營造官民平等、協(xié)商理性的行政執(zhí)法環(huán)境

張莉

行政執(zhí)法作為法治政府建設(shè)的重中之重，歷來是法治政府建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系中占比最高的一項(xiàng)。2016年，中國政法大學(xué)法治政府研究院對全國100座城市開展行政執(zhí)法評估。從結(jié)果上看，我國法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，尤其是在綜合執(zhí)法改革、建立重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了一定進(jìn)步。在取得成績的同時(shí)，也暴露出一些問題，值得重視。

第一，執(zhí)法體制改革動(dòng)作遲緩，動(dòng)力不足。在被評估城市中，完成工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品管理部門“二合一”或“三合一”深度整合的有20個(gè)，較2015年有所增加，未進(jìn)行部門整合的城市數(shù)量也由2015年的83個(gè)下降至41個(gè)。但在行政執(zhí)法體制改革方面依然存在以下問題：一是市級(jí)綜合執(zhí)法改革“雷聲大雨點(diǎn)小”。綜合執(zhí)法改革早在2013-2014年間就已出現(xiàn)在許多城市的工作會(huì)議上，并被設(shè)定為工作目標(biāo)，但直至2017年，仍存在大量未完成目標(biāo)任務(wù)的城市。有些城市下發(fā)文件，要求在區(qū)縣一級(jí)完成食藥品、工商以及質(zhì)監(jiān)部門的整合，但市本級(jí)遲遲未采取行動(dòng)。二是區(qū)縣綜合執(zhí)法仍處于試水階段。在區(qū)（縣、市）一級(jí)開展部門合并的34個(gè)城市中，有8個(gè)城市僅存在1-2個(gè)部門的合并，或者只是個(gè)別區(qū)縣先行先試。

第二，執(zhí)法程序制度建設(shè)存在部門短板。評估團(tuán)隊(duì)在被評估部門和評估事項(xiàng)選擇上實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。評估對象從公安、工商、稅務(wù)、環(huán)境等“執(zhí)法大戶”深入到了教育、民政、水務(wù)等執(zhí)法量較少的部門。通過考察其在執(zhí)法流程、裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法結(jié)果公示等方面的表現(xiàn)，評估團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)許多城市存在部門短板。按照“木桶原理”，恰恰是這些部門的表現(xiàn)決定了整座城市的執(zhí)法水平。以行政裁量基準(zhǔn)制度為例，大多數(shù)城市存在一勞永逸的怠惰思想，令裁量基準(zhǔn)虛置，無法跟上上位法修改的步伐。比如，只有9個(gè)城市根據(jù)修訂的《教育法》 《義務(wù)教育法》或《民辦教育促進(jìn)法》，及時(shí)更新教育領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)。

第三，執(zhí)法平臺(tái)碎片化，既不統(tǒng)一也不開放。在被評估城市中，雖然很多城市根據(jù)部門需要建立了行政執(zhí)法信息或執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，但鮮有城市將其統(tǒng)籌在市級(jí)平臺(tái)中，存在大量信息孤島。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)容上，僅有少數(shù)城市涵蓋執(zhí)法人員信息查詢、執(zhí)法進(jìn)度查詢、執(zhí)法信息公示及投訴反饋等內(nèi)容。也只有少部分城市的執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)能通過外網(wǎng)登錄，其他城市要么單純依賴行政系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)，要么借助行政機(jī)關(guān)專門分配的用戶名和密碼。

第四，個(gè)別部門假托“科技執(zhí)法”，怠于履責(zé)或以罰代管。為了讓法治政府評估貼近現(xiàn)實(shí)，評估團(tuán)隊(duì)聘請了高等院校學(xué)生、律師開展違法行為投訴體驗(yàn)。評估結(jié)果顯示，只有23個(gè)城市的執(zhí)法部門在接到違法投訴后及時(shí)有效地查處了違法行為，其他城市存在拖延或怠于履行法定職責(zé)的情形。特別是在違章停車事項(xiàng)上，許多城市出現(xiàn)出警慢甚至以罰代管現(xiàn)象。比如，個(gè)別城市執(zhí)法人員在接到投訴后，以存在街拍系統(tǒng)為由，拒絕現(xiàn)場執(zhí)法，這是典型的以罰代管。執(zhí)法人員雖然以監(jiān)控拍照為依據(jù)對違章車輛進(jìn)行了處罰，但是違章停車亂象并未得到治理，交通也并未得到及時(shí)疏導(dǎo)。 “互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式的確極大地提升了執(zhí)法效率，但互聯(lián)網(wǎng)僅僅是工具，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法重點(diǎn)仍然且必須是恢復(fù)秩序、提供服務(wù)等。

第五，執(zhí)法決定質(zhì)量不高，難以經(jīng)得起司法檢驗(yàn)。被評估城市共有3007份非訴執(zhí)行申請被法院否定，其中有4個(gè)城市的非訴執(zhí)行案件被法院裁定不予執(zhí)行的比例達(dá)到70%以上。很多行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為，存在事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、程序違法等問題。最突出的是程序違法，比如，行政處罰決定未經(jīng)集體討論、送達(dá)時(shí)間超出法定期限、聽證程序違法等。一些非訴執(zhí)行申請也存在問題，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的復(fù)議或訴訟期間內(nèi)，向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

上述問題有的是體制、機(jī)制造成的；有的是制度落實(shí)中出現(xiàn)偏差；有的是執(zhí)法人員觀念、素質(zhì)使然；等等。無論是何種原因，要想攻克行政執(zhí)法水平不高這一制約我國法治政府建設(shè)的頑疾，必須放眼未來、綜合施治。為此，提出以下建議。

第一，以點(diǎn)帶面穩(wěn)步推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，確保機(jī)構(gòu)合并與資源整合同步進(jìn)行?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)、商務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制是綜合執(zhí)法體制改革的第一步。未來各級(jí)政府要因地制宜選擇機(jī)構(gòu)改革路徑，只有讓機(jī)構(gòu)合并與執(zhí)法力量整合同步進(jìn)行，才能從根本上解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題。各城市要統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)界定綜合執(zhí)法職責(zé)范圍，盡早實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、職權(quán)、責(zé)任和執(zhí)法手段的融合。

第二，加強(qiáng)對短板部門的執(zhí)法過程控制，實(shí)現(xiàn)政府整體執(zhí)法水平提升?，F(xiàn)代公共行政已不能滿足結(jié)果合法，程序、形式等過程性要素也要合法。在行政裁量基準(zhǔn)方面，除制定、公布并及時(shí)更新符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的行政裁量基準(zhǔn)外，同級(jí)和上級(jí)法制部門也要發(fā)揮參謀、助手作用，建立動(dòng)態(tài)檢查和靜態(tài)審核相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)執(zhí)法部門正確制定和適用裁量基準(zhǔn)。在設(shè)計(jì)執(zhí)法事項(xiàng)流程時(shí)，要詳細(xì)標(biāo)明每步功能、行政機(jī)關(guān)采取行為類別、執(zhí)法時(shí)限要求、執(zhí)法人員資格及具體執(zhí)法要求、文書格式、行政相對人享有特殊權(quán)利等事項(xiàng)，并繪制流程圖，附上相關(guān)咨詢電話和監(jiān)督電話進(jìn)行公示。在重大行政執(zhí)法決定法制審核方面，沒有建立相關(guān)制度的城市要盡快落實(shí)中央部署，已制定的城市要依照規(guī)定切實(shí)開展審核，并將審核結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布或定期通報(bào)。

第三，利用科技手段助推行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督。信息時(shí)代對行政執(zhí)法提出了更高要求——精準(zhǔn)、便捷和高效。電子政務(wù)、智慧政府不僅是將執(zhí)法事項(xiàng)、辦理流程以及查詢結(jié)果等內(nèi)容在網(wǎng)上進(jìn)行公示，還要針對適合在網(wǎng)上直接申報(bào)的事項(xiàng)，開通網(wǎng)上辦理通道；對不適合在網(wǎng)上直接申報(bào)的事項(xiàng)，提供網(wǎng)上預(yù)約服務(wù)，在技術(shù)允許的情況下，全面推廣遠(yuǎn)程執(zhí)法。面對部門林立、職權(quán)碎片化，要將各部門執(zhí)法事項(xiàng)匯聚到統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺(tái)上，這樣不僅便利了行政相對人，也為執(zhí)法統(tǒng)計(jì)和執(zhí)法監(jiān)督創(chuàng)造了條件。行政執(zhí)法責(zé)任制可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)，將全部執(zhí)法部門和執(zhí)法事項(xiàng)納入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法監(jiān)督全覆蓋；對執(zhí)法個(gè)案過程進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督精細(xì)化；對執(zhí)法行為全過程網(wǎng)上全留痕記錄，并適度向行政相對人和社會(huì)公眾進(jìn)行公開，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督透明化。通過多角度全方位的行政執(zhí)法監(jiān)督，分析考核行政執(zhí)法，為行政機(jī)關(guān)績效考核和執(zhí)紀(jì)問責(zé)提供依據(jù)，從而提升行政執(zhí)法質(zhì)量，促進(jìn)行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)。

第四，嚴(yán)禁以罰代管，引導(dǎo)行政相對人自覺守法。執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，要與現(xiàn)場執(zhí)法人員協(xié)同配合，充分了解現(xiàn)場情況，而不是“辦公室執(zhí)法”。對于初次違法者，可適當(dāng)引入溫馨提示、批評教育等柔性執(zhí)法方式，不要一味處罰，激化官民矛盾。對于公眾投訴，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)全面登記并逐件反饋。執(zhí)法部門在給投訴人員及時(shí)反饋處理結(jié)果時(shí)，要針對投訴暴露出的問題開展自查，通過專項(xiàng)整治，從源頭上改善執(zhí)法狀況。對于日常投訴暴露出的違法行為易發(fā)地段，執(zhí)法部門不能以罰代管，而要樹立警示牌或安排專人現(xiàn)場執(zhí)法，規(guī)范和引導(dǎo)行政相對人自覺守法。

第五，群策群力，提高非訴執(zhí)行決定及申請質(zhì)量。既然被法院否定的非訴執(zhí)行申請案件普遍存在證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、程序違法等問題，就要有針對性地開展執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在積極推進(jìn)綜合執(zhí)法的背景下，各執(zhí)法部門之間要取長補(bǔ)短，形成“比學(xué)趕幫超”的氛圍，在調(diào)查取證、案卷制作等方面相互“取經(jīng)”，共同提高業(yè)務(wù)能力，提升執(zhí)法水平。法制部門要充分發(fā)揮“參謀”“助手”作用，積極提升行政執(zhí)法質(zhì)量。對于法制力量充足的執(zhí)法部門，要做到“逢案必審”；對于法制力量較緊張的部門，要嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核，對重大案件進(jìn)行合法性審查。法制機(jī)構(gòu)不僅要嚴(yán)格審查執(zhí)法案卷，而且在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程問題時(shí)，要及時(shí)指出并提示法律風(fēng)險(xiǎn)，糾正不合法的行為。

眾人拾柴火焰高。提高行政執(zhí)法質(zhì)量需要全體執(zhí)法人員的共同努力，也需要全體社會(huì)成員法律觀念和規(guī)則意識(shí)的養(yǎng)成。在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，行政執(zhí)法要放棄管理思維，站在以人為本、官民平等、協(xié)商理性的治理高度，從宏觀、中觀和微觀層面完善行政執(zhí)法體制、機(jī)制和制度，營造嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的法治環(huán)境。endprint