德國中期財政規(guī)劃舶來品的中國本土化運用探析

◎王凌云 支德志 郭冰

德國中期財政規(guī)劃舶來品的中國本土化運用探析

◎王凌云 支德志 郭冰

德國作為最早實行中期財政規(guī)劃的國家之一，如今已然形成了十分成熟的財政管理框架。2014年，我國才開始探索實施中期財政規(guī)劃。在此背景下，進一步研究德國中期財政規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗，對于健全我國中期財政規(guī)劃管理，推進預算管理體制改革和提升國家治理現(xiàn)代化都具有非常重要的現(xiàn)實意義。本文秉承“以中為體，以西為用”理念，結(jié)合當前國情，對德國中期預算管理如何實現(xiàn)本土化進行了探討，以期為國家決策提供參考。

中期預算的基本概念、現(xiàn)實意義

基本概念

中期預算，又叫多年預算、滾動預算，中期預算框架，中期支出框架等，是年度預算的延伸形式。即政府每年在編制年度預算的同時，也編制以后若干財政年度收支的預算，并以此來提高年度預算編制有效性。有效的中期預算管理，能夠?qū)崿F(xiàn)政府資源總量跨年度的合理分配與平衡，以糾正年度預算的短視行為。

當前我國實施中期預算的現(xiàn)實意義

實行中期預算改革，是規(guī)避年度預算短視行為，深化預算制度改革的現(xiàn)實需要。隨著現(xiàn)代公共財政管理體制的發(fā)展和國家治理體系的深化，我國現(xiàn)行的年度預算管理體制弊端日益顯現(xiàn)，它人為地割裂了預算與宏觀經(jīng)濟的聯(lián)系。中期預算規(guī)劃便是針對年度預算這一缺陷而產(chǎn)生的一種新型的預算管理模式，它是基于政府中長期決策及活動安排，并考慮部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃而確定的滾動財政規(guī)劃，對年度預算起著約束和指導作用。

實行中期預算改革，是增強財政可持續(xù)性，維持國家經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實需要。當前，我國財政收入增幅逐步下滑，剛性支出壓力增大，財政收支矛盾不斷擴大。中期財政規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)財政收支由年度預算平衡轉(zhuǎn)向跨年度、周期性預算平衡，為合理安排各項支出的重點和優(yōu)先次序拓展了空間，從而實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。在此體制下形成的財政政策，更注重熨平經(jīng)濟周期，減少周期性因素對預算的沖擊，有效避免財政的順周期性， 以實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定器的作用。

實行中期預算改革，是提高公共資源配置效率，保障國家重點項目的現(xiàn)實需要。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關鍵時期，政府投資起著舉足輕重的作用，長期的、重大的項目數(shù)量越來越多，單年度預算制度難以滿足重大項目的管理需求，需要引入中期預算來對重大項目進行多年度、滾動安排，有效改變當前碎片化、各自為政的項目管理格局，確保重大項目資金來源的長期穩(wěn)定，不斷提高公共資源配置效率。

德國中期財政規(guī)劃的基本模式

德國早于20世紀60年代就開始實施中期預算，是全球?qū)嵤┲衅陬A算最早的國家之一。在德國，中期預算被稱作“中期財政規(guī)劃”。當前，德國中期財政規(guī)劃的相關經(jīng)驗已被歐盟各成員國普遍借鑒和采納。德國的預算年度是歷年制，即每年1月1日至12月31日。聯(lián)邦預算包括年度預算和中期財政規(guī)劃，年度預算在中期財政規(guī)劃的基礎上編制。

中期財政規(guī)劃的法律框架及組織保障

為了規(guī)范和約束中期預算的編制，德國以法律形式對中期預算編制的主體、程序和內(nèi)容等做了明確規(guī)定。1967 年，德國聯(lián)邦議院頒發(fā)了《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》，規(guī)定聯(lián)邦政府每年在編制預算草案時，還應編報五年財政規(guī)劃，提交議會審查，這標志著德國正式開始實施中期財政規(guī)劃。1969年，德國聯(lián)邦議院頒發(fā)了《聯(lián)邦預算法》，闡述了中期財政規(guī)劃的具體管理措施，明確了各部門的職責范圍以及預算管理流程。2005年，默克爾政府修正了《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》，加大了聯(lián)邦政府的財政權力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。2013年修正了《聯(lián)邦預算法》，進一步提高財政透明度，加強了對預算執(zhí)行的監(jiān)控。

德國中期財政規(guī)劃編制的主要負責機構(gòu)是財政計劃委員會，主席是聯(lián)邦財政部長，成員由聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級政府的代表組成，包括預算編制人員，經(jīng)濟學家、政府官員等。德國年度預算和中期預算都需要提交議院審議。而為配合中期財政規(guī)劃編制實施，提高中期財政規(guī)劃編制的科學性、可行性和指導性，德國成立了專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)——國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會，做了大量的前期準備工作，包括協(xié)調(diào)做好宏觀經(jīng)濟預測、財政收入預測、制定財政平衡計劃等。該委員會一般以聯(lián)邦經(jīng)濟部部長為主席，其成員包括財政部長、各地方政府代表，德意志聯(lián)邦銀行等。該委員會定期開會，主要研判未來經(jīng)濟走向，討論維持經(jīng)濟平衡發(fā)展的財政戰(zhàn)略框架、宏觀調(diào)控措施、應對財政赤字的策略等綱領性內(nèi)容，為中期財政規(guī)劃的編制定下總基調(diào)。在宏觀經(jīng)濟預測中，國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會牽頭協(xié)調(diào)，具體由聯(lián)邦財政部和聯(lián)邦經(jīng)濟部，在對當年經(jīng)濟發(fā)展情況和宏觀經(jīng)濟指標進行綜合分析的基礎上，制定財政政策戰(zhàn)略，動態(tài)更新相應的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和財政政策。在財政收入預測中，由財政計劃委員會負責每年兩次 ( 5 月和 11月) 開展?jié)L動的五年期稅收測算，定期發(fā)布關于經(jīng)濟展望的預測報告和財政預測報告。

編制、審核、公開、執(zhí)行和監(jiān)督調(diào)整流程

部門編制及審核。首先，在部門編制開始前，聯(lián)邦財政部會先根據(jù)未來經(jīng)濟前景，向各支出部門發(fā)布財政收支數(shù)據(jù)、財政政策以及預算編制指導文件，具體包括聯(lián)邦部委年度預算各支出類別的上限和關于編制多年期規(guī)劃的說明，以此形成“自上而下”的預算約束。其次，各支出部門據(jù)此編制其在下一年度和隨后三年的支出需求，形成“自下而上”的支出需求。最后，聯(lián)邦財政部在收到各支出部門呈交的支出需求后，經(jīng)過匯總、審核，確定當年和未來數(shù)個預算年度各種支出的規(guī)模和構(gòu)成。經(jīng)核算，如果各部門支出需求的總和小于財政部的預定目標，那么剩余的部分會被用作“經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金”，以后需要時再分配；如果支出需求超出財政部的目標，財政部將提交一份削減預算開支的提案，確保支出需求與目標一致。1消減預算開支的方式通常有三種：一是延后投資項目預算年度；二是制定年度舉債計劃；三是削減支出，一般是政府運行支出、基礎設施建設支出甚至是權利性福利支出。如2010年，受希臘債務危機的影響，財政部調(diào)整了福利政策，削減了失業(yè)救濟金等福利支出。值得一提的是，在上述中期財政規(guī)劃的編制及審核討論過程中，聯(lián)邦審計署全程參與，并實時進行監(jiān)督。 另外，德國先進的預測技術對預算收支預測的準確性起到了至關重要的作用，德國甚至還曾作過2050年超長期經(jīng)濟預測。

議院審批及公開。德國政府層級分為聯(lián)邦、州和地方政府三級，均有制訂中期財政規(guī)劃的責任。聯(lián)邦政府一般于預算年度開始前的 3 個月向聯(lián)邦議院提交預算草案，中期財政規(guī)劃也一并提交，州和地方各級政府的年度預算草案由州或地方本級議院審批，但中期財政規(guī)劃草案則需要會同聯(lián)邦政府中期財政規(guī)劃草案一同由聯(lián)邦議院進行審議，議院可以對草案提出修改意見或否決草案，但不能直接修改草案。聯(lián)邦議院的預算審議分為“三讀”。一讀，財政部部長介紹草案概況，提交聯(lián)邦議院討論。二讀，財政部報告各項具體計劃，經(jīng)聯(lián)邦議院各委員會逐項討論，形成修改決議。三讀，財政部根據(jù)聯(lián)邦議院決議修改草案，報送聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院征求意見，再次修改后再次報送，經(jīng)由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院先后表決通過后正式生效。正式生效并經(jīng)財政部部長、內(nèi)閣總理簽發(fā)后，預算案送交聯(lián)邦總統(tǒng)簽署。最后，聯(lián)邦政府在政府門戶網(wǎng)站上公布預算和中期財政規(guī)劃，并公開發(fā)行預算出版物，不僅向社會公開財政預算信息，甚至聯(lián)邦議院的所有討論記錄都全部公開。

預算執(zhí)行及調(diào)整。由于德國中期財政規(guī)劃的編制是在廣泛、深入征求各支出部門、各級政府和權威機構(gòu)的意見下形成的，具備較強的科學性和指導性。在預算執(zhí)行時，超預算的支出必須經(jīng)由聯(lián)邦議院審批，履行嚴格的法定程序，強化預算硬約束，減少隨意性和短期性的開支，倒逼各部門提高對預算計劃編制的重視程度。而一旦當中期財政規(guī)劃在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，國家經(jīng)濟平衡發(fā)展委員會就會牽頭協(xié)調(diào)，組織相關職能部門、聯(lián)邦議員、各州代表進行商討，確定各級政府、各聯(lián)邦部門的職責，綜合運用各方面的經(jīng)濟政策及經(jīng)濟手段，共同采取聯(lián)動措施應對財政危機。在財政收入計劃執(zhí)行方面，德國財政部嚴格按照稅法組織規(guī)范的征管工作。如果經(jīng)濟形勢發(fā)生惡化，發(fā)生財政收入短收，財政部可以調(diào)入“經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金”作為必要的補充。在財政支出計劃的執(zhí)行方面，當國家面臨持續(xù)的經(jīng)濟衰退時，可從“經(jīng)濟協(xié)調(diào)儲備金”中撥出必要的資金，在短期內(nèi)迅速啟動財政規(guī)劃中的重大投資項目。

借鑒與啟示

當前，我國直接實施“中期預算”的條件還未成熟，當下官方制度中表述的“中期財政規(guī)劃”也只是作為“中期預算”的一種過渡形式。中期預算工作在我國仍處于起步階段。筆者認為，坐實德國中期財政規(guī)劃先進經(jīng)驗的本土化需要重點關注以下三點：

建立中期財政規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，提高政府部門和外部機構(gòu)的參與度，是提升中期財政規(guī)劃質(zhì)量的組織保障。當前，我國中期財政規(guī)劃所呈現(xiàn)的財政部“一部獨管”與德國中期財政規(guī)劃的多部門協(xié)同聯(lián)動形成了較大反差，其他支出部門的參與度還十分有限，導致中期財政規(guī)劃編制操作性強但精準度差，難以達到預期的政策效果。這方面，我們可以借鑒德國有關經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，一是開展財政、金融系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)整合，破除中期預算編制壁壘。一方面應適時開展財稅系統(tǒng)機構(gòu)整合。將財政、國稅、地稅、海關等財稅關等部門整合，以降低各級政府稅收征管成本和預算編制難度。另一方面，應著手考慮將目前“一行三會”進行整合，建立以央行為主體的金融“大監(jiān)管”機構(gòu)，準確把握經(jīng)濟金融運行與中期財政規(guī)劃的統(tǒng)籌和聯(lián)動。二是增進國務院各相關部委間配合，形成中期預算執(zhí)行合力。建立以發(fā)改委、財政部、央行為核心的中期財政規(guī)劃部際協(xié)調(diào)機制，明確各部委職責，增進合作和協(xié)調(diào)聯(lián)動，更好地推進中期財政規(guī)劃的執(zhí)行。財政部負責牽頭組織，制定中期財政規(guī)劃管理辦法。發(fā)改委負責宏觀經(jīng)濟形勢分析，制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟五年規(guī)劃的對接工作。央行負責宏觀經(jīng)濟形勢分析，國庫收支監(jiān)管，并抓好貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)配合。此外，人大、審計應全程參與，做好監(jiān)督檢查、績效評價和中期財政規(guī)劃草案審議等工作。

建立以中期財政規(guī)劃為中心的銜接機制，是中期預算能夠在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控發(fā)揮作用的關鍵所在。一是要與國民經(jīng)濟五年規(guī)劃相銜接。強化財政部與發(fā)改委的合作，共同協(xié)商，切實解決五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要與三年滾動中期財政規(guī)劃間存在的時間錯配問題，做好政策、規(guī)劃間的銜接。二是要與年度預算框架相銜接。中期財政規(guī)劃的成功，取決于是否具有良好的年度預算管理基礎。當前，我國應逐步增強中期財政規(guī)劃對年度預算的硬約束。堅決不允許年度預算突破中期財政支出的上限，不能在年度預算中加入沒有列入中期財政規(guī)劃的重大項目。三是與部門中期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。各部門支出規(guī)劃是中期財政規(guī)劃的基礎和重要依據(jù)。德國在“自上而下”的預算約束和“自下而上”的支出需求反復博弈中，確保了支出部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與政府中期財政規(guī)劃的統(tǒng)一。然而，當前我國各預算部門的支出規(guī)劃能力及參與度都十分有限，建議改進我國現(xiàn)行的以“自上而下”為主的部門預算編制模式，建立以“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的預算決策模式，部際聯(lián)動，并適當增強支出部門在預算編制中的自由裁量權，提升中期預算與部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的契合度。

構(gòu)建科學可行的中期財政規(guī)劃約束機制，是提升政府內(nèi)部控制，實現(xiàn)自我約束的一項財政工具。中期財政規(guī)劃一旦喪失約束力、指導性，將會流于形式，難以真正發(fā)揮其在增強政府宏觀調(diào)控、防范財政風險方面的作用。德國中期財政規(guī)劃具有較強的約束力和指導性，并在實際宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)中確實起到了重要作用，尤其是在應對歐債危機和歐洲難民危機中，財政仍顯得游刃有余，且大體維持著財政收支平衡政策。從中期預算管理角度來看，主要得益于三點：一是嚴格的法律約束；二是先進的預測水平；三是審計的實時監(jiān)督。當前，《預算法》為我國編制中期財政規(guī)劃、實施中期財政規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，下一步應制定具體實施細則，對編制程度、范圍、組織保障有情做出詳細規(guī)定，強化各相關部門、機構(gòu)編制中期財政規(guī)劃的約束。在預測手段和技術上，我國應正視轉(zhuǎn)軌時期政策調(diào)整變化大、預測技術手段和經(jīng)驗不足等現(xiàn)實狀況， 構(gòu)建符合我國實際的計量經(jīng)濟學模型，并通過建立健全財政管理信息系統(tǒng)，為中期財政規(guī)劃的預測與編制提供數(shù)據(jù)基礎，實現(xiàn)各相關部門、機構(gòu)間數(shù)據(jù)信息共享，增強中期財政規(guī)劃編制的科學性。在預算績效審計監(jiān)督中，我國應強化人大、審計的職能作用。建議在引入人大對中期財政規(guī)劃審查監(jiān)督的基礎上，增加審計全程、實時監(jiān)督，發(fā)揮審計部門職能作用，不斷提升中期財政規(guī)劃對年度預算的約束作用。

（作者單位：中國人民銀行襄陽市中心支行）