行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

◎◎彭黎

行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

◎◎彭黎

新時期，我國行政事業(yè)單位體制改革不斷推進，強化內部控制建設提上日程，國務院也先后下發(fā)了多部規(guī)章政策，如《行政單位財務規(guī)則》、《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》等，這在一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位內部控制。然而，財政資金浪費、資產管理不規(guī)范等情況依舊存在，如賬外“小金庫”、國有資產流失等。由此，對我國行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀進行分析，剖析存在的問題，有針對性地提出優(yōu)化路徑對于提升國有資金使用效率、加快行政事業(yè)單位內部控制意義重大。

所謂內部控制，就是單位內部實施全過程管理，旨在保證機構運轉的經濟性、效率性，旨在實現(xiàn)既定的管理目標。在制度體系中，包括制約和調節(jié)的計劃、程序、方法，以及約束與激勵措施等，旨在促進資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)運轉效率的提升。對于行政事業(yè)單位而言，內部控制的實施水平直接決定著履行服務職能的效率，這是由其在社會活動中具有的特殊地位所決定。優(yōu)化行政事業(yè)單位的內部控制，有助于風險把控、提升管理水平，更好地履行社會職能。

我國行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀分析

對當前我國行政事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀進行剖析，主要暴露出以下幾方面的問題：

內部控制環(huán)境薄弱，專業(yè)技術人才隊伍匱乏。隨著國家相關政策的頒布與實施，內部控制的重要性已逐步被行政事業(yè)單位所認可。大多數(shù)領導干部意識到內部控制建設的重要性，并著手實施，如建立財務管理制度、重大事項議事機制、設置不相容崗位等。內部控制是全員性的工作，需要全體職工意識并著力推進。但目前，行政事業(yè)單位還存在決策“一言堂”、公職人員的內控意識不足、未設置獨立的監(jiān)督審計崗等問題。特別是基層行政事業(yè)單位人數(shù)較少、機構設置簡單的單位，未嚴格實施議事決策制度，導致整體內部控制環(huán)境薄弱，使內部控制的作用無法發(fā)揮，甚至還存在極大的風險。例如陜西省安康市僅事業(yè)單位編制就缺編2489人，其中還有很多人員為復員退伍軍人，內部控制專業(yè)知識匱乏，專業(yè)勝任能力不強。從專業(yè)人才結構來看，主要集中于36～45歲這一年齡層級，?？萍耙韵聦W歷居多。近年來，人才流失現(xiàn)象也很嚴重，2004～2016年共考錄、引進270人，但流出就有39人。缺乏完善的崗位責任制，導致權責不分，部分財務人員只局限于記賬、報銷工作，缺乏內部控制的專業(yè)知識，整體專業(yè)人才隊伍匱乏。

風險意識不強，應對措施缺乏科學性。行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，且內部控制建設發(fā)展相對滯后，大多數(shù)單位只停留于制度體系的建設，上級部門的檢查主要局限于財務、審計，缺乏過程控制，也就更談不上實時跟進內控建設并及時改進。行政事業(yè)單位不以營利為目的，資金來源于財政撥款，財務工作相對簡單，日常工作偏重于服務職能的履行，風險意識不強。目前，我國行政事業(yè)單位實行國庫支付系統(tǒng)，部分費用金額、標準已經定死，如“三公”費用。但在實際操作中很多單位都會變相違規(guī)換成國庫支付中未嚴格限制的費用，如辦公費、勞務費、制作費等其它費用。大多數(shù)行政事業(yè)單位未構建完善的風險評估機制，也就更談不上全面推進內部控制建設并跟蹤實施風險點監(jiān)控。盡管近幾年推進廉政風險防控建設，如要求預算信息公開透明、內部公開財務支出等，但在具體的執(zhí)行過程中，因缺乏有力的監(jiān)督體系以及出于部門利益的平衡，預算計劃、財務數(shù)據并未實現(xiàn)透明化，導致風險防控未落到實處，應對措施缺乏科學性。盡管近幾年行政事業(yè)單位私設“小金庫”行為已有所好轉，但部分單位依舊存在著截留國家資金不入賬、賬外設賬、公款私存等現(xiàn)象。如2016年廣東省開展“小金庫”專項治理，發(fā)現(xiàn)“小金庫”78個，涉及金額近3000萬元。主要集中于執(zhí)收、執(zhí)罰權相對集中的行政執(zhí)法單位，資金主要來源于截留、亂收費、亂罰款，以會議費、培訓費套取財政資金，使用在揮霍享受、請客送禮，甚至依法挪用、集體私分等，嚴重擾亂財政管理秩序。

內部控制制度不健全，業(yè)務流程簡單。規(guī)模較大、人員較多的行政事業(yè)單位中，內部控制制度相對健全，設置了業(yè)務操作流程，內設獨立審計、監(jiān)察崗，規(guī)范和約束公職人員的行為，避免領導權力膨脹而引發(fā)的內部控制失控現(xiàn)象。但大多數(shù)行政事業(yè)單位因機構設置簡單、人員較少、內部控制專業(yè)知識匱乏，使內部控制建設只停留于制度層面，未對操作流程進行分解、細化，不成系統(tǒng)，如缺乏有效的監(jiān)督體系、科學的獎懲激勵機制。如2017年1月審計署發(fā)布的醫(yī)療保險基金審計結果顯示，部分定點機構騙取醫(yī)?；?，15.78億使用違法違規(guī)。糾其原因，缺乏獨立性的內部審計是主要因素。2016年陜西涇陽縣馬家村干部在2014、2015年共截留挪用扶貧資金45.1萬元。尤其是建設、對外投資等項目中，缺乏嚴謹?shù)牧鞒讨笇?，審計崗不獨立，在?zhí)行中人為可操縱空間較大，往往容易引發(fā)內部控制實施不力，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。

業(yè)務軟件獨立于內部控制體系，信息化不健全。隨著互聯(lián)網技術的推進，行政事業(yè)單位基本已實現(xiàn)了信息化辦公，如財務軟件、預算軟年、政府采購軟件等，極大地提升了工作效率。從內部控制的視角出發(fā)，這是一項全面性的工作，應該將各單項業(yè)務軟件綜合、鏈接起來，固化于信息系統(tǒng)中，通過可視化的界面實現(xiàn)信息共享、科學指導業(yè)務流程、設置權限分配，使內部控制制度落到實處，形成一套全面的風險防控體系。但目前，我國行政事業(yè)單位的各業(yè)務軟件獨立于內部控制體系，各自為陣，無法實時對經濟活動進行有效監(jiān)控，依舊存在人為操作漏洞。

我國行政事業(yè)單位內部控制的優(yōu)化路徑

改善內部控制環(huán)境，重視內部控制人員專業(yè)知識的培訓與提升工作。良好的內部控制環(huán)境為全面構建內部控制體系夯實基礎，提供有力保障。單位領導的態(tài)度決定著內部控制制度的走向，是有效實施內部控制的前提。領導干部要大力支持單位內部控制建設，在全體人員中起到牽頭作用，成立內部控制領導小組，通過宣傳、制度建設、激勵與約束機制等，在單位中營造內部控制是工作重點、是業(yè)務指導的良好氛圍，改善內部控制環(huán)境，助力打造“陽光財政”。在領導、各部門的支持與配合下，完善內部控制體系建設，實施業(yè)務流程、管理的全過程風險防范。同時，人員的專業(yè)素養(yǎng)是內部控制體系建設的核心要素。行政事業(yè)單位不僅要培養(yǎng)人員內部控制意識，更要提升人員的專業(yè)素養(yǎng)。鼓勵人員接受繼續(xù)教育，提升道德素質與業(yè)務水平，組織內部培訓提高風險防范水平，招聘專業(yè)素質強的優(yōu)秀人才等。重視內部控制人員專業(yè)知識的提升，為內部控制環(huán)境的持續(xù)改善提供專業(yè)人才保障。

構建風險評估機制，有效提升內部控制人員風險防范意識。行政事業(yè)單位結合其業(yè)務特點，建立適應本單位實際，參考已建立風險評估機制的單位，聘請經驗豐富的專家指導構建風險評估機制，全面對風險點進行梳理，實現(xiàn)業(yè)務全流程監(jiān)控。內部控制是基層的呼聲，也是主管部門的迫切期盼，推進管理的科學化、精細化，能夠有效提升全面管控水平。建立健全崗位責任制度，采取激勵與約束相結合的手段，對發(fā)現(xiàn)關鍵風險點并及時采取應對措施的人員實施獎勵，作為職位晉升的一項考核點，對重大決策或執(zhí)行錯誤的人員，追究其責任。通過分工細化、職責明確的制度體系，規(guī)范人員操作行為，全面提升風險防范意識，促進業(yè)務工作推進的合法合規(guī)。

構建全面的內部控制框架體系，實施業(yè)務制度流程的全過程指導。構建全面的內部控制框架體系，除了前面談到的風險評估體系外，還包括單位、業(yè)務層面的流程指導、監(jiān)督與評價。行政事業(yè)單位應結合本單位實際，制定并完善制度匯編，形成涵蓋全業(yè)務流程的系統(tǒng)化的制度體系，有條件的可設計相應的流程圖，使其一目了然、通俗易懂，實施業(yè)務流程的全過程指導，規(guī)范人員操作。制度匯編不能只停留于書面形式，還應配備相應的監(jiān)督與評價體系，約束人員行為、指導業(yè)務操作。同時，針對行政事業(yè)單位“小金庫”隱蔽性強、發(fā)現(xiàn)難的特點，可以暢通舉報渠道，借助于社會公眾力量維護財政管理秩序。如廣東省通過大力宣傳、鼓勵群眾舉報，在治理“小金庫”中取得了成效。僅2016年就收到群眾舉報線索125件，經過核查情況，給予舉報人3～5%的獎勵，有效推進了“小金庫”的治理工作。

加快信息系統(tǒng)建設，促進信息資源共享、風險實時監(jiān)控。知識經濟時代的來臨，推進行政事業(yè)單位信息化辦公勢在必行。建立全面的內部控制信息系統(tǒng)，將財務管理、業(yè)務流程、審計監(jiān)督、風險監(jiān)控等子系統(tǒng)納入其中，促進業(yè)務流程的規(guī)范實施、風險漏洞及時監(jiān)控。實現(xiàn)各職能部門信息資源共享、暢通交流，融合各項業(yè)務管理活動，提高單位辦公效率。內部監(jiān)督方面設置科學的崗位責任制度，外部監(jiān)管方面加大執(zhí)法力度，定期互通情報，形成監(jiān)管合力，提高內部控制實施效果。創(chuàng)新“一體化”模式，以信息化為基礎，構建全面的內部控制體系，實施橫向聯(lián)動、縱向聯(lián)動相結合的推進路線，以問題為導向，加強廉政建設、腐敗治理，逐步強化公共資金績效管理。2016年用友政務推出了專業(yè)咨詢無縫對接信息系統(tǒng)，這也為行政事業(yè)單位內控創(chuàng)新奠定了基礎。

（作者單位：常德市人力資源和社會保障局）