我國水效標(biāo)識制度的立法研究

白 雪

（中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院，100191，北京）

我國水效標(biāo)識制度的立法研究

白 雪

（中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院，100191，北京）

經(jīng)過多年研究和努力，《水效標(biāo)識管理辦法》于2017年9月13日正式發(fā)布，將于2018年3月1日起施行。《水效標(biāo)識管理辦法》作為國家發(fā)改委、水利部和國家質(zhì)檢總局的聯(lián)合部門規(guī)章，為我國針對用水產(chǎn)品實(shí)行水效標(biāo)識管理提供了法律依據(jù)。本文從立法的視角對《水效標(biāo)識管理辦法》進(jìn)行詳細(xì)解讀。

水效；標(biāo)識；立法；節(jié)水；標(biāo)準(zhǔn)

用水產(chǎn)品是推廣高效節(jié)水技術(shù)、提高各行業(yè)水效的重要載體和物質(zhì)基礎(chǔ)，涉及生產(chǎn)和生活用水的全過程。我國是用水產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)大國，坐便器、洗衣機(jī)等用水產(chǎn)品的市場保有量巨大，但仍然存在效率不高、結(jié)構(gòu)不合理、市場不規(guī)范等問題，亟須建立和實(shí)施高效節(jié)水產(chǎn)品管理制度。

目前，澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞等國家已經(jīng)實(shí)施了水效標(biāo)識制度，并取得了很好的效果。澳大利亞于2006年實(shí)施水效標(biāo)簽計(jì)劃，預(yù)計(jì)每年至少節(jié)約10億m3的家庭用水、減少溫室氣體排放40萬t。新加坡于2006年推出水效標(biāo)簽計(jì)劃（WELS），人均生活用水量從 2003年的165 L/d下降到目前的151 L/d。根據(jù)新加坡公共事業(yè)局的預(yù)測，2020年將降低到147 L/d、2030年降低到140 L/d，實(shí)現(xiàn)年節(jié)水0.5億m3。美國環(huán)保署（EPA）于 2006年發(fā)起 WaterSense標(biāo)識計(jì)劃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國通過實(shí)施WaterSense相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，坐便器每年可節(jié)水約18億m3，水嘴每年可節(jié)水約48億m3。而我國從2005年開始實(shí)施能效標(biāo)識制度，12年來取得了巨大的節(jié)能減排效益。參照國外實(shí)施水效標(biāo)識制度、國內(nèi)實(shí)施能效標(biāo)識制度的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國建立水效標(biāo)識制度，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、立法目的

1.緩解我國水資源供需矛盾的必然要求

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，近年我國用水產(chǎn)品相關(guān)行業(yè)的發(fā)展速度十分迅猛。盡管市場保有量巨大，但是從產(chǎn)品的質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展水平以及高效產(chǎn)品的推廣普及程度來看，仍與我國日益嚴(yán)峻的水資源形勢存在著差距。為此，提高用水產(chǎn)品水效顯得十分必要。當(dāng)前形勢下，水效標(biāo)識作為一種成本效益好的節(jié)水政策工具，建立和實(shí)施該項(xiàng)制度顯得十分迫切和必要。

2.加強(qiáng)我國政府節(jié)水管理的重要方式

針對用水產(chǎn)品建立和實(shí)施水效標(biāo)識管理，是我國在新形勢下探索和實(shí)踐適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)展節(jié)水管理模式的一次創(chuàng)新，是政府轉(zhuǎn)變節(jié)水管理方式的具體實(shí)踐。標(biāo)識管理，是以市場為導(dǎo)向，以服務(wù)消費(fèi)者為宗旨，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府節(jié)水管理的重要方式，即由過去對企業(yè)的直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，由過去注重對企業(yè)生產(chǎn)過程管理向終端產(chǎn)品管理轉(zhuǎn)變，由過去重管理輕服務(wù)向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

3.規(guī)范用水產(chǎn)品市場的迫切需要

隨著廣大消費(fèi)者節(jié)水意識的不斷增強(qiáng)，我國節(jié)水產(chǎn)品的需求也在不斷增長。但是，我國用水產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊、節(jié)水性能真假難辨，如有些生產(chǎn)者在產(chǎn)品上隨意加施各種標(biāo)識，虛假陳述，誤導(dǎo)消費(fèi)者，破壞了公平競爭的市場環(huán)境。因此，建立和實(shí)施水效標(biāo)識制度，強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，是規(guī)范節(jié)水產(chǎn)品市場、創(chuàng)造公平市場環(huán)境的重要措施。

4.應(yīng)對綠色貿(mào)易壁壘的有力措施

隨著我國用水產(chǎn)品的節(jié)水技術(shù)水平逐步提高，越來越多的節(jié)水產(chǎn)品走向國際市場。近年，一些發(fā)達(dá)國家為了提升水效、減排污水及保護(hù)本國利益，制定了嚴(yán)格的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識，這在客觀上形成了一種 “綠色貿(mào)易壁壘”。由于我國缺少相關(guān)的管理制度，企業(yè)對水效標(biāo)識缺乏了解，也難以知曉水效標(biāo)識的程序和要求，在一定程度上影響了節(jié)水產(chǎn)品的出口。因此，建立水效標(biāo)識制度，是消除綠色貿(mào)易壁壘、拓展國際市場的有效手段，也是我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，按照國際慣例建立與國際接軌的用水產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度的必然要求。

二、立法進(jìn)程

我國水效標(biāo)識制度的研究和建立前后經(jīng)歷了大概10年的時(shí)間。早在2007年，即能效標(biāo)識制度實(shí)施后不久，有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)就開始探索我國建立用水產(chǎn)品水效標(biāo)識制度的必要性和可行性。2007年，國家標(biāo)準(zhǔn)委批復(fù)了坐便器、水嘴等產(chǎn)品水效強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)建議，2010年正式發(fā)布了坐便器和水嘴兩類產(chǎn)品的水效標(biāo)準(zhǔn)，2012—2014年先后發(fā)布了淋浴器、小便器、便器沖洗閥、電動(dòng)洗衣機(jī) （其中電動(dòng)洗衣機(jī)同時(shí)包含能效與水效）和蹲便器等產(chǎn)品的水效標(biāo)準(zhǔn)，家用洗碗機(jī)、反滲透凈水機(jī)等產(chǎn)品的水效標(biāo)準(zhǔn)也在制定或者規(guī)劃中。水效強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的制定為水效標(biāo)識制度的建立提供了最為關(guān)鍵的技術(shù)支撐。

在《水效標(biāo)識管理辦法》（以下簡稱《辦法》）立法進(jìn)程中，首先需要明確的是立法定位，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十條和第八十一條的有關(guān)規(guī)定，由于用水產(chǎn)品水效標(biāo)識管理屬于執(zhí)行國家法律法規(guī)（即其上位法，如產(chǎn)品質(zhì)量法）和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，因此將《辦法》定位為部門規(guī)章。由于《辦法》涉及兩個(gè)以上國務(wù)院職權(quán)范圍的事項(xiàng)，其中國家發(fā)改委作為國務(wù)院宏觀調(diào)控部門、水利部作為水行政主管部門、國家質(zhì)檢總局作為質(zhì)量監(jiān)督部門，均涉及有關(guān)職權(quán)范圍，因此經(jīng)3部門協(xié)調(diào)，共同作為立法主體聯(lián)合制定該《辦法》。

2009年，受國家發(fā)改委、水利部和國家質(zhì)檢總局委托，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院作為水效標(biāo)準(zhǔn)的主編單位，同時(shí)作為能效標(biāo)識日常管理的授權(quán)機(jī)構(gòu)，在借鑒我國《能源效率標(biāo)識管理辦法》和澳大利亞水效標(biāo)識計(jì)劃（WELS）的基礎(chǔ)上，形成了最初的《辦法》草案。

2014年，依據(jù)《規(guī)章制定程序條例》（中華人民共和國國務(wù)院令（第322號）），水利部和國家質(zhì)檢總局率先將該《辦法》納入當(dāng)年的部門立法工作計(jì)劃，其中國家質(zhì)檢總局法規(guī)司將其作為三類規(guī)章立法研究項(xiàng)目，在前期研究基礎(chǔ)上，聯(lián)合水利部對《辦法》草案進(jìn)行了討論和修改。

2015年，國家發(fā)改委將《辦法》納入立法計(jì)劃，《辦法》正式進(jìn)入立法程序。

制定工作方案：國家發(fā)改委組織中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院及相關(guān)行業(yè)協(xié)會、專家對水效標(biāo)識制度擬實(shí)施的產(chǎn)品進(jìn)行了調(diào)研分析，成立起草小組，研究制定工作方案。

調(diào)研：通過實(shí)地調(diào)查、召開座談會等多種形式，與地方主管部門、質(zhì)檢機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行交流和討論，對各方建議進(jìn)行了收集和歸納。

起草初稿：在對所收集歸納的有關(guān)情況以及各方意見進(jìn)行分析、提煉的基礎(chǔ)上，提出了《辦法》起草的思路、基本原則和整體框架，形成了《辦法》初稿。

征求各部門意見：根據(jù)部門規(guī)章的立法工作規(guī)則，國家發(fā)改委、水利部和國家質(zhì)檢總局分別征求部門內(nèi)相關(guān)司局的意見，隨后先后征求了工信部、住建部、工商總局、海關(guān)總署等部門的意見。

公開征求社會意見：按照立法有關(guān)要求，在國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站和中國政府法制信息網(wǎng)上公開向社會征求意見。

形成送審稿：對相關(guān)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和有關(guān)部門及網(wǎng)上征集的意見進(jìn)行了匯總、認(rèn)真研究和處理，對部分內(nèi)容及表述進(jìn)行了電話、郵件溝通和確認(rèn)，進(jìn)一步完善了文稿內(nèi)容，形成了《辦法》（送審稿）。

2017年9月，《辦法》正式發(fā)布。

三、立法依據(jù)

根據(jù)《辦法》涉及的內(nèi)容，其立法依據(jù)分別為水法、產(chǎn)品質(zhì)量法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、計(jì)量法。

水法確立了我國用水產(chǎn)品提高水效的原則和基礎(chǔ)，其第五十二條規(guī)定：“推廣節(jié)水型生活用水器具”。

產(chǎn)品質(zhì)量法是我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和管理的基本法律。由于《辦法》的監(jiān)管對象是用水產(chǎn)品，因此《辦法》中很多內(nèi)容的上位法依據(jù)來自產(chǎn)品質(zhì)量法。例如，產(chǎn)品質(zhì)量法第二十七條規(guī)定 “根據(jù)產(chǎn)品的特點(diǎn)和使用要求，需要標(biāo)明產(chǎn)品規(guī)格、等級、所含主要成分的名稱和含量的，用中文相應(yīng)予以標(biāo)明；需要事先讓消費(fèi)者知曉的，應(yīng)當(dāng)在外包裝上標(biāo)明，或者預(yù)先向消費(fèi)者提供有關(guān)資料”。由此可知，產(chǎn)品質(zhì)量法對產(chǎn)品標(biāo)識的標(biāo)注要求和行政執(zhí)法主體制度作出了原則規(guī)定，而用水產(chǎn)品具備耗水特點(diǎn)，因此要標(biāo)明相應(yīng)的水耗/水效指標(biāo)。企業(yè)在標(biāo)注水效標(biāo)識時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)品質(zhì)量法的要求進(jìn)行標(biāo)注。具體要求為：要用中文進(jìn)行標(biāo)注，相應(yīng)的外文不得大于中文（商標(biāo)、企業(yè)注冊名稱除外），以及標(biāo)識應(yīng)當(dāng)真實(shí)等?！掇k法》還針對消費(fèi)者的產(chǎn)品標(biāo)識信息知情權(quán)及信息公開作出原則性規(guī)定，為水效標(biāo)識信息備案提供了立法依據(jù)。用水產(chǎn)品的水效作為需要事先向消費(fèi)者公開的信息，應(yīng)該預(yù)先提供有關(guān)資料，由于產(chǎn)品水效信息量大、技術(shù)性強(qiáng)，涉及產(chǎn)品質(zhì)量、檢測報(bào)告、水效指標(biāo)和等級等，為確保水效信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，需要委托一個(gè)授權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)收集并公布水效及相關(guān)信息等工作，將產(chǎn)品的水效及相關(guān)信息通過備案和公告的方式讓消費(fèi)者知曉，便于監(jiān)督管理。此外，對于產(chǎn)品標(biāo)識的違法行為，產(chǎn)品質(zhì)量法賦予質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門依法進(jìn)行查處的權(quán)利，確立了行政執(zhí)法的執(zhí)法主體制度。即發(fā)現(xiàn)類似違法行為，該部門要進(jìn)行執(zhí)法，其中第五十四條規(guī)定了對產(chǎn)品標(biāo)識不符合第二十七條規(guī)定的法律責(zé)任：“產(chǎn)品標(biāo)識不符合本法第二十七條規(guī)定的，責(zé)令改正；有包裝的產(chǎn)品標(biāo)識不符合本法第二十七條第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得”。

進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法及其實(shí)施條例規(guī)定了進(jìn)口商品檢驗(yàn)流程、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等要求，為《入境驗(yàn)證商品目錄》內(nèi)用水產(chǎn)品水效標(biāo)識監(jiān)管提供了法律依據(jù)。如進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法第三十五條規(guī)定：“進(jìn)口或者出口屬于摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格進(jìn)出口商品冒充合格進(jìn)出口商品的，由商檢機(jī)構(gòu)責(zé)令停止進(jìn)口或者出口，沒收違法所得，并處貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法確定了我國實(shí)施水效標(biāo)識制度的法律基礎(chǔ)，其第十七條規(guī)定：“國家建立健全能源效率標(biāo)識等產(chǎn)品資源消耗標(biāo)識制度”。

計(jì)量法及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定了建立計(jì)量基準(zhǔn)器具、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具的計(jì)量檢定等要求，為水效檢驗(yàn)檢測相關(guān)工作提供了法律依據(jù)。

除上述法律外，近年國家先后發(fā)布了一系列重要文件（見表1），都為我國水效標(biāo)識制度的立法提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

四、主要內(nèi)容

《辦法》分為五章33條，共3 417個(gè)字。具體內(nèi)容包括總則、水效標(biāo)識的實(shí)施、監(jiān)督管理、罰則和附則等五章，分別從水效標(biāo)識的制度體系構(gòu)建到具體的實(shí)施、監(jiān)管、處罰措施和其他事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定（主要內(nèi)容見表2）。第一章《總則》共6條，基于《辦法》的立法定位、制度體系等要求，分別從立法依據(jù)、制度內(nèi)涵、組織管理等方面進(jìn)行了規(guī)定；第二章《水效標(biāo)識的實(shí)施》共10條，為確保水效標(biāo)識制度的有序執(zhí)行和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，分別就實(shí)施規(guī)則、標(biāo)識內(nèi)容、備案流程、實(shí)驗(yàn)室管理等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；第三章《監(jiān)督管理》共9條，由于水效標(biāo)識采取 “企業(yè)自我聲明+信息備案”的實(shí)施模式，市場監(jiān)管就成了保障制度實(shí)施的關(guān)鍵，因此《辦法》針對執(zhí)法主體、監(jiān)管對象、授權(quán)機(jī)構(gòu)等相關(guān)方的責(zé)任義務(wù)分別進(jìn)行了規(guī)定；第四章《罰則》共5條，基于上位法和部門規(guī)章的處罰依據(jù)，針對水效標(biāo)識實(shí)施中可能出現(xiàn)的問題分別給出處罰規(guī)定；第五章《附則》共3條，作為《辦法》的附帶條款，針對解釋權(quán)等事項(xiàng)進(jìn)行了說明。

表1 近年我國提及水效標(biāo)識的相關(guān)政策文件

表2 《辦法》主要內(nèi)容

五、展 望

《能源效率標(biāo)識管理辦法》的主要上位法是節(jié)約能源法。盡管在1997年首次發(fā)布的節(jié)約能源法中并未具體提及能效標(biāo)識的有關(guān)規(guī)定，但是隨著能效標(biāo)識制度的實(shí)施，2007年節(jié)約能源法修訂中增加了能效標(biāo)識管理的內(nèi)容，使得我國《能源效率標(biāo)識管理辦法》有著充分和直接的上位法依據(jù)。《水效標(biāo)識管理辦法》與之類似，雖然水法等法律法規(guī)作為該規(guī)章的上位法支撐了該《辦法》的出臺，但還是缺少直接的上位法支撐。與節(jié)約能源法類似，按照國務(wù)院立法計(jì)劃，由水利部牽頭起草的 《節(jié)約用水條例》（征求意見稿）第18條已經(jīng)將水效標(biāo)識寫入其中，希望《節(jié)約用水條例》能夠盡快發(fā)布，其將對于完善我國水效標(biāo)識制度的立法體系具有十分重要的作用。

[1]高而坤.建立符合國情的最嚴(yán)格水資源管理制度[J].中國水利，2012（7）.

[2]王玉潔，白雪，才寬.國內(nèi)外產(chǎn)品節(jié)水制度實(shí)踐對我國水效標(biāo)識制度的啟示[J].中國標(biāo)準(zhǔn)化，2015（9）.

[3]王丹，李文明，殷春霞，等.澳大利亞用水效率標(biāo)識制度框架分析[J].中國水利，2011（21）.

[4]張建功，張帆，孫鋒.從我國能效標(biāo)識管理看加強(qiáng)用水效率標(biāo)識管理[J].水利發(fā)展研究，2016（2）.

[5]朱雙四.節(jié)水產(chǎn)品用水效率標(biāo)準(zhǔn)研究[J].世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理，2007（8）.

[6]三部委聯(lián)合發(fā)布《水效標(biāo)識管理辦法》[J].中國質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)報(bào)，2017（10）.

Study on the legislation of water efficiency label in China/

/Bai Xue

Based on the research and efforts for years,the Management Measures of Water Efficiency Label was officially issued in September 13,2017,and will be implemented since March 1,2018.As the regulation of joint department of National Development and Reform Commission,the Ministry of Water Resources of the People’s Republic of China and General Administration of Quality Supervision and Inspection and Quarantine of the People’s Republic of China,the Management Measures of Water Efficiency Label provides a legal basis for the implementation of water efficiency label management of water products.The paper will provide a detailed interpretation of the Management Measures of Water Efficiency Label from the perspective of legislation.

water efficiency;label;legislation;water-saving;standard

D922.66

B

1000-1123（2017）23-0020-04

2017－10－30

2017-11-08

白雪，副研究員，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院資源與環(huán)境分院節(jié)水室主任，全國節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書長。

中央基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“我國水效標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策節(jié)水潛力評估方法及應(yīng)用研究”（542016Y-4661-2016）。

責(zé)任編輯 鄭 爽