農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題探究

文/杜澤暉

農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題探究

文/杜澤暉

江蘇大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)村留守兒童是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的一個(gè)特殊弱勢(shì)群體，監(jiān)護(hù)缺失是產(chǎn)生留守兒童權(quán)益危機(jī)的直接原因。農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題在一定程度上反映出我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的固有缺陷。本文將在深入研究我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失問(wèn)題的現(xiàn)狀及危害，讀釋影響農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失的法律要素，并嘗試為保障農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)提出法律對(duì)策。

農(nóng)村留守兒童；監(jiān)護(hù)權(quán)；監(jiān)護(hù)制度

費(fèi)孝通先生曾說(shuō)過(guò)：“在過(guò)去的歷史中，人類(lèi)似乎找到了一個(gè)比較有效的撫育方式，那就是雙系撫育，而一旦夫妻一方或雙方從家庭中分離出去，孩子得到的愛(ài)撫和教育便是不完整的，甚至畸形，也使親子關(guān)系潛藏危機(jī)。”然而在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，伴隨著農(nóng)村大量成年勞動(dòng)力向城市流動(dòng)而產(chǎn)生的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失問(wèn)題日益嚴(yán)峻，已經(jīng)逐漸由一個(gè)農(nóng)村家庭問(wèn)題上升到一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。

1 現(xiàn)階段農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)的概況

1.1農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀

目前我國(guó)學(xué)界對(duì)農(nóng)村留守兒童含義還沒(méi)有統(tǒng)一的明確界定。而只有準(zhǔn)確使用“農(nóng)村留守兒童”這一概念，才能夠全方位對(duì)其相關(guān)問(wèn)題有一個(gè)宏觀的把握。2016年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》中第一次對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童概念作出了規(guī)范的定義，即農(nóng)村留守兒童是指父母一方或雙方均離開(kāi)原籍地外出生活務(wù)工，另一方又沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力，生活在農(nóng)村的不能與父母一起生活的不滿十六周歲的未成年人。2016年初國(guó)務(wù)院在進(jìn)行農(nóng)村留守兒童情況排查工作前也將留守兒童重新定義為，未滿十六周歲，父母雙方外出務(wù)工或一方外出另一方?jīng)]有監(jiān)護(hù)能力的未成年人。排除了父母親一方外出務(wù)工，另一方在家監(jiān)護(hù)孩子的情況。重新明確的這一定義界定，符合中國(guó)實(shí)際，也利于實(shí)際問(wèn)題的解決。筆者傾向于此界定。

就目前留守兒童的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀來(lái)看，以留守兒童由誰(shuí)監(jiān)護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)形成了以下幾類(lèi)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)形式：1.隔輩監(jiān)護(hù)又稱(chēng)隔代監(jiān)護(hù)。主要是父母雙方均外出務(wù)工的留守兒童，由祖父輩承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，這是目前我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)模式中比較普遍的形式。國(guó)務(wù)院2016年排查結(jié)果顯示902萬(wàn)16周歲以下的農(nóng)村留守兒童中有805萬(wàn)人是由祖父母或外祖父母監(jiān)護(hù)的。2.單親監(jiān)護(hù)是由父親或母親一方對(duì)未成年子女監(jiān)護(hù)，而另一方外出務(wù)工的形式。這種監(jiān)護(hù)形式主要是由留守兒童母親在家照顧，父親外出務(wù)工。3.親友寄養(yǎng)監(jiān)護(hù)是由親戚對(duì)留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)，父母雙方都離開(kāi)原籍地外出生活務(wù)工時(shí)，把子女委托給自己信賴(lài)的親戚如有血緣關(guān)系的留守兒童的姑姑、舅舅等照顧。我國(guó)目前留守兒童中有30萬(wàn)人處于這種監(jiān)護(hù)形式。

但是上述監(jiān)護(hù)形式都存在著弊端，對(duì)農(nóng)村留守兒童權(quán)益的保障不利。單親監(jiān)護(hù)中，由于父母在孩子教育中擔(dān)任著不同角色，任何一方的缺失都會(huì)對(duì)孩子的成長(zhǎng)不利。隔代監(jiān)護(hù)中祖父母、外祖父母往往監(jiān)護(hù)能力不足，方式不適當(dāng)。而親友寄養(yǎng)監(jiān)護(hù)多為義務(wù)監(jiān)護(hù)，監(jiān)護(hù)人可能不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，出現(xiàn)監(jiān)護(hù)侵害的情況，而且在這種監(jiān)護(hù)狀態(tài)下留守兒童多缺乏安全感和歸屬感。

1.2我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的立法現(xiàn)狀

目前我國(guó)現(xiàn)行法律中還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范，因此在實(shí)踐中通常適用有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定。根據(jù)未成年人監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定，如果未成年人的父母離開(kāi)原籍地去外地工作生活或者不能對(duì)未成年人履行法定監(jiān)護(hù)職責(zé),其應(yīng)當(dāng)將未成年子女托付給能夠承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任且有監(jiān)護(hù)能力的其他關(guān)系緊密的成年人作為監(jiān)護(hù)人代為監(jiān)護(hù)，父母是留守兒童的第一順位監(jiān)護(hù)人,；留守兒童的第二順位監(jiān)護(hù)人是祖父母、外祖父母；第三順位監(jiān)護(hù)人是兄、姐；第四順位監(jiān)護(hù)人是經(jīng)留守兒童住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門(mén)同意的其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或組織。上述監(jiān)護(hù)順序有不同的程度的監(jiān)護(hù)義務(wù)，父母對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)義務(wù)和責(zé)任必須依法履行，并且不能任意轉(zhuǎn)讓或拋棄；第二、三順位監(jiān)護(hù)人承擔(dān)了監(jiān)護(hù)人資格就應(yīng)依法履行撫養(yǎng)留守兒童義務(wù)；第四順位監(jiān)護(hù)人責(zé)任需要公權(quán)力保障實(shí)現(xiàn)，從法律條文規(guī)定的角度看其監(jiān)護(hù)責(zé)任更傾向于公益性質(zhì)。

《未成年人保護(hù)法》第十六條規(guī)定“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。”顯然此條文針對(duì)的是農(nóng)村留守兒童父母監(jiān)護(hù)缺失的情況。立法將“外出務(wù)工”作為父母實(shí)施委托監(jiān)護(hù)的法定情形之一予以列明，直接針對(duì)農(nóng)村留守兒童問(wèn)題。2017年新出臺(tái)的《民法總則》規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任”。該條的規(guī)定無(wú)疑體現(xiàn)出國(guó)家立法對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童群體的關(guān)注與回應(yīng)，但是此規(guī)定的實(shí)際操作性仍然存在局限。除此之外，《民法總則》對(duì)監(jiān)護(hù)制度重新做了規(guī)定，主要規(guī)定了法定監(jiān)護(hù)、委托監(jiān)護(hù)、父母遺囑指定監(jiān)護(hù)、自愿監(jiān)護(hù)、補(bǔ)充監(jiān)護(hù)這些種類(lèi)，但仍然過(guò)于原則、籠統(tǒng)。

2 我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失的法律原因

城鎮(zhèn)化是歷史發(fā)展的必經(jīng)過(guò)程，但其與相關(guān)制度間的不均衡發(fā)展，是導(dǎo)致留守兒童產(chǎn)生的根本原因。因此農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)缺失歸根結(jié)底還是由我國(guó)不完善的未成年人監(jiān)護(hù)制度造成的，故本部分將在我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)的法律體系中闡述農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)缺失問(wèn)題。

首先，監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格對(duì)保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益具有重要意義，但是我國(guó)法律規(guī)范對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格的相關(guān)規(guī)定不夠明確?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第十六條只對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)做了概括規(guī)定，卻沒(méi)有對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格做出詳細(xì)具體的規(guī)定，缺乏實(shí)際可操作性。而《民法總則》雖然規(guī)定了監(jiān)護(hù)類(lèi)型、監(jiān)護(hù)人的范圍、順序和職責(zé)、監(jiān)護(hù)資格的撤銷(xiāo)與恢復(fù)，但是其規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)，很難保障監(jiān)護(hù)人真正全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)以及被監(jiān)護(hù)人得到有效監(jiān)護(hù)。

其次，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)許多外出務(wù)工父母找不到合適的委托監(jiān)護(hù)人。而且委托監(jiān)護(hù)人資格認(rèn)定模糊，我國(guó)法律規(guī)范中規(guī)定了監(jiān)護(hù)資格的撤銷(xiāo)與恢復(fù)，但是何為“有監(jiān)護(hù)資格的人”并沒(méi)有明確界定，無(wú)法對(duì)委托監(jiān)護(hù)人資格進(jìn)行具體分析。除此之外，我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)，社會(huì)參與農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)相對(duì)薄弱。這就會(huì)出現(xiàn)留守兒童監(jiān)護(hù)人不固定，監(jiān)護(hù)責(zé)任不能全面履行，導(dǎo)致農(nóng)村留守兒童不能得到有效監(jiān)護(hù)。

我國(guó)法律中規(guī)定了民政部門(mén)或者居委會(huì)、村委會(huì)作為留守兒童的監(jiān)護(hù)人，但在現(xiàn)實(shí)中此條文缺乏可行性?；鶎尤罕娦宰灾谓M織無(wú)論從資格上還是物質(zhì)上都難以有效的對(duì)留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)。如果監(jiān)護(hù)人因?yàn)橹饔^或者客觀方面的原因，對(duì)未成年人不能進(jìn)行直接的監(jiān)護(hù)時(shí)，民政部門(mén)如何保障未成年人得到有效監(jiān)護(hù)也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。

除此之外，我國(guó)新出臺(tái)實(shí)行的《民法總則》對(duì)監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定難以區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)。親權(quán)是指未成年的父母雙方有對(duì)未成年進(jìn)行教養(yǎng)的權(quán)利和義務(wù)，而監(jiān)護(hù)權(quán)未明確界定為父母雙方。現(xiàn)階段我國(guó)法律對(duì)未成年人采用的是監(jiān)護(hù)制度，但監(jiān)護(hù)制度卻逐步朝著親權(quán)方向發(fā)展，導(dǎo)致二者互相混淆，從而影響未成年人權(quán)益的保障。

3 完善我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的建議

3.1完善委托監(jiān)護(hù)制度

委托監(jiān)護(hù)是當(dāng)前農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)中比較普遍的模式，然而目前受委托監(jiān)護(hù)人的情況令人擔(dān)憂，多是年齡大且身體弱的祖父輩或并不盡職盡責(zé)的親戚朋友。因此，明確受委托監(jiān)護(hù)人資格對(duì)改善我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀具有重要作用。首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范受委托監(jiān)護(hù)人的資格認(rèn)定，引入監(jiān)護(hù)能力評(píng)估機(jī)制，由相應(yīng)的組織結(jié)合對(duì)監(jiān)護(hù)主體的履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的能力、意愿以及被監(jiān)護(hù)人的意愿等進(jìn)行綜合考慮，包括經(jīng)濟(jì)條件、健康狀態(tài)、年齡因素、品行等。其次應(yīng)當(dāng)明確委托監(jiān)護(hù)的內(nèi)容，確定受委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)方式和監(jiān)護(hù)力度等內(nèi)容。受委托監(jiān)護(hù)人享有請(qǐng)求委托監(jiān)護(hù)人支付其相應(yīng)的監(jiān)護(hù)報(bào)酬和必要費(fèi)用的權(quán)利，但受委托監(jiān)護(hù)人也應(yīng)盡職盡責(zé)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，對(duì)留守兒童進(jìn)行教育、保護(hù)其人身合法權(quán)益不受侵犯，并定期向法定的監(jiān)護(hù)人反映情況，保障留守兒童權(quán)益。最后，由于委托監(jiān)護(hù)制度現(xiàn)在分散在各單行法規(guī)和司法解釋中，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)委托監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行系統(tǒng)的立法規(guī)范。

3.2構(gòu)建農(nóng)村留守兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

對(duì)于農(nóng)村留守兒童已無(wú)法實(shí)現(xiàn)其他監(jiān)護(hù)方式的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起監(jiān)護(hù)救濟(jì)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督的責(zé)任。政府部門(mén)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式引導(dǎo)有能力、有愛(ài)心的社會(huì)力量進(jìn)入國(guó)家監(jiān)護(hù)之中，建立政府引導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合機(jī)制，政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)政策制定、資金保障、技術(shù)支持、監(jiān)管評(píng)估，而社會(huì)組織、基層組織和志愿者等社會(huì)力量參與到監(jiān)護(hù)失當(dāng)?shù)霓r(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)中，進(jìn)行情況調(diào)查評(píng)估、監(jiān)護(hù)教育指導(dǎo)等具體工作。

相比之下，大陸法系國(guó)家的國(guó)家主義形態(tài)即以國(guó)家職責(zé)為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)制度值得我們借鑒。其借助行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督，以公權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)進(jìn)行干預(yù)。監(jiān)護(hù)的義務(wù)和性質(zhì)也要求國(guó)家應(yīng)對(duì)未成年人承擔(dān)應(yīng)有的監(jiān)護(hù)義務(wù)和對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)狀況進(jìn)行必要的監(jiān)督。國(guó)家應(yīng)當(dāng)督促監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，提供監(jiān)護(hù)指導(dǎo)，出現(xiàn)監(jiān)護(hù)不力的情形時(shí)引導(dǎo)監(jiān)護(hù)人改善監(jiān)護(hù)方式，并且對(duì)監(jiān)護(hù)改正情況進(jìn)行跟蹤和評(píng)估，對(duì)于確實(shí)存在監(jiān)護(hù)不力的情形，國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)在督促監(jiān)護(hù)人適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)后續(xù)情況進(jìn)行跟蹤，及時(shí)、全面了解監(jiān)護(hù)人是否有按要求改正監(jiān)護(hù)情況，以及對(duì)監(jiān)護(hù)人改正情況進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于監(jiān)護(hù)人已經(jīng)適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)可以結(jié)束監(jiān)督監(jiān)護(hù)。

我國(guó)關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定比較模糊，而且其中規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人具有不合理之處。不過(guò)我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始設(shè)立保護(hù)兒童的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，2016年2月民政部設(shè)立了未成年人（留守兒童）保護(hù)處，對(duì)監(jiān)督留守兒童監(jiān)護(hù)情況起到重要作用。但如何使其真正發(fā)揮作用和保障其行使職權(quán)的法律的健全是需要進(jìn)一步探索的。我國(guó)可以借鑒國(guó)外監(jiān)護(hù)法院的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)設(shè)立一個(gè)法院內(nèi)部的專(zhuān)門(mén)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理侵害農(nóng)村留守兒童的案件以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督事務(wù)，行政和司法雙管齊下，對(duì)監(jiān)護(hù)人起到震懾作用，督促其更好的履行監(jiān)護(hù)義務(wù)行使監(jiān)護(hù)權(quán)力，是我國(guó)的農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系真正得以構(gòu)建并對(duì)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益發(fā)揮保護(hù)的作用。

3.3確立親權(quán)和監(jiān)護(hù)并行的立法體制

我國(guó)法律未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)，規(guī)定父母是子女的第一順序法定監(jiān)護(hù)人，意在將親權(quán)制度納入監(jiān)護(hù)范疇之中，而在《婚姻法》第17條規(guī)定：“父母有管教和保護(hù)未成年子女的權(quán)利和義務(wù)”，雖然未明確提及“親權(quán)”一詞，但是實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具有親權(quán)之內(nèi)容，這種形式與實(shí)質(zhì)的脫節(jié)，法律規(guī)則之間的相互矛盾，使得親權(quán)和監(jiān)護(hù)在我國(guó)監(jiān)護(hù)立法中有點(diǎn)模糊不清，從某種程度上來(lái)說(shuō)，這并不利于對(duì)未成年人子女的利益保護(hù)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，把父母對(duì)未成年子女的權(quán)利義務(wù)從未成年人監(jiān)護(hù)制度中分離出來(lái)。因?yàn)槎咴趯W(xué)理上存在很大區(qū)別，確立親權(quán)制度、強(qiáng)化父母對(duì)未成年子女的責(zé)任是我國(guó)當(dāng)前親子關(guān)系現(xiàn)狀的客觀要求。親權(quán)制度有著未成年人監(jiān)護(hù)制度所不能替代的功能，其強(qiáng)調(diào)在對(duì)未成年人的撫養(yǎng)、教育、保護(hù)、管理等方面，父母負(fù)有比其他人更重的責(zé)任。在實(shí)際生活中，農(nóng)村留守兒童缺乏監(jiān)護(hù)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，因此解決農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的重要措施就是強(qiáng)化父母對(duì)未成年子女在撫養(yǎng)、教育、管理、保護(hù)等方面的責(zé)任。

農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的根源在于監(jiān)護(hù)的缺失，這也是農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的特殊性所在。如何解決農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題是當(dāng)前我們亟需完成的任務(wù)。我們需要從法制建設(shè)角度探討農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題，保護(hù)他們健康快樂(lè)地成長(zhǎng)，而且對(duì)于完善我國(guó)民法體系、推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，都有著重大的意義。

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杜澤暉（1996.08—），女，河南省駐馬店人，本科，江蘇大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向：民法學(xué)。

本文系江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃2017年立項(xiàng)項(xiàng)目省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題探究”（項(xiàng)目編號(hào)：201710299012Z）研究成果。