善用產(chǎn)業(yè)投資基金 加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型

文/郝榮亮

善用產(chǎn)業(yè)投資基金 加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型

文/郝榮亮

當(dāng)前，傳統(tǒng)制造業(yè)正承擔(dān)著“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革重任，加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成傳統(tǒng)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，破解傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的周期性問題和深層次矛盾，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。產(chǎn)業(yè)投資基金作為一種成熟的投融資工具，能夠提升社會資本配置效率，滿足企業(yè)融資需求，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策目標(biāo)，最終推動傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前，探討和解決實(shí)際操作中可能面臨的問題，對于加快傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有重大意義。

意義重大

一是完善政策支持方式，發(fā)揮市場資源配置作用的重要舉措。隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的方向，依靠傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼等方式拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展已出現(xiàn)各種各樣的問題，在一定程度上抑制了市場的作用，如，補(bǔ)貼過于分散導(dǎo)致不能起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、不能有效調(diào)動市場主體積極性等問題。產(chǎn)業(yè)投資基金正是通過財(cái)政出資和政府引導(dǎo)，撬動社會資本，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)和持續(xù)滾動投資作用，充分發(fā)揮市場機(jī)制的積極方式。目前，部分產(chǎn)業(yè)投資基金已在新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域取得了一定投資回報(bào)，積累了一定的基金運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。因此，適時(shí)設(shè)立促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)投資基金，有利于吸引社會資金投資于傳統(tǒng)制造業(yè)，有效調(diào)動社會資本和企業(yè)的自主能動性，豐富政府支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策渠道，提高財(cái)政資金利用效率和效果。

二是轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，提升傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展水平的內(nèi)在訴求。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)工業(yè)規(guī)模依然龐大，涉及面廣，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要對象。2015年，煤炭、鋼鐵企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入分別為1．79萬億元和4．88萬億元，合計(jì)占全國工業(yè)（44個行業(yè)）收入比重9．6%，但行業(yè)利潤率僅為0．27%和0．08%，遠(yuǎn)低于6%的全國工業(yè)利潤水平。通過設(shè)立促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)投資基金，以產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化、服務(wù)化、高端化為引領(lǐng)，提升傳統(tǒng)行業(yè)的技術(shù)水平和產(chǎn)品層次，正是我國傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)重塑創(chuàng)新動力的迫切內(nèi)在訴求。

三是打破行業(yè)融資瓶頸，促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的積極嘗試。我國傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)倚重以銀行貸款為主的間接融資方式，銀行貸款投放傾向于高盈利性行業(yè)，這加劇了傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的“門檻高、渠道窄、成本高”等融資難題。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，增速放緩，造成傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級所面臨的資金緊缺問題越發(fā)嚴(yán)重。因此，在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基金運(yùn)作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快設(shè)立針對傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資基金，將有效打破傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的融資瓶頸，也將是傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)的一種路徑選擇，更是傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的大膽嘗試。

面臨挑戰(zhàn)

首先，基金發(fā)起設(shè)立意愿低。

增強(qiáng)制造業(yè)競爭力等轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目，支持時(shí)間長，資金需求大，整體收益率偏低，導(dǎo)致政府對此類基金的發(fā)起意愿不高。一是政府存在慣性思維，扶持傳統(tǒng)行業(yè)依賴于傳統(tǒng)財(cái)稅政策。多年來，政府針對傳統(tǒng)制造業(yè)振興出臺了大量的政策，但核心措施依賴于財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。例如，2016年財(cái)政部出臺了為期兩年的1000億元“工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎補(bǔ)資金”，主要以獎勵補(bǔ)貼的形式，用于鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能。二是當(dāng)前階段，政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金偏好于新興產(chǎn)業(yè)，擠壓了傳統(tǒng)工業(yè)受扶持空間。進(jìn)入“十三五”，我國政府利用現(xiàn)代化金融手段推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府成立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金等政府引導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金，地方政府和國資平臺紛紛組建各類產(chǎn)業(yè)投資基金，目前，每月都有數(shù)十個地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金成立，主要集中在信息通信技術(shù)、高端裝備、新能源等新興產(chǎn)業(yè)，很少有投資于傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金。

其次，易偏離產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

商業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)起的產(chǎn)業(yè)投資基金，以盈利為主要目標(biāo)。與之相區(qū)別，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金肩負(fù)著產(chǎn)業(yè)政策使命，因此，謹(jǐn)防在投資方向出現(xiàn)偏離政策導(dǎo)向目標(biāo)的現(xiàn)象。原因一是基金設(shè)立的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)可能不清晰。傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)整體規(guī)模大，涉及到具體的供給側(cè)改革任務(wù)多，領(lǐng)域?qū)挘绾卧诒姸嗳蝿?wù)中選擇適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域和投資對象，成為產(chǎn)業(yè)基金能否完成產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的基本條件；二是基金的募集份額、組織形式等方面不能保障履行政府投資使命。近年，各地政府推出的產(chǎn)業(yè)基金，其意在發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用，追求投資“放大倍數(shù)”，將高杠桿率作為產(chǎn)業(yè)基金效果突出的衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致財(cái)政資金只能作為參股形式，由社會資本成為決定基金投資決策的主導(dǎo)力量，由此，在決策過程中出現(xiàn)將投資效益放在突出位置，忽略投資的政策目標(biāo)，出現(xiàn)投資領(lǐng)域偏離等情況。

再次，社會資本參與積極性低。

一是難以滿足社會資本的收益期望要求。傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展是關(guān)乎國家興衰的大事，但行業(yè)改造升級項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)高、利潤低特點(diǎn)，導(dǎo)致投資于傳統(tǒng)制造業(yè)改造升級項(xiàng)目，有可能達(dá)不到社會平均收益率或出現(xiàn)虧損。一般情況下，社會資金收益率要求較高，例如，全國社保基金的最低收益率要求應(yīng)不低于6%（社保基金在2001～2014年的年均投資收益率達(dá)到8．36%，2015年為15．14%）；大中型國有企業(yè)的資本收益率要求不低于10%；創(chuàng)投資本或風(fēng)投資本的收益率要求在20%以上。二是存在體制機(jī)制瓶頸制約。傳統(tǒng)企業(yè)（尤其國有企業(yè)）普遍面臨土地、設(shè)備、管理等要素資源利用不合理情況，以及企業(yè)產(chǎn)權(quán)、人員安置等歷史遺留問題。當(dāng)前，激活傳統(tǒng)企業(yè)沉淀成本，需要破解當(dāng)前稅收、融資、土地等要素市場體制和機(jī)制約束。

政策建議

應(yīng)該在發(fā)起環(huán)節(jié)，緊扣中央和地方政府傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的具體任務(wù)；在資金募集和運(yùn)營環(huán)節(jié)，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)確保實(shí)現(xiàn)國家意志；在收益分配和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償環(huán)節(jié)，加大對社會資本的扶持力度。

首先，在發(fā)起環(huán)節(jié)，緊扣中央和地方政府傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級的具體任務(wù)。

從產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的階段性任務(wù)特征明顯。因此，在基金發(fā)起設(shè)立環(huán)節(jié)，尋找國家產(chǎn)業(yè)政策和傳統(tǒng)制造業(yè)變革的契合點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)投資基金作為落實(shí)中央產(chǎn)業(yè)政策的重要工作抓手，緊密推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。例如，2015年以來，以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，成為傳統(tǒng)制造業(yè)的改革重點(diǎn)，可將中央政府的一部分財(cái)政資金（涉及工業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)資金）轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，完成去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)等具體政策目標(biāo)。同時(shí)，也要因地制宜和分業(yè)施策，針對不同地區(qū)的具體產(chǎn)業(yè)環(huán)境，由中央和地方政府聯(lián)合出資，成立體現(xiàn)地方訴求的產(chǎn)業(yè)基金（或子基金），推動地方企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

其次，在募集和運(yùn)營環(huán)節(jié)，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)確保實(shí)現(xiàn)國家意志。

一是資金募集環(huán)節(jié)，要確保政府資金占主導(dǎo)地位。發(fā)揮中央和地方財(cái)政的帶頭作用和決策地位，形成財(cái)政控股地位（如控股超過51%）。其中，中央政府作為主要出資人，引導(dǎo)社會投資，扶持工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過設(shè)立資金規(guī)模在300億元以上的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫偷胤秸?、社會資本共同出資，對接傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目。結(jié)合制造業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)項(xiàng)目從生產(chǎn)線建設(shè)到產(chǎn)出效益周期，以及研發(fā)項(xiàng)目從開發(fā)到成果產(chǎn)生，轉(zhuǎn)型升級基金的投資領(lǐng)域具有資金密集、回報(bào)周期長等特點(diǎn)，因此基金存續(xù)期設(shè)置長一些，如10～15年等。

二是組織形式設(shè)置，要考察哪種形式有利于支持國家戰(zhàn)略目標(biāo)。進(jìn)一步研究公司制、有限合伙制等基金組織形式，從實(shí)現(xiàn)國家支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃和基金扶持傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)政策使命的角度出發(fā)，綜合考察產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立形式和投資行為，實(shí)現(xiàn)國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三是投資形式，要擴(kuò)大基金的運(yùn)作空間。一種形式是作為引導(dǎo)基金，直接投資于重大項(xiàng)目。作為戰(zhàn)略投資人，不做第一大股東，不要求獲得董事會席位，通過階段參股，和其他投資機(jī)構(gòu)共同投資于轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目，充分發(fā)揮中央財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)；另一種形式是根據(jù)不同行業(yè)設(shè)立不同的專項(xiàng)子基金，形成母子基金并存的投資和管理架構(gòu)。

再次，在收益分配和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償環(huán)節(jié)，加大對社會資本的扶持力度。

一方面是收益分配向社會資本傾斜。財(cái)政資金對傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目的收益率要求不宜過高，允許低于社會平均收益率。社會資金一般要求資金安全性和收益性，當(dāng)基金本身收益率過低時(shí)，可以參照社會正常收益率，按比例對社會資本給予一定補(bǔ)貼。具體操作看，基金可以采取社會資金收益優(yōu)先原則，中央財(cái)政劣后分配，設(shè)置一定的優(yōu)先股的股東，支付優(yōu)先股股息，以利于吸引社保基金等資金的進(jìn)入。

另一方面，給予社會資本一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。一是給予社會資本一定的融資成本補(bǔ)償。通過財(cái)政貼息和政策性擔(dān)保等方式，廣泛吸收國有資本平臺、社?；?、保險(xiǎn)基金、企業(yè)和私人資金等資本的進(jìn)入。二是加快要素資源機(jī)制創(chuàng)新，并給予一定的要素政策補(bǔ)償。加大在土地、稅收、人才等方面政策改革力度，激活傳統(tǒng)企業(yè)的沉淀成本，提高對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的支持力度，建立有利于產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)入的外部環(huán)境。比如，鼓勵產(chǎn)能置換，加快出臺產(chǎn)能置換相關(guān)辦法，在土地、能源、水資源等方面給予扶持和優(yōu)惠；鼓勵存量土地盤活，傳統(tǒng)企業(yè)一般擁有大量的城市工業(yè)用地，通過工業(yè)用地二次開發(fā)，將工業(yè)企業(yè)的搬遷轉(zhuǎn)型和城市升級結(jié)合起來，允許地方政府以一定的土地紅利分配來吸引產(chǎn)業(yè)基金的進(jìn)入。

（作者單位為工業(yè)和信息化部賽迪智庫）