行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的誤區(qū)與對(duì)策分析

劉廣鋒

（哈爾濱師范大學(xué)，哈爾濱150025）

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的誤區(qū)與對(duì)策分析

劉廣鋒

（哈爾濱師范大學(xué)，哈爾濱150025）

隨著財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)便提上了日程。隨著內(nèi)控建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)，內(nèi)控建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)和完善階段，但是有的單位在內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中，還存在一些誤區(qū)，雖然投入了大量的人力和物力，但沒(méi)有達(dá)到強(qiáng)化內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的目的。通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)與難點(diǎn)，并提出加強(qiáng)內(nèi)控工作重視程度；強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行的有效監(jiān)督等對(duì)策，供實(shí)踐中借鑒。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；難點(diǎn)建議

中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)起步較早，并且借鑒了國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，目前已經(jīng)日臻成熟。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步相對(duì)較晚，對(duì)內(nèi)控建設(shè)還需要有一個(gè)認(rèn)識(shí)消化的過(guò)程，所以各單位還普遍存在對(duì)內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠深入，內(nèi)控建設(shè)不夠完備，內(nèi)控建設(shè)還停留在表面文章上等問(wèn)題。在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，也是一項(xiàng)重要任務(wù)，內(nèi)控建設(shè)越來(lái)越得到社會(huì)的重視。從受托責(zé)任角度來(lái)講，行政事業(yè)單位要科學(xué)合理利用資源，保證資產(chǎn)保值增值，強(qiáng)化內(nèi)部管理，防止腐敗，必須建立有效地約束機(jī)制，因此，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)就成為每一個(gè)行政事業(yè)單位必須完成的任務(wù)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控建設(shè)的基本情況

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。行政事業(yè)單位負(fù)有提供公共服務(wù)、管理社會(huì)公共事務(wù)和行使政府權(quán)力的職能，代表黨和人民履行社會(huì)受托責(zé)任。能否有效行使職能，能否使人民滿意客觀上要求行政事業(yè)單位必須高效廉潔、公平公正、防止腐敗。內(nèi)控建設(shè)正是從源頭上防止腐敗的有效手段，內(nèi)控建設(shè)包括單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面，單位層面的內(nèi)控包括控制環(huán)境、控制機(jī)制和控制方法，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控包括預(yù)算控制、收支控制、政府采購(gòu)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該從梳理流程開(kāi)始，找出各流程環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，綜合運(yùn)用各種控制方法建立有效的防控措施，形成制約和監(jiān)督機(jī)制，采取科學(xué)方法客觀評(píng)價(jià)其有效性，建立預(yù)防腐敗的有效防控體系。

（二）內(nèi)控建設(shè)的發(fā)展

行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)雖然起步較晚，但是由于借鑒了企業(yè)的COSO框架和國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)控建設(shè)發(fā)展很快，從2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范（試行）》開(kāi)始，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)控建設(shè)，到2015年12月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，內(nèi)控建設(shè)開(kāi)始全面推開(kāi)。內(nèi)控建設(shè)從起步到全面建設(shè)，短短的幾年時(shí)間里，經(jīng)歷了理論研究、政策出臺(tái)、消化理解，試點(diǎn)建設(shè)、全面推開(kāi)等過(guò)程，到2016年底大部分單位已經(jīng)完成了內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，內(nèi)控建設(shè)進(jìn)入全面完善階段。

（三）內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

內(nèi)控建設(shè)由于受傳統(tǒng)慣性思維模式、法治建設(shè)進(jìn)程、人民民主意識(shí)等諸多因素影響，目前在各單位中建設(shè)過(guò)程中，還或多或少存在這樣或那樣的問(wèn)題。一是對(duì)內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識(shí)不夠深入。人們對(duì)內(nèi)控建設(shè)的理解往往還停留在概念上，認(rèn)為內(nèi)控就是重塑流程，修訂制度，編制內(nèi)控手冊(cè)，沒(méi)有從更深層理解內(nèi)控的核心在于建立充分的制約和監(jiān)督機(jī)制，形成綜合的控制體系，要在內(nèi)控的實(shí)質(zhì)上下功夫，而不是做表面文章，使制度得到真正的落實(shí)。二是內(nèi)控制度不健全。制度建設(shè)是一個(gè)綜合的體系，不能把個(gè)個(gè)制度完全割裂開(kāi)來(lái)，制度之間要相互配合，查缺補(bǔ)漏。有的單位沒(méi)有從單位層面對(duì)制度制定進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，部門(mén)之間出臺(tái)制度不調(diào)研、不征求意見(jiàn)，導(dǎo)致制度制定缺乏完整性，制度之間不配套，有的制度制定缺乏可操作性，甚至有的制度規(guī)定存在不合理、相互沖突、執(zhí)行難等問(wèn)題。三是內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)。有的單位制度比較健全，但是在實(shí)際工作中，有的嫌麻煩、走捷徑，有的規(guī)避監(jiān)督，不按制度執(zhí)行，造成制度形同虛設(shè)，內(nèi)控失靈，給單位的經(jīng)濟(jì)利益帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。四是內(nèi)控缺乏有效監(jiān)督。各種監(jiān)督如果不建立在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，監(jiān)督的有效性很難得到保證。在目前信息公開(kāi)不夠規(guī)范不夠透明的情況下，首要的任務(wù)要解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題。五是內(nèi)控人才匱乏。由于內(nèi)控建設(shè)時(shí)間較短，各單位真正研究?jī)?nèi)控、全面深入了解內(nèi)控的人才較少，很多單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控也是一知半解，因此，內(nèi)控建設(shè)很多流于形式，或者為了應(yīng)付上級(jí)檢查不得不做做樣子，很難取得成效。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的幾個(gè)誤區(qū)

（一）認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)是一勞永逸的一項(xiàng)工程

很多行政事業(yè)單位人員，特別是很多領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)只要集中搞一次，形成一套方案，編寫(xiě)一本手冊(cè)，然后按方案執(zhí)行就可以了。有的還聘請(qǐng)了外部中介公司，進(jìn)行全面評(píng)估與設(shè)計(jì)，進(jìn)行了完整的內(nèi)控建設(shè)過(guò)程，建設(shè)完成后，就認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)已經(jīng)完成任務(wù)了，不用再搞了，但事實(shí)則不然。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第八條規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估”。由此可見(jiàn)，內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，內(nèi)控所制定的制度、風(fēng)險(xiǎn)防控措施，會(huì)因環(huán)境的變化而失效，內(nèi)控會(huì)因外部形勢(shì)和國(guó)家政策變化而失靈。因此，內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程，當(dāng)相關(guān)條件發(fā)生變化后，就必須對(duì)內(nèi)控重新進(jìn)行評(píng)估和修正。

（二）全面照搬別人的內(nèi)控制度和經(jīng)驗(yàn)

內(nèi)控的流程再造、防控措施、管理制度、民方監(jiān)督等，各個(gè)單位有其鮮明的個(gè)性特點(diǎn)，因此不能完全照搬別人的成功制度與經(jīng)驗(yàn)，不加以吸收和消化，這樣做只是為完成內(nèi)控任務(wù)而建內(nèi)控，最后只能是水土不服，再好的制度因環(huán)境不同，也不能發(fā)揮其真正的作用。所以內(nèi)控建設(shè)要充分考慮本單位的環(huán)境和特點(diǎn)，借鑒別人先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)而不是照搬，建立適合本單位管理實(shí)際的內(nèi)控制度體系，真正使內(nèi)控發(fā)揮作用。內(nèi)控建設(shè)要充分理解內(nèi)控的實(shí)質(zhì)，抓住內(nèi)控的核心，知其然，更要知其所以然，在借鑒別人制度和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究本單位的業(yè)務(wù)實(shí)際，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新梳理，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定符合本單位管理實(shí)際的管理制度，建立完善的監(jiān)督體系，使內(nèi)控真正落到實(shí)處，真正能夠起到防治風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗、提升管理的作用。

（三）把制度修訂代替風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

由于個(gè)人水平、部門(mén)利益、規(guī)避責(zé)任等諸多原因，導(dǎo)致在查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的過(guò)程中，具體業(yè)務(wù)部門(mén)并不愿意或者并不能夠做到，準(zhǔn)確確定業(yè)務(wù)流程中的所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，因此，在查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確定不應(yīng)由業(yè)務(wù)部門(mén)自己說(shuō)了算，存不存在風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)應(yīng)該由評(píng)估結(jié)果確定。從單位層面應(yīng)該成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組來(lái)確定各業(yè)務(wù)部門(mén)業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取實(shí)際操作的形式，來(lái)評(píng)估業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，建立科學(xué)合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行評(píng)估，做到公平公正，用一把尺子去衡量，然后針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究確定相應(yīng)的防控措施，保證不遺漏任何一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，使內(nèi)控體系能夠做到全面、系統(tǒng)和完善。

三、對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控工作重視程度

內(nèi)控建設(shè)是“一把手工程”，沒(méi)有單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，內(nèi)控建設(shè)就搞不好。因?yàn)閮?nèi)控建設(shè)首先是單位層面的內(nèi)控，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌安排，沒(méi)有單位的頂層設(shè)計(jì)，沒(méi)有各部門(mén)的協(xié)調(diào)一致，內(nèi)控建設(shè)就不能形成一個(gè)綜合的防治體系。重大經(jīng)濟(jì)決策、各種規(guī)章制度都需要領(lǐng)導(dǎo)帶頭去執(zhí)行，內(nèi)部監(jiān)督最難的是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，如果領(lǐng)導(dǎo)不去執(zhí)行內(nèi)控制度，甚至搞“一言堂”，那么內(nèi)控就會(huì)失去作用。對(duì)內(nèi)控的重視還體現(xiàn)在內(nèi)控建設(shè)的過(guò)程，是否嚴(yán)格按內(nèi)控的要求認(rèn)真去做，流程是否合理，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是否準(zhǔn)確，防控措施是否有效，民主監(jiān)督是否到位等等，最后的結(jié)果體現(xiàn)在內(nèi)控建設(shè)是否能夠取得成效上。

（二）嚴(yán)把內(nèi)控建設(shè)過(guò)程質(zhì)量關(guān)

內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中評(píng)估是關(guān)鍵，流程是否合理，制度是否有效，全部應(yīng)該體現(xiàn)在評(píng)估結(jié)果上。評(píng)估應(yīng)該聘請(qǐng)外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，或者由單位內(nèi)部各部門(mén)各階層代表組成聯(lián)合評(píng)估小組，小組成員中要有具有豐富內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)的人員參加，來(lái)對(duì)內(nèi)控建設(shè)中的流程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防控措施等進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估要以實(shí)際操作的形式，嚴(yán)格測(cè)評(píng)整個(gè)業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中各環(huán)節(jié)的有效性，查找不足提出修正意見(jiàn)，督促各部門(mén)完善內(nèi)控工作。

（三）強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行的有效監(jiān)督

當(dāng)權(quán)力失去監(jiān)督時(shí)，就會(huì)形成真空地帶，就會(huì)造成制約的失衡，內(nèi)控就會(huì)失效。規(guī)則存在著漏洞，制度有漏洞可鉆，就會(huì)有人不守規(guī)則、搞私下交易。要對(duì)行使權(quán)力加以嚴(yán)格的限制和監(jiān)督，有權(quán)力不能任性，使其運(yùn)行置身于民眾的監(jiān)督之下，鏟除滋生腐敗的土壤。還要對(duì)群眾的民主意識(shí)加以教育和引導(dǎo)，使群眾樹(shù)立民主與法制的觀念，充分參政議政，形成民主監(jiān)督的良好氛圍，使權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光之下，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。

總之，內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，體現(xiàn)人民群眾對(duì)政府及其公共服務(wù)部門(mén)的更高期望，內(nèi)控建設(shè)必須遵循其內(nèi)在規(guī)律，抓住內(nèi)控建設(shè)的實(shí)質(zhì)，結(jié)合本單位特點(diǎn)，在充分評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立健全內(nèi)控制度，完善內(nèi)控體系，為提升管理水平、保障服務(wù)效能打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1]王 冰.W事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施方案優(yōu)化研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2015.

[2]張慶龍，馬 雯.中國(guó)首份行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施情況白皮書(shū)（一）[J].會(huì)計(jì)之友，2015(13)：6-11.

[3]裴 鵬.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及完善研究——以S省地震局為例[D].濟(jì)南：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

［責(zé)任編輯：王 旸］

F270

A

1005-913X（2017）08-0059-02

2017-06-01

劉廣鋒(1972-)，男，哈爾濱人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：財(cái)務(wù)管理，預(yù)算管理，財(cái)務(wù)信息化。