常性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等基本支出預(yù)算時(shí)，事業(yè)單位一般都是以人員情況為基礎(chǔ)實(shí)行定員定額預(yù)算，該定額預(yù)算與單位人員數(shù)量情況有關(guān)，但與單位的工作職責(zé)、工作計(jì)劃不相關(guān)，導(dǎo)致部分基本支出預(yù)算與實(shí)際工作需求完全不相符。在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，大多數(shù)事業(yè)單位仍會(huì)以上一年度項(xiàng)目預(yù)算基數(shù)作為預(yù)算分配的主要依據(jù)，往往忽略項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)前有關(guān)信息的調(diào)研及資料的收集、分析，上報(bào)的預(yù)算數(shù)字沒有科學(xué)測算，缺乏可靠真實(shí)的論證，甚至出現(xiàn)預(yù)算科目、預(yù)算經(jīng)費(fèi)與實(shí)際工作嚴(yán)重脫節(jié)。

（三）預(yù)算指標(biāo)下達(dá)滯后

按照預(yù)算編制有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)實(shí)行“二上二下”的程序。單位“二上“年度預(yù)算經(jīng)財(cái)政部門審核、人大會(huì)議審議通過后20日內(nèi)，由財(cái)政部門批復(fù)到各主管部門。而各主管部門自財(cái)政部門批復(fù)之日起15日內(nèi)，下達(dá)所屬單位的預(yù)算指標(biāo)。因此，預(yù)算單位一般每年三四月份才能收到下達(dá)的部門預(yù)算指標(biāo)，有四分之一時(shí)間基本處于無預(yù)算狀態(tài)，很多預(yù)算項(xiàng)目也因此推延，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度很不合理。

（四）預(yù)算執(zhí)行管理不嚴(yán)

部門預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)下達(dá)，即具有指令性，各預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中預(yù)算往往是剛性不足彈性有余，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性也大打折扣，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1、預(yù)算執(zhí)行職責(zé)不清。在很多事業(yè)單位中財(cái)務(wù)部門既負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，又負(fù)責(zé)組織各部門預(yù)算的執(zhí)行，這一機(jī)制影響了職能部門在組織預(yù)算執(zhí)行中的積極性，造成各職能部門預(yù)算執(zhí)行職責(zé)不清，相互推諉。2、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。絕大多數(shù)事業(yè)單位從未制訂過預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠合理。有的單位半年過去了預(yù)算執(zhí)行率只有百分之二三十，甚至有的單位快到年終仍有部分預(yù)算沒有發(fā)生支出，年底突擊花錢的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。3、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理。單位在預(yù)算執(zhí)行過程中一般只關(guān)注預(yù)算指標(biāo)是否超支，對預(yù)算支出情況是否合理不太注重。在實(shí)際執(zhí)行中不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算科目，擅自改變列支科目，超預(yù)算規(guī)定范圍開支，隨意擠占項(xiàng)目支出預(yù)算等現(xiàn)象較為常見，導(dǎo)致部分項(xiàng)目預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不夠合理。

（五） 預(yù)算監(jiān)督力量薄弱

目前，事業(yè)單位很少設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也不太主動(dòng)邀請或安排外部監(jiān)督部門對單位是否建立有效的預(yù)算管理制度、預(yù)算執(zhí)行是否合理合法進(jìn)行監(jiān)督檢查。 事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督力量還顯得不夠，尤其是對單位預(yù)算管理內(nèi)部控制健全性和有效性、預(yù)算執(zhí)行的合法性和合理性的監(jiān)督檢查嚴(yán)重不足。有的事業(yè)單位一連好幾年都沒有任何監(jiān)督檢查，缺少有效的預(yù)算監(jiān)督，也在一定程度上使得事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)控制度體系不夠完善。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對策和建議

（一）建立預(yù)算管理體系

建立科學(xué)合理的預(yù)算管理體系是事業(yè)單位預(yù)算管理的關(guān)鍵。事業(yè)單位預(yù)算管理體系應(yīng)分為預(yù)算的決策層、預(yù)算的編制部門和預(yù)算的執(zhí)行部門等三個(gè)層次。預(yù)算的決策層應(yīng)由單位領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國家有關(guān)預(yù)算管理的政策規(guī)定，審核和批準(zhǔn)單位預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行方案。預(yù)算的編制部門應(yīng)由單位財(cái)務(wù)部門牽頭，各職能部門共同參與。各職能部門根據(jù)部門工作和業(yè)務(wù)發(fā)展需要提出部門預(yù)算需求，單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)對部門預(yù)算進(jìn)行審核、匯總和編報(bào)。預(yù)算的執(zhí)行部門應(yīng)由單位各職能部門組成，職能部門根據(jù)業(yè)務(wù)工作目標(biāo)和計(jì)劃情況將預(yù)算指標(biāo)按計(jì)劃分解落實(shí)到具體的工作中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。

（二）創(chuàng)新規(guī)范預(yù)算編制

1.簡化預(yù)算編制流程。根據(jù)部門預(yù)算編制工作特點(diǎn)，將編制部門預(yù)算的“準(zhǔn)備”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個(gè)流程，簡化為“準(zhǔn)備”、“一上”、“一下”三個(gè)階段，并適當(dāng)延展預(yù)算編制準(zhǔn)備階段和“一上”申報(bào)時(shí)間，確保各預(yù)算單位有足夠的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算溝通、項(xiàng)目論證、預(yù)算分析等，進(jìn)一步提高部門預(yù)算編制效率。

2.規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算編制。項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)由項(xiàng)目承擔(dān)職能部門編制建議書，要與實(shí)際業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，建議書支出內(nèi)容應(yīng)具體，依據(jù)應(yīng)充分，金額應(yīng)合理可測算，預(yù)算科目應(yīng)明確。單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算支出內(nèi)容、科目和金額的合理性進(jìn)行審核，以便在支出時(shí)有據(jù)可依。財(cái)政部門應(yīng)加大對預(yù)算單位所申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行必要性、可行性和合理性的評審和審查， 確保項(xiàng)目預(yù)算的質(zhì)量。

3.創(chuàng)新預(yù)算指標(biāo)下達(dá)。應(yīng)對事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)下達(dá)實(shí)行分類管理，即對事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)常性項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)行備案核準(zhǔn)制，在每年年初財(cái)政部門備案核準(zhǔn)后可直接將預(yù)算指標(biāo)下達(dá)給各主管單位和預(yù)算單位，而對新增項(xiàng)目預(yù)算或其他特殊項(xiàng)目預(yù)算須報(bào)市人代會(huì)審議批準(zhǔn)后才能下達(dá)，確保預(yù)算指標(biāo)在年初就能及時(shí)下達(dá)給各預(yù)算單位。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

1.完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)研究制定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法，建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，明確界定部門預(yù)算基本支出、項(xiàng)目支出的開支范圍和內(nèi)容，支出標(biāo)準(zhǔn)和科目，合理劃清項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的界限，防止公用支出擠占項(xiàng)目資金的問題。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管理。預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作情況制訂預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，進(jìn)一步明確預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容范圍、進(jìn)度安排和責(zé)任部門。單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢的項(xiàng)目要及時(shí)采取情況通報(bào)、定向匯報(bào)等方式，督促預(yù)算執(zhí)行部門加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真分析預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行情況的偏差原因，及時(shí)采取相應(yīng)措施，確保預(yù)算執(zhí)行合理。

3.建立預(yù)算執(zhí)行評價(jià)機(jī)制。應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行評價(jià)機(jī)制，對預(yù)算的執(zhí)行情況、支出內(nèi)容的合理性和效益性進(jìn)行評估，并將預(yù)算評價(jià)結(jié)果直接與預(yù)算編制相結(jié)合。對預(yù)算評價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目，可優(yōu)先考慮納入次年部門預(yù)算；對預(yù)算評價(jià)結(jié)果為不合格的，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行率明顯偏低的項(xiàng)目，可考慮不納入或按一定比例壓縮次年部門預(yù)算。

（四）推行預(yù)算監(jiān)督常態(tài)化

1.建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算單位應(yīng)成立單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)或小組，邀請單位紀(jì)檢人員、職工代表參與預(yù)算管理監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)或小組可定期對部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并將監(jiān)督情況進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)，從而加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)舞弊行為的防范。

2.加強(qiáng)外部監(jiān)督力量。外部監(jiān)督在事業(yè)單位部門預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算的全過程監(jiān)督中起著決定性作用，其監(jiān)督的重點(diǎn)不僅僅在于監(jiān)督部門預(yù)算資金的運(yùn)用是否合法、是否合規(guī)，更應(yīng)該注重被監(jiān)督單位是否建立有效的預(yù)算管理制度、有效的預(yù)算內(nèi)控制度以及預(yù)算評價(jià)機(jī)制。因此，除單位自身的內(nèi)部監(jiān)督外，還需要借助財(cái)政部門、審計(jì)部門和主管部門等外部監(jiān)督力量，增強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效，逐步形成預(yù)算監(jiān)督的常態(tài)化。（作者單位為杭州市公共資源交易中心）