巡回法庭能否破解司法地方化難題

李玉萍

【摘要】巡回法庭的設(shè)立及其運(yùn)行在推動(dòng)最高審判機(jī)關(guān)重心下移、破解司法地方化難題、促進(jìn)司法公正高效便民等方面取得了顯著成效。對(duì)此應(yīng)立足巡回法庭的職能定位和司法實(shí)際需求，進(jìn)一步規(guī)范巡回法庭的管轄范圍及其與最高人民法院本部的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)最高司法職權(quán)的優(yōu)化配置。

【關(guān)鍵詞】巡回法庭 司法改革 司法地方化 【中圖分類號(hào)】D926.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中提出的“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”的改革部署，自2015年1月至2016年12月，在不到兩年的時(shí)間里，最高人民法院六個(gè)巡回法庭相繼掛牌辦公，實(shí)現(xiàn)了巡回法庭管轄范圍的全覆蓋，巡回法庭審判的相關(guān)制度也逐步建立健全。巡回法庭制度改革在有效推動(dòng)最高審判機(jī)關(guān)重心下移、實(shí)現(xiàn)司法便民為民的同時(shí)，也破解了長(zhǎng)期困擾審判實(shí)踐的司法地方化難題，做成了“想了很多年、講了很多年但沒有做成的事”。

構(gòu)建制度防火墻，破除司法地方保護(hù)主義的藩籬

長(zhǎng)期以來，司法地方化問題一直飽受社會(huì)各界詬病，一些重大行政案件和民商事案件“主客場(chǎng)”審判的狀況，不僅直接影響了司法的公正公平，也嚴(yán)重影響了司法公信力。因此，設(shè)立最高人民法院巡回法庭的目標(biāo)之一就是通過由巡回法庭審理跨行政區(qū)域案件，破解司法地方化難題。實(shí)踐表明，由最高人民法院巡回法庭對(duì)跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件進(jìn)行審理的改革實(shí)踐，有效破解了司法地方化難題，極大降低了司法地方保護(hù)的可能性，而且對(duì)于監(jiān)督地方法院依法辦案，確保法律適用的統(tǒng)一性和審判的公正性等都產(chǎn)生了積極效果。

第一，辦案人員和辦案經(jīng)費(fèi)“去地方化”。審判機(jī)關(guān)人財(cái)物受制于地方一直被視為是司法地方化的根源，也是地方司法改革久攻不下的一個(gè)難題。為攻克這一難題，《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）中明確要求，巡回法庭的辦案經(jīng)費(fèi)由最髙人民法院統(tǒng)一提供保障，巡回法庭的辦案法官由最高人民法院統(tǒng)一選拔、派遣，其所作出的判決、裁定和決定就是最髙人民法院的判決、裁定和決定，因而，具有終審效力。上述舉措保障了巡回法庭的主審法官在審理跨行政區(qū)域案件時(shí)具有超然性和中立性，能夠有效防御地方因素干擾，進(jìn)而保證審判的客觀性和公正性。

第二，法官任職期限制度。為防止法官因任期過長(zhǎng)，與地方形成復(fù)雜的利益關(guān)系，從而產(chǎn)生或助長(zhǎng)司法地方保護(hù)主義，最高人民法院派駐巡回法庭的法官任期一般為兩年，兩年期滿后回本部或者到其他巡回法庭，以保證法官的廉潔性和審判的公正性。

第三，法官地域回避制度。為防止地方人情關(guān)系對(duì)審判工作可能產(chǎn)生的不當(dāng)影響，減少對(duì)法官依法辦案的干擾，巡回法庭做了有益的探索。其中，第四巡回法庭專門制定了《辦案地域回避規(guī)定》，要求主審法官不得承辦成長(zhǎng)地或原工作地所在省案件，也不參與此類案件的合議，通過構(gòu)筑制度圍墻，為法官團(tuán)隊(duì)依法公正辦案營(yíng)造良好的環(huán)境。

第四，主審法官、合議庭辦案責(zé)任制。巡回法庭審判案件堅(jiān)持“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”原則，實(shí)行主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，辦案法官對(duì)自己審理的案件終身負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，辦案法官將受到追究和處罰，促使主審法官和合議庭成員法官嚴(yán)格執(zhí)法辦案，自覺抵制包括地方保護(hù)在內(nèi)的各種不當(dāng)影響。

建立健全審判權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，防范司法地方化

健全完善法官裁量權(quán)約束機(jī)制。為規(guī)范法官裁量權(quán)的行使，確保審判的公正公平性，巡回法庭探索建立了一系列相關(guān)制度。主要包括：一是主審法官聯(lián)系會(huì)議制度。對(duì)于合議庭意見不一致或者意見一致但涉及重大、疑難、復(fù)雜法律問題的案件，應(yīng)提交主審法官聯(lián)席會(huì)議討論，討論結(jié)果作為合議庭審理案件的參考。二是類案檢索制度。主審法官在辦理案件尤其是疑難案件時(shí)，就案件涉及的核心法律問題，收集檢索最高人民法院三年來同類案件辦理情況并向合議庭報(bào)告；擬作出的裁判結(jié)果與同類型案件處理不同的，應(yīng)進(jìn)行充分說明，必要時(shí)提交主審法官聯(lián)席會(huì)議甚至最高人民法院審判委員會(huì)討論。

加強(qiáng)案件統(tǒng)一管理，實(shí)行辦案全流程公開。為加強(qiáng)對(duì)巡回法庭受理和審理案件的統(tǒng)一管理，《規(guī)定》明確要求，對(duì)于符合立案條件的案件，應(yīng)當(dāng)在最高人民法院辦案信息平臺(tái)統(tǒng)一編號(hào)立案；對(duì)于受理的案件，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入最高人民法院審判信息綜合管理平臺(tái)進(jìn)行管理，立案信息、審判流程、裁判文書要面向當(dāng)事人和社會(huì)依法公開。

建立健全巡回法庭廉政監(jiān)督制度。為確保廉潔司法、公正司法，最高人民法院在六個(gè)巡回法庭派駐廉政監(jiān)察員，負(fù)責(zé)巡回法庭的日常廉政監(jiān)督工作。此外，最高人民法院監(jiān)察局還通過受理舉報(bào)投訴、查處違紀(jì)案件、開展司法巡查和審務(wù)督察等方式，對(duì)巡回法庭及其工作人員進(jìn)行廉政監(jiān)督。與此同時(shí)，各巡回法庭還積極探索建立新的審判權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。其中，第一巡回法庭探索建立了案件涉廉事項(xiàng)記錄制度，并通過受理應(yīng)訴通知書、庭審釋明等方式提示當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，防止內(nèi)外部人員干預(yù)、過問案件。

鞏固改革成果，完善最高人民法院巡回法庭制度

兩年多的實(shí)踐探索表明，最高人民法院巡回法庭改革意義重大，成效顯著，相關(guān)的改革成果也被正在修訂的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法（修訂草案）》所吸收。與此同時(shí)，隨著巡回法庭改革的全面推開和深度推進(jìn)，以下問題也逐漸顯現(xiàn)出來，亟待認(rèn)真研究妥善應(yīng)對(duì)。

其一，強(qiáng)化巡回法庭審理“跨行政區(qū)劃重大行政、民商事案件”職能，并完善相關(guān)制度。從當(dāng)前各巡回法庭的辦案情況來看，巡回法庭除了受理各類上訴、申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽劝讣猓€負(fù)責(zé)接待、處理大量的涉訴信訪案件，對(duì)于本應(yīng)承擔(dān)的“跨行政區(qū)劃重大行政、民商事案件”則較少直接受理和審理，這也在一定程度上減損了此項(xiàng)改革的價(jià)值和成效。未來，最高人民法院巡回法庭應(yīng)進(jìn)一步探索直接受理和審理巡回區(qū)域內(nèi)“跨行政區(qū)劃重大行政、民商事案件”的路徑和方法，進(jìn)一步明確跨行政區(qū)劃、重大案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要處理好與當(dāng)前正在推行的“設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，審理跨地區(qū)案件”改革的關(guān)系，從而有效發(fā)揮巡回法庭在審理跨行政區(qū)劃案件方面的制度優(yōu)勢(shì)，真正成為人民群眾“家門口的最高人民法院”，為當(dāng)事人提供更直接、便利的權(quán)利救濟(jì)渠道，實(shí)現(xiàn)司法公正高效與便民的有機(jī)統(tǒng)一。

其二，進(jìn)一步明確最高人民法院本部與各巡回法庭的職能分工。從《決定》的說明可以看出，設(shè)立最高人民法院巡回法庭的意義有兩點(diǎn)：一是有利于審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟；二是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件。由此可見，我國(guó)巡回法庭的職能定位主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，通過設(shè)立巡回法庭推動(dòng)最高審判機(jī)關(guān)重心下移，成為人民群眾“家門口的最高人民法院”，實(shí)現(xiàn)就地解決糾紛，讓人民群眾有更多、更直接的司法獲得感；另一方面，通過巡回法庭實(shí)現(xiàn)案件分流，化解、減輕最高人民法院本部受理和審理案件的壓力，從而確保其能夠集中精力履行法定職責(zé)。為此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)將目前由最高人民法院本部直接受理的北京、河北、天津、山東、內(nèi)蒙古自治區(qū)等五省市區(qū)的相關(guān)案件也交由巡回法庭處理，保障最高人民法院本部將主要精力用于制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件等方面，從而實(shí)現(xiàn)最高司法職權(quán)的優(yōu)化配置。

（作者為最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①黃曉云：《從嚴(yán)治庭創(chuàng)新建庭 蹄疾步穩(wěn)踏實(shí)前行》，《中國(guó)審判》，2017年第18期。