高校預(yù)算績效管理的實(shí)踐和政策基礎(chǔ)研究

郭秀國，楊仲杰，張 莉，吉 寧

財(cái)經(jīng)論壇

高校預(yù)算績效管理的實(shí)踐和政策基礎(chǔ)研究

郭秀國，楊仲杰，張 莉，吉 寧

自2015年新預(yù)算法實(shí)施后，公共財(cái)政預(yù)算收支有了績效管理要求，高校作為公共財(cái)政資助的一個重要方面，盡管具有自身的特殊性，從實(shí)踐上和社會需要上，都有進(jìn)行績效評價的基礎(chǔ)，進(jìn)行績效評價是必要的。高效績效管理的關(guān)鍵是績效評價，需要在評價層次、評價主體、評價指標(biāo)、評價方法和評價手段等方面的研究和應(yīng)用做深入研究。

高校；預(yù)算；績效；基礎(chǔ)

2014年修訂通過于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法，首次以法律形式明確了我國公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，地方政府和部門也有相應(yīng)反應(yīng)，比如江蘇省政府和財(cái)政廳先后發(fā)布文件，提出要“探索建立績效撥款制度，實(shí)行財(cái)政撥款與高校績效評價掛鉤”，這意味著政府將探索績效撥款的方式和方法納入了工作日程。高校具有特殊性，實(shí)行預(yù)算績效管理有必要嗎？可行性如何？本文打算就這些問題從實(shí)踐和政策兩個方面，對高?？冃Ч芾淼幕A(chǔ)進(jìn)行分析，并對未來發(fā)展提出意見。

一、高校預(yù)算績效管理的含義

“績效”最早在企業(yè)中使用，還沒有一個確定的大家公認(rèn)的定義，可從不同角度和不同研究目的進(jìn)行界定。因?yàn)槭穷A(yù)算管理，需要采用政策定義。2015年5月財(cái)政部發(fā)布《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號），規(guī)定績效目標(biāo)是“財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果”。明顯，官方在此處使用了績效的產(chǎn)出和效果定義。即預(yù)算績效是一個單位或項(xiàng)目政府財(cái)政資金投入所獲得的產(chǎn)出和效果。高校預(yù)算績效就是政府財(cái)政資金投入高等學(xué)校所獲得的教育產(chǎn)出和效果。高校預(yù)算績效可以按照預(yù)算資金的管理方式分為項(xiàng)目預(yù)算績效和單位預(yù)算績效兩類。預(yù)算績效管理是對“預(yù)算”以“績效”的方式開展的管理,其中“預(yù)算”是對象（即財(cái)政資金）,“績效”既是內(nèi)容,也是方式,“管理”則是手段（李海濤，2014）。預(yù)算績效管理完全可以使用“預(yù)算的績效管理”說法。預(yù)算績效管理的目標(biāo)是改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

學(xué)界認(rèn)為預(yù)算績效應(yīng)符合“4E”原則，即“經(jīng)濟(jì)性”(Economy)、“效率性”(Efficiency)、“效益性”(Effectiveness)和“公平性”(Equity)原則?！敖?jīng)濟(jì)性”關(guān)心資源節(jié)約問題,強(qiáng)調(diào)少花錢；“效率性”關(guān)心投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系,追求產(chǎn)出投入比的最大化，強(qiáng)調(diào)少花錢或多辦事；“效益性”關(guān)心產(chǎn)出與目標(biāo)(結(jié)果)的關(guān)系,即預(yù)算支出結(jié)果在多大程度上達(dá)到社會、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的預(yù)期目標(biāo),追求效益的最優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)錢是否花在刀刃上了；“公平性”關(guān)心目標(biāo)與社會公平的關(guān)系,即社會公眾(尤其是弱勢群體)能否得到公平待遇和享受公共服務(wù),注重社會性和公眾滿意度,強(qiáng)調(diào)花錢是否公平。這四個方面要相互融合。預(yù)算績效管理是包括預(yù)算投入、過程、產(chǎn)出及最終效果的全過程管理。

另外還有一個容易混淆的概念，即績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算,它是以政府公共部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù),進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評價的一種預(yù)算管理模式（財(cái)政部預(yù)算司2007年）?？冃ьA(yù)算是通過確定政府職能和政府中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效目標(biāo),根據(jù)完成績效目標(biāo)工作量和績效評價信息的反饋以最高效地分配預(yù)算資源,并改善組織預(yù)算管理的以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式（董振海，2007）?？傮w上，績效預(yù)算是一種將資源分配與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度相聯(lián)系的具有計(jì)劃、預(yù)算控制和評價功能的區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算的預(yù)算管理模式。

可以說，預(yù)算績效管理是一種管理方式，既可以用于傳統(tǒng)預(yù)算，也可以用于績效預(yù)算，而績效預(yù)算作為一種預(yù)算體系，是必須要進(jìn)行績效管理的。研究預(yù)算績效管理的理論和應(yīng)用問題，可以提高非績效預(yù)算的管理水平，還可以為績效預(yù)算的未來推行提供基礎(chǔ)。

二、高校預(yù)算績效管理的實(shí)踐和政策基礎(chǔ)

高校預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，理論是指人們對自然、社會現(xiàn)象，按照已知的知識或者認(rèn)知，經(jīng)由一般化與演繹推理等方法，進(jìn)行合乎邏輯的推論性總結(jié)，理論源于實(shí)踐，可以在一定程度上指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，預(yù)測未來，因此有必要研究理論。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，學(xué)界對高?？冃Ч芾淼睦碚摽梢苑譃橐话憷碚摵蛯ｉT理論兩個方面。一般理論主要包括新公共管理理論、委托代理理論、公共產(chǎn)品理論（財(cái)政部預(yù)算司，2013，李海南，2014）、財(cái)政支出增長理論、官僚預(yù)算最大化模型、博奔論、“變化”理論、“花錢矩陣”理論、財(cái)政效率論（王海濤，2014）等。適用于高校財(cái)政投入及其績效評價的相關(guān)專用理論可以劃分為高等學(xué)校財(cái)政投入理論、高等學(xué)?？冃Ч芾砝碚撘约案叩葘W(xué)校財(cái)政投入績效評價經(jīng)濟(jì)學(xué)分析等三類,具體主要包括公共財(cái)政理論、教育財(cái)務(wù)理論、財(cái)政撥款理論、績效管理理論、公平與效率分析、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任分析以及知識經(jīng)濟(jì)分析等(胡帆，2013)。還有其他列舉的方式等等（高喜珍，2009）。但是，對于現(xiàn)實(shí)的績效評價來講，實(shí)踐和政策基礎(chǔ)更具有實(shí)際意義。

績效管理在我國長期的封建社會的政府治理中一直存在，從西周到秦漢時期的“上計(jì)制度”，明朝張居正時期的“考成法”等都是樸素的績效管理實(shí)踐。2000年左右,以湖北省恩施市等為代表的部分地方就開始了績效評價試點(diǎn)探索，以2003年黨的十六屆三中全會為標(biāo)志,具有完整意義的、以績效為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理開始在我國逐步建立起來，可以大概分為三個階段，以績效評價為主要內(nèi)容的試點(diǎn)階段 (2003-2010年)、全過程預(yù)算績效管理的確立階段(2011-2012年)和預(yù)算績效管理的全面推進(jìn)階段(2012至今)（李海南，2014）。

現(xiàn)代預(yù)算績效管理起源于西方。1906年，美國紐約市政府成立市政研究局著手研究提高政府行政效率的基本方法并開展政府活動行為績效評價,這可以認(rèn)為是較早的政府績效管理實(shí)踐。

2009年12月9日，中國教育報(bào)發(fā)表中央教育科學(xué)研究所完成的績效評估報(bào)告《影響高?？冃У闹饕蚴琴Y源有效利用》，該報(bào)告選取了人力、財(cái)力、物力三方面投入的12項(xiàng)指標(biāo)，以及高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會服務(wù)三方面的13項(xiàng)指標(biāo)，運(yùn)用主成分法和“產(chǎn)出/投入”模型計(jì)算了教育部直屬72所高校各年度的投入以及產(chǎn)出整體績效得分,結(jié)果發(fā)現(xiàn)高校的投入和產(chǎn)出的差異性。

為了提高財(cái)政資金使用效率和減少浪費(fèi)而提出的一個問題，以2003年黨的十六屆三中全會為標(biāo)志,具有完整意義的、以績效為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理開始在我國逐步建立起來。目前全球有100多個國家在進(jìn)行政府績效管理，高校是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一塊陣地，在1992年黨的十四大正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制至今20年過去了，但是高校經(jīng)費(fèi)管理體制并沒有根本性的改變，高校也沒有把投入與產(chǎn)出分析作為必需工作。2003年中央提出建立預(yù)算績效評價體系，2006年財(cái)政部明確要求各地“探索建立預(yù)算績效評價體系，要把績效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理，逐步建立與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的績效評價體系”。2012年，財(cái)政部確定并印發(fā)了預(yù)算績效管理工作規(guī)劃的“十二五”規(guī)劃,明確提出到“十二五”末要實(shí)現(xiàn)“績效目標(biāo)逐步覆蓋,評價范圍明顯擴(kuò)大,重點(diǎn)評價全面開展,結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)突破,支撐體系基本建立”的總體目標(biāo)。2014年8月31日修訂通過，于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法，首次以法律形式明確了我國公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，六次提到“績效”一詞，總則的基本要求之一就是“講求績效”。

三、高校預(yù)算管理展望

績效管理的理念是“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責(zé)”，高校預(yù)算績效要真正取得實(shí)效，需要在以下幾個方面取得突破。

首先，需要在評價層次、評價機(jī)制、評價指標(biāo)和評價方法研究等方面，再進(jìn)行深入研究，能夠取得更有針對性和各利益相關(guān)方都接受的評價體系。

其次，績效管理的核心是績效評價，只有評價標(biāo)準(zhǔn)、評價過程和評價結(jié)果公開、透明，績效評價本身是一種對使用公共資金的監(jiān)督，“陽光是最好的防腐劑”，只有評價自身真正做到公開、透明，這其中包括績效評價體系的應(yīng)用檢驗(yàn)與反饋完善，績效管理才能發(fā)揮作用。

再次，評價手段要現(xiàn)代化和簡便化，將網(wǎng)絡(luò)和軟件開發(fā)技術(shù)融入高校預(yù)算績效評價體系，通過構(gòu)建計(jì)算模型，在實(shí)際操作時只需通過輸入評價指標(biāo)的實(shí)際值即可輸出具體評價結(jié)果，適應(yīng)透明需要，通過網(wǎng)絡(luò)化手段進(jìn)行一定范圍的公開。

最后，需要解決績效管理的動力問題。

總之，高?？冃Ч芾硎潜匾模€需要在理論研究和實(shí)踐方面做大量工作。

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F275

B

1008-4428（2017）09-87-02

本文是江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目《高校預(yù)算績效管理與評價體系研究》（編號2015SJA015）階段成果。

郭秀國，江蘇淮安人，男，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，高級會計(jì)師，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理；

楊仲杰，甘肅隴西人，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：從事財(cái)經(jīng)與職業(yè)教育研究；

張莉，安徽人，女，大專，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，會計(jì)師，研究方向，高校財(cái)務(wù)管理；

吉寧，江蘇寶應(yīng)人，女，碩士，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助講，研究方向：績效評價。