PPP項目融資陷入困局期待破題

文/鄧大洪

PPP項目融資陷入困局期待破題

文/鄧大洪

國務(wù)院辦公廳前不久印發(fā)的《關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)……”“推動PPP項目資產(chǎn)證券化，鼓勵民間資本采取混合所有制、設(shè)立基金、組建聯(lián)合體等多種方式，參與投資規(guī)模較大的PPP項目?！?/p>

盡管中央及地方政府都在積極推動PPP項目，但從目前的市場情況來看PPP融資難仍是不爭的事實。PPP融資難的原因是什么，該如何破題？

融資陷困局的原因

從2014年9月財政部正式頒發(fā)第一個推廣PPP的文件至今，一直都面臨著PPP落地難的問題。一方面，政府的推廣力度很大——中央各個相關(guān)部門及地方政府頒布了一系列PPP指導(dǎo)文件，并推出了兩萬多億元的PPP項目，各地省市也紛紛成立了PPP推行和管理部門；另一方面是市場熱情非常高，廣大企業(yè)積極投入到PPP的熱潮中。但PPP的落地卻很不理想。

一般觀點認為，PPP融資難的原因主要表現(xiàn)在以下幾方面：中國地方政府的信用及法治程度不足，社會資本不敢輕易進入；地方政府債務(wù)高且沒有足夠的財力支撐PPP的實施；金融機構(gòu)支持力度不足，融資還主要依靠投資企業(yè)提供擔(dān)保，而不是以項目未來收益權(quán)作為抵押；各個部門在PPP的推廣方面由于部門利益導(dǎo)致實施的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性不高；PPP沒有立法，土地政策制約了PPP的推廣。

但中國管理科學(xué)研究院鄭志峰認為上述諸觀點偏離了方向，一是把政府為什么要推行PPP的原因當成了推行PPP為什么難的原因；二是只重視政府的作用而沒有重視市場的作用。

“在我國要順利推行政府和社會資本合作（PPP）模式需要具備兩個條件，一是政府應(yīng)大力推廣與引導(dǎo)，二是市場要具備實施條件。第一個條件我們已經(jīng)做得很好了，但第二個條件目前仍是一片沙漠，因此不論政府付出多大努力，總是發(fā)現(xiàn)市場對接不上。這才是我國PPP融資難的根本原因之所在?！编嵵痉逭f。

鄭志峰認為，我國PPP融資難主要以下兩方面原因構(gòu)成：

一是過度強調(diào)政府角色而忽略了社會資本的角色。由于PPP是政府大力主導(dǎo)、從上自下推行的，并且也一再強調(diào)推行PPP的背景是解決政府的財務(wù)、體制問題，因此人們對PPP的理解幾乎都會是從政治角度出發(fā)，在PPP的實施過程中強調(diào)的都是政府的責(zé)任與義務(wù)。所以，大家將PPP落地難的所有問題都歸結(jié)為政府也就不足為怪了。但是在目前的階段，政府在PPP中的角色已經(jīng)做得很好。而社會資本的責(zé)任和義務(wù)，即承擔(dān)設(shè)計（咨詢能力）、建設(shè)（金融能力）、運營（商業(yè)開發(fā)能力）、維護（產(chǎn)品技術(shù)能力）等大部分工作，其所涉及的市場條件我們每一項都不具備。

二是過度強調(diào)政治行政模式而忽略了市場機制的作用。PPP本質(zhì)上是種市場機制，市場機制的核心是商業(yè)模式和贏利模式。在這個市場機制中我們主要應(yīng)做好三項工作，商業(yè)模式的市場化途徑、贏利模式市場化途徑、金融模式的市場化途徑。在這方面行業(yè)中總結(jié)經(jīng)驗及問題的人很多，而提出創(chuàng)新辦法的人卻很少（許多人的辦法都是借鑒國外的），大家都想找現(xiàn)成的，都想要政府解決。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員、博士生導(dǎo)師巴曙松則從我國民營資本與金融資本投資PPP項目存在的困局方面進行了分析。

在民營資本投資PPP方面，巴曙松認為，一是融資困難、融資成本高。從市場調(diào)查情況來看，目前相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)的融資更為困難，融資成本也更高。原因是國有企業(yè)具有先天的體制性融資優(yōu)勢，金融機構(gòu)為國有企業(yè)融資，即使國企違約或破產(chǎn)了也往往會得到化解；而為民營企業(yè)融資則有著很大不同；二是投資回報率限制。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)更看重投資回報率，原因是民營企業(yè)融資成本高，其投資回報率必須要高于國有企業(yè)才能取得可觀的投資利潤；三是資產(chǎn)流動性差，民營資本擔(dān)心被“套牢”。PPP項目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，期限長，經(jīng)營現(xiàn)金流少，資產(chǎn)難以證券化、流動性差，因此，民營企業(yè)投入后難以退出或變現(xiàn)，擔(dān)心巨額投入會被“套牢”。

而對于金融資質(zhì)投資PPP方面的障礙，巴曙松認為，一是金融資本往往只想做債權(quán)投資，但渠道卻不通。由于中國金融行業(yè)目前為分業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，銀行、保險本身往往只能做債權(quán)投資而不能做真正的股權(quán)投資，目前雖然在股權(quán)方面開了一些很小的渠道，但是規(guī)模卻很有限。金融資本只想做債權(quán)融資，有主觀和客觀兩方面原因。主觀原因是PPP項目投資金額大，期限長、收益率低，且多數(shù)項目為市政、民生類項目，未來難以通過資本市場實現(xiàn)退出；客觀原因是由于PPP項目融資規(guī)模大，成本控制嚴格，目前有競爭優(yōu)勢的資金主要來源于擁有“低價資金”優(yōu)勢的銀行和保險；二是金融資本債權(quán)投資需要增信。目前多數(shù)PPP項目融資主體為項目公司（SPV）本身，項目公司剛剛成立，往往沒有實力和信用可供參考，因此金融資本需要由其的主體為項目公司增信。而現(xiàn)行多數(shù)政策則要求，政府方一般不能為項目公司提供強增信，增信主體的缺失已成為PPP融資困境的一大主因；三是金融工具期限與PPP項目期限錯配。目前參與PPP項目的金融工具主要包括銀行貸款、銀行理財、保險資金、債券、ABS、融資租賃等。各類資管計劃、基金，其中不少實質(zhì)上并非真正的金融工具，而往往是上述工具的通道。從目前市場上調(diào)查的情況看，這些金融工具的期限通常為5～10年（如銀行固定資產(chǎn)貸款一般是5～15年；銀行理財一般是3～5年，最長8～10年；債券最長一般為7～10年），最長的一般也只有15年，保險資金可以相對較長，但最長也僅為15～20年，且保險資金條件甚高，一般項目進不了保險的合意投資范圍。金融工具的期限與PPP項目動輒二三十年的運營期相比，顯然不足以滿足。對于經(jīng)營類項目，還可以考慮在中后期發(fā)行ABS解決前期融資到期問題，但對于非經(jīng)營類項目如何解決期限錯配仍是當前PPP融資的一大難題。

破題PPP融資困局應(yīng)從市場著手

“解決PPP融資困境要真正從市場著眼，從機制入手，了解社會資本真正的關(guān)切和困境，以政府引導(dǎo)、市場化參與的思路解決問題。這樣才能真正發(fā)揮PPP對經(jīng)濟發(fā)展的支持作用。而從特定角度可以說，逐步解決PPP融資困境問題對于參與各方都將是一個轉(zhuǎn)型與蛻變的過程?！卑褪锼烧f。

鄭志峰認為，要解決我國PPP融資難題不能照搬西方模式?！拔覀兊腜PP主要是借鑒英國等歐美的經(jīng)驗，這種PPP能在英國、歐美以及我國香港和臺灣等地順利推行，也能在東南亞的小國順利推行，但在我國內(nèi)地就無法成功推行，他們的經(jīng)驗對我們的適用度最多只有25%（主要是PPP政府管理的那部分）。因為我們的環(huán)境和條件與他們完全不同?！编嵵痉逭f。

第一個不同是政府方不同。包括政府行政體制、法治程度、地方債務(wù)情況等政治環(huán)境；第二個不同是社會資本的不同。歐美國家對PPP發(fā)展的相關(guān)市場配套產(chǎn)業(yè)鏈比較成熟（咨詢、金融、技術(shù)、運營管理），因此政府只要做好引導(dǎo)規(guī)劃，市場條件就能夠支撐PPP的順利實施，但我國由社會資本方負責(zé)的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等所需的市場服務(wù)供應(yīng)鏈幾乎全是空白，PPP的推行沒有市場的支撐，全要靠政府力量推動。因此，不論政府付出多大努力，總是會發(fā)現(xiàn)市場對接不上；第三個是市場規(guī)模不同。國外的PPP模式是種管理模式和融資模式，確切來說那都是一種項目模式，但中國不僅僅是一種項目模式，更是一種產(chǎn)業(yè)模式。脫離了PPP相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈要素條件，用行政的手段和項目操作手段在我國推動不了PPP的發(fā)展。

瀛和律師機構(gòu)PPP中心主任、上海瀛東律師事務(wù)所權(quán)益高級合伙人汪金敏則從法律角度談了破解PPP項目融資難的看法。

首先是以法規(guī)的形式明確PPP優(yōu)先支付以提高區(qū)縣級政府的信用。PPP融資難易關(guān)鍵取決于PPP是否由地方政府付費及地方政府有無付費能力，或者說，取決于地方政府的信用。

二是創(chuàng)造有限追索的項目融資條件。以項目為對象，而不以社會資本方為融資對象；有限追索，即融資方在一定規(guī)定范圍內(nèi)，比如完工及養(yǎng)護風(fēng)險承擔(dān)，可對社會資本方進行追索，除此之外，項目出現(xiàn)任何問題，融資方均不能追索到除該項目資產(chǎn)、現(xiàn)金流之外的其他財產(chǎn)或者財產(chǎn)性權(quán)益；融資方提前介入，參與競爭性程序和合同談判，提前制定好投融資方案，在項目初始階段分配好風(fēng)險，就社會資本方而言則意味著先融資、后投標。在以上特點中，最核心的是有限追索，其正好與央企為代表的社會資本方“兩不一少”的訴求完美對接。

三是預(yù)留金融機構(gòu)投資PPP的空間。對引入財務(wù)投資人的時間不同，規(guī)則就應(yīng)不同；嚴格限制使用，必須經(jīng)過政府的批準。

四是規(guī)范PPP運作并協(xié)助項目融資。PPP項目融資的前提是PPP項目合規(guī)。PPP項目合規(guī)的標志是PPP一方案兩報告通過審批并進入財政部或發(fā)改委的PPP項目庫。PPP項目合規(guī)是PPP項目開始選擇社會資本方的前提。因此，在選擇社會資本方前完整公布PPP實施方案等是必要的。PPP項目融資的關(guān)鍵是PPP政府付費納入預(yù)算和中長期財政規(guī)劃。由于PPP項目一般需要建設(shè)，建設(shè)期一般為1～2年，在該期間無法納入預(yù)算，但可以納入中期財政規(guī)劃。如果允許長期財政規(guī)劃，則應(yīng)一并納入。

五是通過立法破解PPP項目融資難題。一是通過立法形式增加政府信用、明確PPP項目收益權(quán)優(yōu)先受償；二是提倡有限追索項目融資、刪除社會資本方無限擔(dān)保條款；三是為社會資本方先融資后投標PPP項目預(yù)留時間。在《PPP條例征求意見稿》第十三條第一段后增加一句：“除了法律及行政法規(guī)另有規(guī)定外，社會資本方資格預(yù)審報名或者提交競爭文件的截止日期不得早于經(jīng)批準合作項目實施方案完整公布后第60日?！彼氖菫榻鹑跈C構(gòu)投資PPP項目預(yù)留空間。將《PPP條例征求意見稿》第二十六條第一段修改為：“在項目公司設(shè)立前，社會資本方不應(yīng)安排其他主體入股項目公司；在項目公司設(shè)立后，社會資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)；但是社會資本方按照選擇文件或者合作項目協(xié)議約定引入金融機構(gòu)股權(quán)投資的除外?！蔽迨菍PP政府付費納入中長期財政規(guī)劃。將《PPP條例征求意見稿》第二十六條第一段修改為：“對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當足額納入財政規(guī)劃及年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準，并依據(jù)合作項目協(xié)議約定支付資金?！?/p>

國家發(fā)改委相關(guān)人士表示，要大力推廣PPP模式吸引民間投資。積極向民營企業(yè)推介優(yōu)質(zhì)PPP項目，創(chuàng)造條件吸引更多民營企業(yè)參與PPP項目建設(shè)和運營。通過合理確定價格收費標準、依法適當延長特許經(jīng)營年限、充分挖掘項目運營商業(yè)價值等多種方式，建立合理的投資回報機制。目前正在實踐過程中的PPP模式是促進民間投資的一種方式，通過政府與民營企業(yè)的合作，可以使民營企業(yè)能夠進入更多的領(lǐng)域。今后將進一步總結(jié)經(jīng)驗，解決存在的問題，使PPP模式其更加健康、持續(xù)地發(fā)展。