走在改革開放道路上的外匯管理

文/方上浦 編輯/靖立坤

走在改革開放道路上的外匯管理

文/方上浦 編輯/靖立坤

在新的國際資本循環(huán)流動格局下，便利化和防風(fēng)險是外匯管理的兩條主線，必須統(tǒng)籌兼顧，不可偏廢。

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)金融一體化處于調(diào)整期，各主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和貨幣政策均處于再調(diào)整、再平衡過程中，跨境資本流動格局出現(xiàn)新變化。受此影響，我國外匯形勢也出現(xiàn)了深刻變化，國際收支從過去“雙順差”的格局轉(zhuǎn)為經(jīng)常賬戶順差、資本和金融賬戶（不含儲備資產(chǎn)，下同）逆差。對此，外匯管理部門牢牢把握形勢的新變化，始終堅持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，兼顧便利化和防風(fēng)險，堅定不移地推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；同時，繼續(xù)簡政放權(quán)，推進(jìn)外匯管理方式轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

客觀、全面地認(rèn)識我國跨境資本流動的新變化

2008年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，貿(mào)易投資發(fā)展乏力，發(fā)達(dá)國家量化寬松政策步調(diào)不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡加劇。從全球資本流動來看，這種不平衡的表現(xiàn)之一是，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)歷了一個跨境資本流動從平穩(wěn)流入到持續(xù)高漲，再逐漸回落、逆轉(zhuǎn)的完整周期。

從我國的情況看，2000年—2014年上半年，我國國際收支經(jīng)常賬戶、資本和金融賬戶呈“雙順差”態(tài)勢；2014年下半年—2016年，國際收支從持續(xù)“雙順差”進(jìn)入到了經(jīng)常項目順差、資本和金融項目逆差的新格局。與資本被動流出的本質(zhì)不同是，我國資本流動的格局映射的是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和改革開放的新階段、新亮點。

一是居民財富不斷積累，境外旅游、留學(xué)需求不斷升高。隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，居民收入持續(xù)上升，個人財富不斷積累。2015年，我國人均GDP已達(dá)到8016美元，步入中等收入國家行列。在這一背景下，國內(nèi)居民境外旅游、留學(xué)需求的日益上升，應(yīng)是符合國際發(fā)展規(guī)律的一種變化。2015年和2016年，我國居民境外旅游（含留學(xué)、探親、商務(wù)、就醫(yī)等）購匯分別為2708億美元和3224億美元，同比分別增長27%和19%。

二是“一帶一路”國家戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)，企業(yè)“走出去”的步伐不斷加快。過去幾十年里，中國對外直接投資規(guī)模還很小，只有極少數(shù)中國企業(yè)有意愿、有能力并獲批開展對外投資。近年來，隨著我國人均GDP的不斷攀升，我國“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略的政策效果持續(xù)顯現(xiàn)。國內(nèi)企業(yè)充分利用國際、國內(nèi)兩個市場進(jìn)行投資配置，深度融入國際市場，對外直接投資發(fā)展迅猛。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年，我國對外非金融類直接投資創(chuàng)下1180億美元的歷史最高值，成為全球第二大投資國；2016年，我國對外直接投資達(dá)1701億美元，同比增長44.10%。

三是外債償還進(jìn)程趨穩(wěn)，高杠桿經(jīng)營風(fēng)險逐步釋放。償還外債是近年資本外流的主要原因之一。2011年—2014年，我國外債余額穩(wěn)步增長，并在2014年末達(dá)到近年來的最高點1.78萬億美元；2015年以后，我國開始有序進(jìn)行對外債務(wù)償還。通過減少境外融資、償還對外債務(wù)，有效降低了外匯風(fēng)險敞口，避免了過多積累外債而可能引致的匯率風(fēng)險。目前，部分資本流出壓力已得到釋放，企業(yè)對外債務(wù)去杠桿化繼續(xù)放緩，尤其是外幣債務(wù)。2016年二、三季度，我國外債余額出現(xiàn)緩慢回升，至2016年9月末，我國全口徑（含本外幣）外債余額為1.43萬億美元，外債規(guī)模逐步趨穩(wěn)，外幣外債去杠桿過程基本完成。

當(dāng)前，雖然我國跨境資本流動波動性有所加大，但中國長期向好的經(jīng)濟(jì)基本面沒有改變，我國外匯形勢在基本平衡中趨向穩(wěn)定的趨勢沒有改變。

便利化與防風(fēng)險是當(dāng)前中國外匯管理的兩塊基石

在新的國際資本循環(huán)流動格局下，便利化和防風(fēng)險是我國外匯管理的兩條主線，必須統(tǒng)籌兼顧，不可偏廢。近年來，隨著我國對外開放的不斷深化，中國與世界深度融合，聯(lián)系更加緊密。外匯管理堅持穩(wěn)中求進(jìn)的原則，圍繞“三去一降一補(bǔ)”，切實服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防范跨境資本流動風(fēng)險。

堅定不移推動外匯管理重點領(lǐng)域改革，積極支持新業(yè)態(tài)發(fā)展

服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)是外匯管理部門始終堅持的方向。為便利企業(yè)開展跨境貿(mào)易投資，支持企業(yè)深度參與國際市場，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，外匯管理部門大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過簡政放權(quán)，不斷深化重點領(lǐng)域的外匯管理改革，始終寓管理于服務(wù)之中。

一是積極支持跨境電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。將跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)范圍擴(kuò)大到天津等12個城市；將支付機(jī)構(gòu)跨境外匯支付業(yè)務(wù)試點范圍擴(kuò)大至全國，并放開地區(qū)限制、下放審核權(quán)限、提高單筆限額、擴(kuò)大支付范圍。截至2016年12月末，試點業(yè)務(wù)規(guī)模累計達(dá)215億美元，表明跨境電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)正在健康蓬勃發(fā)展。

二是直接投資實現(xiàn)基本可兌換。在對外直接投資項下，資金來源和匯出核準(zhǔn)由事前審批改為事后登記，企業(yè)外匯資金來源進(jìn)一步擴(kuò)大，匯出手續(xù)進(jìn)一步簡化。改革后，境內(nèi)企業(yè)“走出去”在匯兌環(huán)節(jié)僅保留登記管理，相關(guān)業(yè)務(wù)下放銀行辦理，大大便利了企業(yè)參與國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和競爭。

三是完善跨國公司外匯資金集中運營管理。為落實國家“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃，提高我國企業(yè)國際化經(jīng)營水平，培育更多高水平的跨國公司，2012年，啟動了跨國公司外匯資金集中運營管理試點。試點打破限制，大大降低了跨國公司成員之間的交易成本和融資成本，有的跨國公司僅財務(wù)成本一項一年就節(jié)省了上億元人民幣，有的跨國公司每年減少近90%的結(jié)算量，資金使用效率大幅提高。

四是設(shè)立基石投資者專項外匯額度以支持境內(nèi)企業(yè)赴港上市。設(shè)立專項外匯額度，用于支持境內(nèi)企業(yè)在港一級市場上市募集資金后再調(diào)回境內(nèi)。該舉措既有利于緩解赴港上市的境內(nèi)企業(yè)融資難、融資貴的問題，降低了高負(fù)債率的風(fēng)險，也為具備境外投資資格的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)（基石投資者），增加了投資渠道，有利于拓寬海外業(yè)務(wù)。

堅定不移深化金融市場雙向開放，服務(wù)貿(mào)易投資便利化

金融開放是改革開放的重要內(nèi)容，也是在我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下優(yōu)化全球金融資源配置的內(nèi)在要求。作為金融開放的排頭兵，外匯管理部門按照國家統(tǒng)一部署，積極擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放。

一是推進(jìn)資本市場雙向開放。實施合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）改革，放寬額度限制，簡化審批流程，擴(kuò)大境內(nèi)資本市場開放程度；改革人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）外匯管理，調(diào)整額度管理方式，簡化額度審批管理，取消了資金匯入的期限要求，資金匯出也不設(shè)比例與分期匯出的限制，提高了對RQFII和QFII機(jī)構(gòu)外匯管理的一致性；全面實施外債資金意愿結(jié)匯，大幅削減了資本項目收入及結(jié)匯用途負(fù)面清單，進(jìn)一步便利和規(guī)范市場主體資本項目交易。

二是推動外匯市場發(fā)展。外匯市場是國際經(jīng)濟(jì)交流和資本流動的重要載體。外匯管理部門支持外匯市場發(fā)展，不斷夯實外匯市場基礎(chǔ)：豐富交易品種，在銀行間外匯市場推出標(biāo)準(zhǔn)化遠(yuǎn)期和期權(quán)交易，滿足多樣化匯率風(fēng)險管理需求；擴(kuò)大市場主體，構(gòu)建多元化的市場主體層次，截至2016年底，銀行間外匯市場共有597家機(jī)構(gòu)，其中非銀行金融機(jī)構(gòu)73家、非金融企業(yè)2家、境外金融機(jī)構(gòu)59家；支持和推動外匯市場自律，理順外匯市場供求關(guān)系。

三是推動銀行間債券市場對外開放。2016年5月，進(jìn)一步改革和簡化境外機(jī)構(gòu)投資者投資銀行間債券市場的相關(guān)外匯管理，不設(shè)單家機(jī)構(gòu)限額或總限額，資金匯出沒有鎖定期及分期匯出的安排，直接到銀行辦理資金匯出/入和購/結(jié)匯手續(xù)，為境外發(fā)行主體和投資者進(jìn)入中國銀行間債券市場提供更多便利。銀行間債券市場改革措施推出以后，截至2016年底，已有180家境外機(jī)構(gòu)/基金在上海總部注冊備案。

堅定不移改革跨境融資管理模式，解決融資難、融資貴問題

近年來，隨著我國“走出去”和“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，我國企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）的融資需求日益上升。為了便利企業(yè)合理利用“兩個市場、兩種資源”，外債、對外擔(dān)保、外債轉(zhuǎn)貸款等相關(guān)審批相繼取消，以支持企業(yè)拓寬海外投融資渠道。

一是積極配合人民銀行，將全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點擴(kuò)大至全國范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)。為服務(wù)企業(yè)“走出去”，取消外債事前審批管理，金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在與其資本或凈資產(chǎn)掛鉤的跨境融資上限內(nèi)，自主開展本外幣跨境融資。這進(jìn)一步豐富了境內(nèi)市場主體，特別是中資企業(yè)的融資渠道，降低了其融資成本，可以更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是取消所有與跨境擔(dān)保相關(guān)的事前審批。落實“國民待遇”原則，統(tǒng)一中外資企業(yè)外保內(nèi)貸政策，解決境外投資企業(yè)境外融資難、授信不足等問題，有利于支持境內(nèi)機(jī)構(gòu)“走出去”做大做強(qiáng)。據(jù)測算，改革后，企業(yè)完成擔(dān)保項下融資的時間由至少1周縮短至1天，節(jié)約財務(wù)費用約2個百分點，緩解了企業(yè)融資難、融資貴問題。

堅定不移打擊跨境違法違規(guī)行為，維護(hù)外匯市場正常秩序

2008年國際金融危機(jī)以來，國際金融監(jiān)管理念發(fā)生了新變化，加強(qiáng)對跨境資本流動的審慎管理，已成為包括基金組織在內(nèi)的許多國際組織和國家的共識。這為我國在穩(wěn)步推進(jìn)資本項目可兌換過程中轉(zhuǎn)變外匯管理方式、防范跨境資本流動風(fēng)險提供了有益借鑒。

一是加強(qiáng)真實性、合規(guī)性審核。真實性、合規(guī)性是外匯管理的基本原則，貫穿于外匯管理的各個時期和主要項目。加強(qiáng)真實性、合規(guī)性審核的核心，是要對有真實貿(mào)易投資背景的正常用匯需求予以充分滿足，加強(qiáng)事中、事后管理。

二是搭建銀行自律平臺。銀行是外匯管理政策傳導(dǎo)的重要紐帶，是落實外匯管理政策、把好真實性與合規(guī)性審核的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是簡政放權(quán)后加強(qiáng)事中、事后管理的重要抓手。近年來，外匯管理加強(qiáng)了對銀行外匯業(yè)務(wù)實施“展業(yè)三原則”的指導(dǎo)，支持銀行細(xì)化內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，強(qiáng)化真實、合規(guī)和風(fēng)險管理，加強(qiáng)對分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，把好外匯業(yè)務(wù)審核關(guān)。

三是增強(qiáng)跨境資本流動統(tǒng)計監(jiān)測和預(yù)警能力。近年來，外匯管理部門不斷強(qiáng)化風(fēng)險防控的統(tǒng)計、監(jiān)測和預(yù)警能力：構(gòu)建與國際慣例接軌、具有中國特色的跨境資本流動統(tǒng)計體系；建立適應(yīng)可兌換需要的跨境資本流動全口徑監(jiān)測體系，運用大數(shù)據(jù)挖掘等現(xiàn)代統(tǒng)計技術(shù)和方法，加強(qiáng)日常監(jiān)測分析；構(gòu)建國際收支和跨境資本流動預(yù)警體系，密切關(guān)注國際經(jīng)濟(jì)金融形勢、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基本面等因素，提高對外匯形勢預(yù)判的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

四是依法打擊騙匯、地下錢莊等外匯違法違規(guī)行為。加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)和非現(xiàn)場監(jiān)測，提升對外匯違法違規(guī)行為打擊的精準(zhǔn)度；加強(qiáng)打擊力度，適時、靈活開展針對重點渠道和主體的外匯核查和檢查，提高監(jiān)管的及時性；不搞“一刀切”，精準(zhǔn)發(fā)力，保持對非法騙匯、地下錢莊等違法違規(guī)行為的高壓打擊態(tài)勢，切實提升外匯監(jiān)管的有效性。2016年，共查處外匯違規(guī)案件近2000起，共處罰沒款約4.3億元人民幣。

堅持以改革實現(xiàn)便利化與防風(fēng)險的統(tǒng)一

當(dāng)前，雖然我國跨境資本流動波動性有所加大，但中國長期向好的經(jīng)濟(jì)基本面沒有改變，我國外匯形勢在基本平衡中趨向穩(wěn)定的趨勢沒有改變。新形勢下，外匯管理將不忘初心，繼續(xù)統(tǒng)籌兼顧好促進(jìn)貿(mào)易投資便利化和防范跨境資本流動風(fēng)險的關(guān)系，深化外匯管理改革，轉(zhuǎn)變外匯管理方式，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，進(jìn)一步增強(qiáng)外匯管理服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力；同時，防范跨境資本流動風(fēng)險，維護(hù)正常合理的外匯市場秩序。重點要把握好四個方面：首先，堅持運用市場化手段，更大程度地發(fā)揮匯率等價格機(jī)制在外匯資源配置中的決定性作用，減少行政性干預(yù)，理順外匯供求關(guān)系；其次，實現(xiàn)監(jiān)管一體化，加強(qiáng)本外幣跨境政策協(xié)調(diào)，研究推進(jìn)本外幣一體化監(jiān)測分析和協(xié)同監(jiān)管；再次，按照準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單的原則，推進(jìn)外匯管理方式從事前轉(zhuǎn)向事中事后、從審批轉(zhuǎn)向監(jiān)測預(yù)警、從資本管制轉(zhuǎn)向?qū)徤鞴芾恚蛔詈?，?qiáng)化審慎管理職能，有效運用宏觀審慎管理工具，防止發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險。

為此，下一階段外匯管理將重點圍繞以下幾方面展開：

一是建立宏觀審慎的跨境資本流動管理體制。完善跨境資本流動宏觀審慎管理的預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，對外匯流動性和跨境資本流動進(jìn)行逆周期相機(jī)調(diào)控和精準(zhǔn)調(diào)控；豐富跨境資本流動宏觀審慎管理工具箱，完善跨境資本流動逆周期調(diào)控政策工具，構(gòu)建針對外匯領(lǐng)域風(fēng)險的審慎性風(fēng)險緩沖工具等。

二是完善微觀跨境資本流動管理體系?；趯徤髟瓌t設(shè)定負(fù)面清單，逐步取消微觀領(lǐng)域的匯兌限制；以“展業(yè)三原則”為基礎(chǔ)，加強(qiáng)銀行外匯業(yè)務(wù)真實性、合規(guī)性審核；繼續(xù)加大對違法違規(guī)行為的打擊力度，維護(hù)正常有序的外匯市場秩序；構(gòu)建政府監(jiān)管與市場自律并行的管理框架，充分發(fā)揮銀行作為外匯管理部門與市場主體間的橋梁作用，有效傳導(dǎo)政策，嚴(yán)控規(guī)避政策的投機(jī)套利行為。

三是建立健全開放、有競爭力的境內(nèi)外匯市場。要更大程度地發(fā)揮人民幣匯率在外匯資源配置、調(diào)節(jié)跨境資本流動、平衡國際收支中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮靈活、彈性匯率機(jī)制對跨境資本流動沖擊的“自動調(diào)節(jié)器”作用，夯實外匯市場自求平衡的基礎(chǔ)；增加外匯市場的深度，豐富交易工具、增加交易主體；建立分層、包容的交易平臺，完善外匯市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；轉(zhuǎn)變外匯市場監(jiān)管方式，賦予市場主體產(chǎn)品創(chuàng)新的靈活性、金融展業(yè)的主動性等。

四是夯實跨境資本流動統(tǒng)計監(jiān)測體系。完善產(chǎn)品體系，建立既符合國際標(biāo)準(zhǔn)又能滿足審慎管理需要的外匯統(tǒng)計體系；完善采集體系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集的制度基礎(chǔ)；完善利用體系，構(gòu)建服務(wù)宏觀和微觀審慎管理的跨境資本流動數(shù)據(jù)系統(tǒng)；強(qiáng)化系統(tǒng)支持，構(gòu)建外匯管理大數(shù)據(jù)平臺。

作者系國家外匯管理局副局長