對(duì)政府法律顧問(wèn)現(xiàn)狀的思考

文/鐘海華，衢州廣播電視大學(xué)

自改革開(kāi)放以來(lái)，“依法治國(guó)、依法行政”是我國(guó)政府的一個(gè)顯著特征。政府法律顧問(wèn)在政府依法行政中日益發(fā)揮著重要的作用。如何更好地發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用？政府法律顧問(wèn)的角色如何定位？探討和認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，有助于政府作為政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的過(guò)程中降低風(fēng)險(xiǎn)成本，避免造成政府或公務(wù)人員公信力的降低，道德負(fù)面評(píng)價(jià)、社會(huì)不穩(wěn)定等損失。

從世界范圍看，無(wú)論是英美法系還是大陸法系許多國(guó)家和地區(qū)，都已建立了政府法律顧問(wèn)或公職律師制度，盡管法律服務(wù)形式不盡相同，但都發(fā)揮著重要作用。我國(guó)的政府法律顧問(wèn)工作起步于上世紀(jì)80年代，深圳市人民政府在1988年正式成立了市政府法律顧問(wèn)室。目前在全國(guó)范圍內(nèi)已組建8000多個(gè)政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，其人員逐步由政府法制部門人員、法學(xué)家、職業(yè)律師等組成，其法律專業(yè)性大大加強(qiáng)。

1 政府法律顧問(wèn)的建立模式

目前，我國(guó)政府法律顧問(wèn)的建立模式主要有三種：第一種是由司法行政部門建立律師制度；第二種是由各級(jí)政府及政府部門直接聘請(qǐng)法律顧問(wèn)；第三種是由各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，組建政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。其中，各級(jí)政府法制部門整合社會(huì)各界法律人才，組建政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍，是目前運(yùn)行比較成功的模式。政府法制部門的主要職能是對(duì)政府法制建設(shè)情況進(jìn)行綜合分析，圍繞政府法制工作重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，提出意見(jiàn)和建議，為各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)提供法律咨詢服務(wù)。政府法制部門一方面在政府立法、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議等領(lǐng)域履行職責(zé)，另一方面在大量涉法事務(wù)上發(fā)揮著參謀、助手的作用。聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)，是將政府法制部門的部分功能外掛，形成內(nèi)外結(jié)合的政府法律服務(wù)體系，政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)在組建中主要考慮獨(dú)立性、專家性、咨詢性、服務(wù)性。由于政府法制部門在實(shí)踐中形成了相對(duì)完善的工作程序、工作環(huán)境，有利于政府法律顧問(wèn)工作的獨(dú)立開(kāi)展。因此，由政府政府部門負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)政府法律顧問(wèn)工作，有利于政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍的穩(wěn)健發(fā)展，和政府法制部門內(nèi)部人才的培養(yǎng)，做到人才聚集和培養(yǎng)發(fā)展并重。

2 政府法律顧問(wèn)的定位與服務(wù)

政府法律顧問(wèn)的角色定位與政府行政管理體制的模式緊密相關(guān)。政府法律顧問(wèn)服務(wù)的范圍和深度，取決于政府自身的工作要求和對(duì)法律顧問(wèn)工作的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前的政府仍然離不開(kāi)參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但總體已經(jīng)向服務(wù)型和陽(yáng)光型政府的方向轉(zhuǎn)變。政府法律顧問(wèn)的服務(wù)范疇主要是參與法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的起草與論證；為政府行政工作提供法律咨詢及專項(xiàng)法律論證；參與政府重大項(xiàng)目的法律事務(wù)工作，參與涉法信訪，配合政府處理突發(fā)事件、群體事件；參與執(zhí)法監(jiān)督、法律培訓(xùn)及法律理論研究工作。

3 對(duì)政府法律顧問(wèn)工作的建議

針對(duì)政府法律顧問(wèn)制度發(fā)展不均衡，政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)不完備，政府法律顧問(wèn)工作滯后化，政府和法律顧問(wèn)之間溝通不足，法律顧問(wèn)不能有效履行職責(zé)，政府顧問(wèn)律師的日常業(yè)務(wù)與其政府顧問(wèn)工作之間的沖突等問(wèn)題。對(duì)政府法律顧問(wèn)工作提出以下建議：

3.1 加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問(wèn)工作的管理，完善相應(yīng)工作制度

政府法制部門應(yīng)加強(qiáng)工作指導(dǎo)，把政府法律顧問(wèn)工作放到法治政府建設(shè)工作中去考量，進(jìn)一步創(chuàng)新工作制度和機(jī)制，重點(diǎn)完善法律顧問(wèn)的準(zhǔn)入制度、考評(píng)機(jī)制和工作規(guī)則及建議制度，擴(kuò)大法律顧問(wèn)參與政府法律事務(wù)的渠道和范圍，要求法律顧問(wèn)為政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，完善政府法律顧問(wèn)工作制度。

3.2 創(chuàng)新管理方式，保證法律顧問(wèn)的獨(dú)立性

為保證法律顧問(wèn)的獨(dú)立性，防止法律顧問(wèn)與聘請(qǐng)其的政府部門因利益的趨同而維護(hù)其不正當(dāng)利益現(xiàn)象的產(chǎn)生，可以有獨(dú)立的第三方對(duì)法律顧問(wèn)進(jìn)行管理。通過(guò)對(duì)政府各部門的對(duì)比了解，由政府法制部門對(duì)法律顧問(wèn)進(jìn)行管理最為合適。因?yàn)?，現(xiàn)階段各級(jí)政府部門都設(shè)立了法制機(jī)構(gòu)，其工作性質(zhì)與法律顧問(wèn)也基本相同。

3.3 制定合理的法律顧問(wèn)制度

政府部門可以考慮設(shè)立常設(shè)法律顧問(wèn)。常設(shè)法律顧問(wèn)主要由經(jīng)驗(yàn)豐富的律師團(tuán)隊(duì)組成，在程序上可以是各級(jí)政府部門先公布選撥標(biāo)準(zhǔn)，然后由執(zhí)業(yè)律師提供相應(yīng)資料，司法行政部門和律師協(xié)會(huì)對(duì)其資格予以審查，最終由各級(jí)政府部門定奪并予以公布。常設(shè)法律顧問(wèn)對(duì)政府重大項(xiàng)目投資、重大工程建設(shè)、重大訴訟案件等各項(xiàng)法律事務(wù)保駕護(hù)航。

3.4 建立政府有償法律服務(wù)機(jī)制

建立政府有償服務(wù)制度，是政府購(gòu)買法律服務(wù)理念的產(chǎn)物。對(duì)政府法律顧問(wèn)中的公職律師，應(yīng)從國(guó)家財(cái)政和人員編制的角度給予解決。政府還應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中單列法律服務(wù)費(fèi)用，作為外聘法律顧問(wèn)的法律服務(wù)費(fèi)。

3.5 政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)端正工作態(tài)度，努力提升自身的業(yè)務(wù)水平

政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)勤奮敬業(yè)，贏得政府及政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同和信任，提供優(yōu)質(zhì)高效的政府法律顧問(wèn)服務(wù)，熟悉掌握政府政策，正確處理好法律與政策的關(guān)系，并對(duì)政策適用后可能帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)作出判斷，及時(shí)為政府提供相應(yīng)建設(shè)性意見(jiàn)和風(fēng)險(xiǎn)提示。維護(hù)政府的公信力，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的和諧發(fā)展。

[1]郭淑娟《談?wù)毮軆?yōu)化與法律顧問(wèn)的重要關(guān)系》，《中國(guó)司法》，2009年第 9期

[2]于潔、張俊《論律師參政議政與路徑》，《山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第5期

[3]劉韋《論我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度的現(xiàn)狀及其完善》，《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》，2013年第11期

[4]余翔、李娜《地方政府法制辦的政策功能研究》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第4期