構(gòu)建多元扶貧機制 創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式

苗 麗

構(gòu)建多元扶貧機制 創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式

苗 麗

目前貧困問題仍然是我國全面建成小康社會的短板,尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，扶貧開發(fā)工作面臨著新問題、新挑戰(zhàn)。本文基于創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式的視角，描述了政府主導(dǎo)扶貧模式、市場化扶貧模式、公益扶貧模式以及多元扶貧模式，并結(jié)合實際調(diào)研，分析了精準(zhǔn)扶貧操作過程中存在的現(xiàn)實問題和困境，提出了建立“政府主導(dǎo)、市場運作、社會組織參與、民眾為主體”的多元扶貧機制的構(gòu)想，并提出了符合“精準(zhǔn)扶貧”要求的建議。

政府主導(dǎo)型扶貧 市場化扶貧 多元扶貧機制 精準(zhǔn)扶貧

貧困是每個國家都必須面對的問題，“改革開放以來，我們的扶貧成就舉世矚目，但仍有五千多萬的貧困人口。2020年實現(xiàn)徹底消除貧困的目標(biāo)，成為減貧工作中最難啃的硬骨頭”。瞄準(zhǔn)貧困群體開展有針對性的措施成為我國扶貧開發(fā)工作的重點，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)日益機制化，我國的扶貧實踐大致可分為體制改革推動扶貧、專項計劃推動扶貧和兩輪驅(qū)動推動扶貧三個階段，這是一個從“治標(biāo)”走向“治本”的過程，彰顯著中國的政治文明不斷進(jìn)步。扶貧開發(fā)中，呈現(xiàn)出多種扶貧模式，包括合作機制、市場機制、公益機制、公共資源與社會資源機制等。

一、政府主導(dǎo)型扶貧、市場化扶貧與多元扶貧機制

（一）政府主導(dǎo)型扶貧

無論一個國家政體如何，無論一個國家規(guī)模大小，政府對消除貧困都責(zé)無旁貸，政府主導(dǎo)型扶貧具有顯著的減貧效應(yīng)。在我國，黨和政府更是扶貧開發(fā)的主導(dǎo)力量，具有強大資源調(diào)控能力、政策導(dǎo)向能力和群眾動員能力。政府主導(dǎo)型模式在改革開放早期的扶貧開發(fā)中起著不可替代的作用，但隨著社會的發(fā)展，政府扶貧也顯露出一些弊端，一是貧困原因本身多元多樣，傳統(tǒng)式扶貧精確性差；二是一些扶貧政策具有行政偏好，不符合各地的發(fā)展?fàn)顩r，造成資金使用效率低下；三是由于制度過于剛性，缺少全面的立法，扶貧開發(fā)中存在權(quán)力尋租、違規(guī)操作、謊報收入、扶貧項目和發(fā)展項目混淆等現(xiàn)象，導(dǎo)致結(jié)果偏離扶貧目標(biāo)；四是政府扶貧難以建立起科學(xué)嚴(yán)格的評估考核體系，政府承擔(dān)雙重角色，既是運動員又是裁判員，民眾和第三方參與率差。

（二）市場化扶貧

在貧困地區(qū)積極促成企業(yè)與貧困戶的合作可以提高扶貧投資效率，比如積極尋找投資點，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)發(fā)生與成長的條件，盤活扶貧基金，發(fā)展項目等方面的努力都是卓有成效的。聯(lián)合市場力量做扶貧開發(fā)更具有專業(yè)性，同時能調(diào)動居民的積極性，也能開展多樣化的項目和服務(wù)，很大程度上解決了增收困難和就業(yè)問題?？墒?，市場又具有自由性，在扶貧攻堅階段，不能任由市場力量自由發(fā)展，逐利至上，單純地依靠市場力量非但不能解決貧困問題，反而會出現(xiàn)市場被濫用誤用、監(jiān)管不足等混亂狀況。因此，必須堅持政府的主導(dǎo)作用，合理確定政府和市場在扶貧中的份額。

（三）多元扶貧機制

“公益機制主要以歐美國家為代表，制訂扶貧法，并通過多種非政府組織、基金會減少貧困，政府并不直接參與。” 而多元機制主張建構(gòu)一種“政府主導(dǎo)、市場運作、社會組織協(xié)調(diào)、貧困戶參與”的扶貧機制，政府通過政策規(guī)劃方向、制定細(xì)則，市場通過運作提高效率，而社會組織和個人依靠合作互助與賦權(quán)發(fā)揮作用，進(jìn)行公共服務(wù)、籌資引資、發(fā)展項目、監(jiān)督反饋等，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)注弱勢群體的同時消除貧困，為貧困戶增收。

二、精準(zhǔn)扶貧的要求與現(xiàn)實困境

（一）精準(zhǔn)扶貧的要求

精準(zhǔn)扶貧是扶貧攻堅階段的新要求，相較于傳統(tǒng)扶貧模式，它更側(cè)重于扶貧對象的精準(zhǔn)性和扶貧方式的精確性，到目前為止，并沒有關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)一定義，但近年的中央文件已經(jīng)對精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容逐步完善、細(xì)化。

“2014年6月國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》確定精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容為‘精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核’，中共中央于2015年11月29日公布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》，進(jìn)一步細(xì)化精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容為‘扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)’。直到2016年3月15日，十二屆人大四次會議通過‘十三五規(guī)劃’，對如何打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)有了具體的規(guī)劃部署?！?/p>

（二）精準(zhǔn)識別難

由于現(xiàn)存的扶貧治理機制不完善和扶貧資源耗散等實際問題，精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)展緩慢，效率不是太高。眾所周知，精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)幫扶的前提，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，眾多村落，在精準(zhǔn)識別這一環(huán)節(jié)做了巨大工作，仍進(jìn)展緩慢，困難重重。一方面，由于扶貧政策并不完全公開透明，民眾過分追逐利益化，謊報虛報收入，爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象很普遍，增加了工作難度。另一方面，對于貧困戶識別，“村干部主觀決定因素較大，程序上雖然有群眾代表民主評議和選后公示的要求，但或流于形式，或忽視流程，貧困戶很少參與和監(jiān)督，更缺少追責(zé)機制?！痹谪毨糇R別環(huán)節(jié)應(yīng)該推行自下而上的參與式識別方法，讓群眾代表推薦和貧困戶自身申請者相結(jié)合，使貧困戶直接參與識別過程，同時購買民間機構(gòu)、高校、科研院所等第三方社會組織服務(wù)。

（三）精準(zhǔn)幫扶難

扶貧開發(fā)中，由于政策制定要先于工作開展，難免缺少靈活性，財政對扶貧資金的使用往往有嚴(yán)格的限制，多以項目下?lián)艿男问桨l(fā)放，項目類別和限制條件由上級決定，與精準(zhǔn)扶貧一戶一策、因地制宜的要求不吻合。扶貧部門多把產(chǎn)業(yè)扶貧項目委托給當(dāng)?shù)氐男竽辆帧⑥r(nóng)業(yè)局等技術(shù)部門來實施，而這些部門拿到扶貧項目后往往按照產(chǎn)業(yè)項目來操作，對貧困戶而言門檻過高，以至于無法承擔(dān)而放棄。比如內(nèi)蒙古寧城縣有些地區(qū)，倡導(dǎo)農(nóng)戶開展肉牛養(yǎng)殖項目，如有100頭牛的規(guī)模，政府給補貼25萬元項目資金，要求其中70%為成年牛，減貧項目的受益者更多變成了能夠承受入門要求的非貧困戶，對真正需求資金，而又苦于沒基礎(chǔ)、沒項目的人而言，只能望而生嘆，存在嚴(yán)重的供需脫節(jié)、資金浪費的問題的。另外，有些幫扶措施只是贈送一些生產(chǎn)資料，例如牛羊，有些幫扶總是關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其實貧困戶更希望得到市場營銷方面的幫助，把現(xiàn)有產(chǎn)品更好地賣出去。

（四）實際操作難

在精準(zhǔn)扶貧的實際操作層面也存在多重矛盾，比如政府主導(dǎo)與民眾參與的矛盾、輸血式短期扶貧與長期效應(yīng)之間的矛盾、脫貧退出與返貧再生之間的矛盾等。再有甚者，由于扶貧政策缺乏靈活性，農(nóng)民信息缺乏，自利性強，扶貧還會遭遇上訪困擾。問題的根源在于扶貧識別與幫扶機制不健全，扶貧的資金來源主要依靠財政，過于單一，市場化扶貧動力不足，貧困人口主體意識不夠。此外，扶貧資金的管理也存在一定成問題，有時候會在不知不覺中消耗殆盡，減貧效果不佳，不能發(fā)揮造血功能。比如很多地區(qū)熱衷于為貧困戶進(jìn)行修理房屋、改建房舍等，其實有不少貧困戶更關(guān)心創(chuàng)收活動。

三、構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元扶貧機制

近年，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境變化很大，市場機制不斷完善，各類社會組織蓬勃發(fā)展，成為改變世界的第三種力量，在慈善、扶貧、救濟(jì)、養(yǎng)老等社會公益領(lǐng)域越來越發(fā)揮重要作用，農(nóng)村土地改革，確立了土地私有權(quán)，土地作為一種稀缺不可再生資源，成為資本投資的一種方式。利用這個契機，在政府主導(dǎo)下，構(gòu)建“政府主導(dǎo)，市場運作，社會組織參與，民眾主體”的多元扶貧機制是我國扶貧工作的努力方向。

（一）以政府為主導(dǎo)，保障資金，完善制度

政府必須進(jìn)一步加大扶貧項目的投入，保證扶貧資金充足，擴大最貧困人員的保障范圍和公共服務(wù)。同時，突出政府責(zé)任主體，保證扶貧過程公開透明，對扶貧結(jié)果負(fù)責(zé)。完善扶貧開發(fā)工作的相關(guān)法律制度，通過確立規(guī)章制度或立法來合理確定參與扶貧的各類主體的權(quán)利和義務(wù)，明確扶貧各項工作細(xì)則，對謊報收入群眾、不按程序操做、瀆職枉法以及侵占扶貧款項的官員進(jìn)行追責(zé)。此外，要積極促成政府與社會組織、企事業(yè)單位、社會名流的合作，保障參與主體的多樣性，并且確保其他扶貧主體嚴(yán)格按照規(guī)章制度，或依照法律獲取扶貧資源，在政府和民眾的監(jiān)督下開展扶貧開發(fā)，解決矛盾爭議。

（二）通過市場力量提高精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生動力

除了政府和一些公益社會組織外，大多數(shù)參與扶貧的市場主體都以獲利為目的，這并不和扶貧的公益性相違背。一個有效的、完美的機制就在于使各參與主體達(dá)到共贏，多方共同“獲利”?；诶鎸?dǎo)向的機制，才能有充足的內(nèi)生動力，要吸引有實力并熱心于扶貧事業(yè)的企業(yè)加入扶貧開發(fā)，給予相關(guān)的扶持和獎勵政策，比如可以簡化扶貧企業(yè)部分業(yè)務(wù)的審批流程，給予這些企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持、免稅和減稅優(yōu)惠等。

（三）引入社會組織和社會資本

廣泛動員社會力量參與。政府是扶貧的主要責(zé)任體，多元扶貧機制倡導(dǎo)政府廣泛的與社會組織合作，達(dá)到共贏。完善社會支持扶貧制度體系，明確劃分公私合作協(xié)力扶貧的分工情況，權(quán)責(zé)清晰。基本運作流程可以表達(dá)為：扶貧項目招標(biāo)——選擇合適的社會組織——簽訂合同——實施項目——驗收反饋。在這個過程中，政府作為項目出資人，更多的采用購買社會組織服務(wù)的形式來協(xié)助脫貧，監(jiān)督整個過程，貧困地區(qū)可以得到更專業(yè)，更精細(xì)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、科技服務(wù)。

（四）探索資產(chǎn)收益形式

對于自主創(chuàng)新能力相對薄弱的貧困人員，可以把自身的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資源要素，投入到別人的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中去，擴展貧困人口增收方式。尤其是農(nóng)村土地制度改革以后，土地產(chǎn)權(quán)得到落實，土地可以作為私有財產(chǎn)進(jìn)行抵押、投資等。同時，也應(yīng)該鼓勵龍頭企業(yè)或地方產(chǎn)業(yè)主動吸引支農(nóng)資金，與農(nóng)民合作社合作，成立實體，帶動居民脫貧。“比如可以把專項扶貧資金或支農(nóng)資金作為股份，參與大型農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)村合作社等，參與生產(chǎn)經(jīng)營或取得利益分紅，增加財產(chǎn)性收入。”

（五）加強特困群體的基本保障

貧困人口是社會中的弱勢群體，多元扶貧機制一方面要實現(xiàn)對特困群體的兜底保障，切實保護(hù)他們的權(quán)力，比如享受基本公共服務(wù)權(quán)利，享受資產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)等。另一方面，要通過幫扶教育，參與社會組織等形式，加強扶貧對象的合作能力和對話談判能力。

政府掌握著主要的扶貧資源，反貧困是政府的職能所在，我們黨和國家的性質(zhì)決定只有政府能將扶貧攻堅戰(zhàn)始終如一地進(jìn)行到底，所以必須堅持和強化政府在精準(zhǔn)扶貧中的責(zé)任主體地位，同時引入市場機制，實現(xiàn)扶貧資源優(yōu)化配置，提高扶貧效率。并且要廣泛動員全社會力量，調(diào)動貧困戶積極參與，合力進(jìn)行脫貧攻堅，正如“十三五”規(guī)劃《綱要》明確提出的那樣：“鼓勵支持民營企業(yè)，社會組織，個人參加扶貧開發(fā)，引導(dǎo)社會重心下移，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接?！?/p>

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[3]葛志軍、邢成舉.精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、時間困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查[J].貴州社會科學(xué),2015,（5）.

[4]宮留記.政府主導(dǎo)下的市場化扶貧機制的構(gòu)建與創(chuàng)新模式研究——基于精準(zhǔn)扶貧視角[J].中國軟科學(xué) ,2016,（5）.

[5]李德宏.關(guān)于農(nóng)村扶貧中的政府行為分析[J].管理觀察,2016,（3）.

[6]金三林.“十三五”做好扶貧開發(fā)工作的幾點思考[J].發(fā)展研究,2016,（1）.

（作者單位：中共赤峰市委黨校）

責(zé)任編輯：康偉