關于推進個稅改革的創(chuàng)新性建議

侯賽因　劉恩華

【摘要】近年來，隨著我國經(jīng)濟的逐步發(fā)展，收入分配的差距日益凸顯。收入分配制度的優(yōu)化離不開個人所得稅發(fā)揮的重要作用，因此，國家全面推進個稅改革。本文重點分析了個稅改革的歷程以及個稅改革中存在的一些問題，并根據(jù)國家個稅改革方向和當代社會經(jīng)濟環(huán)境，提出一些創(chuàng)新性建議，希望能對我國個稅改革有所幫助。

【關鍵詞】個稅改革 問題 創(chuàng)新性 建議

在2017年召開的兩會中，財稅改革依然是會議中的熱點問題。而在財稅改革中，備受人們關注的便是個稅改革。盡管個稅改革已經(jīng)有了30多年的改革歷程，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，收入差距、貧富差距日益突出，因此與之相關的個稅改革依然是財稅改革中的一大熱點問題。

一、我國個稅改革簡要回顧

1950年7月，政務院公布的《稅政實施要則》中，暫定征收14個稅種，其中第（五）項為薪給報酬所得稅，就是現(xiàn)在所說的個人所得稅的原始稅種。但由于我國生產力和人均收入水平低，很少有人達到征稅標準，雖然設立了稅種，卻一直沒有開征。

1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過并公布了《中華人民共和國個人所得稅法》，標志著我國個人所得稅制度的建立。此稅法的征稅對象是月工資薪金所得800元以上的人，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，當時全國職工平均月工資為63.5元，只有極少數(shù)高收入者和在華工作的外籍人員才能達到征收標準。因此此次個稅制度的建立也是在改革開放的背景下，為維護國家主權和稅收權益，主要對外來人員征收的個人所得稅。

1986年與1987年間，針對我國國內個人收入發(fā)生很大變化的情況，為了調節(jié)國民收入，國務院又分別頒布了《個體工商戶所得稅條例》和《個人收入調節(jié)稅條例》，自此形成了對不同個人、不同收入征收不同稅種的“三稅并存”局面。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，“三稅并存”已不適用社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。為了更好地適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，1993年全國人民代表大會常務委員會本著合并稅種，調節(jié)收入，強化財政，稅收公平的理念，會議將決定《個體工商戶所得稅條例》和《個人收入調節(jié)稅條例》合并到《個人所得稅法》中，即“三稅合一”，修改后的稅法從1994年1月1日起實施。1994年1月28日國務院配套發(fā)布了《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》。之后的十幾年間，國家也對個稅實施了一些調整措施，個稅工薪所得征收的法定扣除額先后從800元調到1600元，繼而又調到2000元。2011年的全國人大主要對原個人所得稅法進行了四個方面修訂，將工薪所得扣除標準從原來的2000元提高到3500元，同時，將原來的個人所得稅第1級稅率由5%修改為3%，9級超額累進稅率修改為7級，取消15%和40%兩檔稅率，擴大3%和10%兩個低檔稅率的適用范圍。據(jù)有關資料，目前，正在公開征求意見的《稅收征管法修正案（征求意見稿）》關于建立自然人納稅識別號、第三方向稅務機關提交涉稅信息的相關條款，也從征管條件上為個稅改革亮起綠燈。個稅改革終于要走出不斷上調“起征點”的死胡同，綜合與分類相結合的稅制改革今年將啟動。

二、我國現(xiàn)行個稅制度中存在的主要問題及原因分析

個人所得稅的主要作用是組織財政收入和調節(jié)收入分配，據(jù)《2016中國統(tǒng)計年鑒》中數(shù)據(jù)可知，個稅收入只占我國稅收收入的6.3%，對財政收入貢獻很小。因此，從我國實際情況出發(fā)，個稅的作用最主要的便是調節(jié)收入分配，縮小貧富差距，體現(xiàn)社會公平。世界大多數(shù)國家個稅結構都呈“倒金字塔”型，即高收入者繳稅多，低收入者繳稅少甚至不繳。而在我國，個稅結構卻呈現(xiàn)“橄欖”型，稅收的主要來源是工薪階級，這與我國收稅的實際目的背道而馳。造成這種結果的原因主要有如下幾點：

（一）個稅起征點存在不合理性

個稅“起征點”，即工薪所得減除的費用標準。我國的個人所得稅的減除費用標準曾經(jīng)歷過多次調整，在2006年——2011年間，通常2年至3年便會調整一次。近年來，雖然人大代表多次在兩會上呼吁調整個稅起征點，但六年來卻無任何變化。同時，國內物價水平和消費水平都在不斷上漲，2011年設定的3500元的個稅起征點并不合理，過低的起征點會加大的中低級收入群體的壓力。

（二）稅率級次的不合理性

稅率是衡量稅負輕重的重要標準。個人所得稅的法律訂立以來，雖然經(jīng)歷了6次修改，但僅在2011年修訂時將個人所得稅中工資、薪金所得適用的累進稅率略微進行了調整，將稅率級次由原來的9級變?yōu)?級，去掉了15%和40%這兩級稅率，并將最低邊際稅率從5%調整為3%，同時對工資、薪金所得以及生產、經(jīng)營所得每級稅率對應的級距進行了調整。目前，我國工資薪金所得，適用超額累進稅率，稅率級次分為七級，每級適用稅率分別為3%、10%、20%、25%、30%、35%、45%。

從縱向比較我國個人所得稅稅率級次，由于我國城鎮(zhèn)居民收入形式基本為工資、薪金所得，從整體上看，現(xiàn)行的工薪所得個人所得稅稅率表存在稅率級次過多且中低層收入者面臨著稅率級次過密的問題，且邊際稅率對高收入者幾乎沒有起到作用。中低收入層稅收級次密，會加重其負擔；邊際稅率高，會加劇偷稅漏稅行為的發(fā)生。因此，雖然我國最高稅率普遍高于世界各國，但個稅實際稅款總額卻與他國有很大差距。

從橫向比較我國個人所得稅稅率級次，據(jù)相關數(shù)據(jù)，中國香港相應最高稅率只有15%，新加坡為22%；跟發(fā)展中國家比，俄羅斯只有13%，巴西為27.5%；跟發(fā)達國家比，加拿大為33%，美國為39.6%，與很多國家相比，我國當前最高45%的稅率都屬于略高水平。然而，高稅率并沒有帶來相應的高稅收，截止2016年，我國個人所得稅占總稅收的7.7%，遠低于發(fā)達國家30%和發(fā)展中國家15%左右的水平，與世界各國相較而言，我國個稅稅率還有很大的不合理性，應當有所改革。

（三）個稅收入流失嚴重

1994年我國個人所得稅實際征收額為72.4億元，但據(jù)專家測算真正應征稅額遠遠大于此，與實際數(shù)額之差仍在數(shù)倍以上。1999年個人所得稅還是400多億元時，國家行政學院博士焦建國曾測算過個人所得稅的實際總量，認為流失稅款在500億元左右，而2001年他認為流失稅款應該在1000億元左右，真正應征稅額遠遠大于實際征收的數(shù)額，兩者的差額仍在兩倍以上。

產生這個問題的原因很多，我認為主要是稅收征管制度不健全。近幾年，我國在稅收征管方面取得了不小的進步，但其征管難度確實很大，且很多措施不到位，導致稅收大量流失。目前，我國在繳納個人所得稅方面實行代扣代繳和自行申報兩種方式。但是，有關申報、審核扣繳制度等相關的法律法規(guī)尚不健全，且對個人所得稅的征管手段較為落后，個人所得稅最為納稅人群最多的稅種，其征繳工作難以達到預期效果。主要表現(xiàn)為：

一是自行申報制度尚不健全。在信息化程度高度發(fā)達的時代，稅務機關在信息科技的應用方面依然處于較低的水平。稅務機關未能與企業(yè)、銀行等機構建立起納稅人的收入等相關信息交換機制，因此稅務機關不能準確掌握納稅人收入。部分情況下，如納稅人不自行申報，稅務機關也無法查出，不便于個稅工作的開展。同時因缺乏完整的收入信息系統(tǒng)，收入來源多、收入時間不定的納稅人也無法查詢自己的收入情況，影響了個稅的申報，降低了稅收效率。

二是個人所得稅的代扣代繳工作難以得到充分落實。按照規(guī)定，在負有扣繳義務的單位或者個人在向納稅人支付各種應稅所得時，必須履行自己所承擔的代扣代繳義務，并做好專項記載工作，以備檢查。但是，很對扣繳義務人出于種種原因隱瞞了員工的真實收入，使得代扣代繳的質量并不高。所有這些，都會造成個稅收入大量流失。

三、推進個稅改革的對策建議

（一）調整個稅起征點

據(jù)中國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2011—2015年，國民總收入和國內生產總值都在大幅度增長（見表1），國民總收入約增長1.41倍，國內生產總值約增長1.40倍（見表2）。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平，對兩表分析后，建議將個稅起征點提高為5000元。

（二）調整個稅稅率級次

從國際發(fā)展趨勢來看，最近20多年世界稅制改革的重要趨勢就是降低最高邊際稅率，以提升稅收的國際競爭力。關于稅率的級次數(shù)量，多數(shù)國家的稅率級次為3至5級。針對我國累進稅率的調整，目前呼聲最高的便是用5級稅率替代7級稅率，建議將累進稅率設為3%、10%、15%、25%、35%五級，而級距則應在實證調研的基礎上，確定一個合理的數(shù)額區(qū)間。

在進行改革時，我們要確保波動不會太太，以此保持稅率的一個延續(xù)性。累進稅率中最高邊際稅率不要超過40%，而且在設置級距時，要保證各級稅率對應的區(qū)間能夠更寬一些。太高的邊際稅率不利于我國稅收的國際競爭力，容易導致資本和人才的流失。個人所得稅在調節(jié)收入分配和組織財政收入的同時要兼顧效率，適當保證超高收入人群所得大部分歸自己所有，有利于留住人才和資本，也有利于社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

（三）完善稅收征管制度，加大處罰力度

稅收征管體制的完善是個稅改革成功的強有力保障。針對納稅人收入的復雜化以及社會信用程度低的情況，在大數(shù)據(jù)時代的背景下，稅務部門應在政府的領導下，聯(lián)合銀行、企業(yè)、海關、金融等各部門力量，充分利用網(wǎng)絡通訊技術，建立統(tǒng)一的稅務信息平臺，使得納稅人信息可跨征管地區(qū)和級別傳遞，以實現(xiàn)納稅人收入的透明化，從而防止稅源流失。同時，還應加大對代扣代繳人的監(jiān)管與懲處力度，加強對扣繳義務人的宣傳，使其明白如若不履行稅法規(guī)定的義務，會承擔相應的法律責任，以此使代扣代繳稅款工作進一步完善和規(guī)范化。

此外，經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及個人收入的多元化，使得稅務工作復雜化。因此，還應大力增強稅務人員的服務意識，提高稅務部門的服務質量。稅務人員應提高工作能力，為納稅人便捷有效的服務，促進納稅人增強納稅積極性。

并且，由于我國對逃稅者的打擊力度不夠，通常存在“以補替罰，以罰替刑”的情況，這大大增強了納稅人與扣繳義務人的僥幸心理，逃稅漏稅現(xiàn)象屢見不鮮。開展有力的稅務稽查工作，是檢驗稅收征管質量的有效手段。稅務機關應當選用高素質的稽查人員，壯大稽查隊伍的實力，結合現(xiàn)代化的科學手段，加強對偷逃漏稅行為的打擊力度，法律面前人人平等，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

四、個稅改革創(chuàng)新性舉措

（一）加大稅收義務宣傳力度，促進納稅權利逐步實現(xiàn)

所謂權利，是指公民依法享有的權益；所謂義務，是指公民依法應當履行的職責。從法律上講，二者是同時產生的，是相對應的范疇。沒有權利便沒有義務，沒有義務，也就沒有權利。公民既是權利的承擔者，也是義務的承擔者。在現(xiàn)實生活中，卻常常出現(xiàn)權利與義務不對等的情況。對于一些人而言，不管是否履行納稅義務，其都可以享受到納稅人的權利，享有公共產品和公共服務。因此，國家也應加大對偷稅漏稅行為的懲處，個人建議全國每年應對個稅繳納情況進行多次抽查，一旦查出違法現(xiàn)象，必將嚴懲以待，維護法律的嚴肅性。

同時，在稅法宣傳時，相關人員更多的是宣揚納稅人的義務而淡漠納稅人的權利，弱化了納稅意識。世界各國通行的原則是“高稅收，高福利；低稅收，低福利”，只有大力提高社會福利，保障納稅人權利，才能從根本上調動納稅人的納稅積極性。由于我國目前社會福利制度并不完善，因此這一舉措的實施不能單單依賴稅務部門，應由社會各界力量共同完成。此外增大納稅人的對財稅使用情況的知情權以及全面實現(xiàn)納稅人監(jiān)督政府的權利，都能促進納稅心理從被動向主動地變化。

（二）調整個人所得稅制，綜合與分類相結合

當前我國“分類所得課征”不僅不能體現(xiàn)納稅人的綜合收入能力，容易造成納稅的不公，而且因其制度存在不科學性、不合理性，使得監(jiān)管人員增多、監(jiān)管成本提高，同時也會出現(xiàn)稅務流失等問題。目前我國不完全具備實行綜合稅制的條件，因此最優(yōu)化的方式是實行綜合與分類相結合的混合所得稅制。對于征收難度小，征收經(jīng)驗較豐富的稅收項目可采取綜合稅制進行征收；而對于征收難度大、征收經(jīng)驗較匱乏的稅收項目可采取分類稅制進行征收。綜合稅制不僅能簡化稅制，降低稅收成本，增大監(jiān)管力度，還能體現(xiàn)社會的公平，達到征收個人所得稅的目的，因此，混合所得稅制最終也會向綜合稅制方向發(fā)展。

（三）增加個稅抵扣項目，關注保障社會民生

考慮社會對保障民生的熱切期望以及我國2020年全面建成小康社會的目標，國家可以在征收個稅時，根據(jù)納稅人稅負情況，增加部分抵扣項目，體現(xiàn)稅收中的“正能量”。例如：基本的贍養(yǎng)費、教育費、醫(yī)療費以及保險費等。減除部分費用不僅有利于保障民生，促進社會公平，同時也有利于調節(jié)收入水平。此外，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，扣除標準可因地制宜，可根據(jù)各地的需要，上報有關部門實施不同的抵扣制度。

五、結語

我國個稅制度經(jīng)歷過幾次改革，已經(jīng)有了很大的飛躍。但要想個稅真正達到調節(jié)收入分配和縮小貧富差距的目的，提高起征點只是一個基礎點。最重要的是從根本上進行稅制改革，首先要完善稅務征管制度，使稅務部門能與其他部門建立統(tǒng)一的納稅人涉稅信息平臺，加快信息化建設，同時還應不斷提高稅務部門的服務質量；其次，盡快實行我國從“分類個人所得稅制”向“混合所得稅制”的轉型；最后，要增強社會福利，讓納稅人享受到應有的權利，完善社會保障制度，營造良好的納稅環(huán)境。總之，我國個稅改革應該結合國情，走中國特色創(chuàng)新改革之路。