江蘇高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和問題研究

郭秀國，吉 寧，楊仲杰，張 莉

江蘇高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和問題研究

郭秀國，吉 寧，楊仲杰，張 莉

文章以江蘇高校為例，著重研究了全額撥款的高校預(yù)算績效管理體制，對全額撥款高校預(yù)算績效管理的改善和發(fā)展提出了對策和探討。對于以財(cái)政全額撥款高校來說，存在著經(jīng)費(fèi)來源單一、重分配輕管理的情況。如何有效地實(shí)行合理預(yù)算，讓財(cái)政資金發(fā)揮最大效用，是高校面臨的重大問題。高校應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理意識，落實(shí)責(zé)任和要求，將完善績效管理當(dāng)作是節(jié)約財(cái)政資金、推動教學(xué)建設(shè)的艱巨任務(wù)，積極制定財(cái)務(wù)規(guī)章，建立全流程管理制度，實(shí)現(xiàn)資金效用的最大化。

高校財(cái)務(wù)管理；預(yù)算績效管理；事業(yè)單位會計(jì)；績效評價(jià)

一、前言

高校屬于公共管理部門，對于公共部門績效的管理西方學(xué)者對其的研究要遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于國內(nèi)。不同于企業(yè)績效評估，高校這樣的公共管理部門主要是建立在充分收集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對公共管理部門的當(dāng)前績效和前期績效，即通過建立標(biāo)桿，對部門績效進(jìn)行對比。國內(nèi)對于績效評價(jià)的研究主要集中在如何準(zhǔn)備好績效評價(jià)的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，如何搭建指標(biāo)體系即如何把握好評價(jià)工作的難點(diǎn)，如何選擇科學(xué)的評價(jià)方法并制定有效的管理制度。我國預(yù)算管理體制中仍存在著財(cái)政資金閑置、資金利用率不高、資金撥款過程中重分配輕管理等現(xiàn)象。如何有效科學(xué)地建立高效率、合理化的財(cái)政預(yù)算管理體系進(jìn)而推動我國政府公共事業(yè)發(fā)展，成為了國內(nèi)學(xué)者所關(guān)注的內(nèi)容。本文對江蘇高校預(yù)算績效管理進(jìn)行認(rèn)真分析，從而探討如何進(jìn)行預(yù)算績效改革，使高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理能夠高速運(yùn)行。

二、江蘇高校預(yù)算績效管理的內(nèi)容

從2000年開始，我國政府開始了“收支兩條線”為重點(diǎn)的部門預(yù)算改革，自此拉開了我國預(yù)算管理改革之路?？冃гu價(jià)作為績效管理中的一個(gè)局部環(huán)節(jié)，其側(cè)重于判斷和評估，只出現(xiàn)在績效管理的特定時(shí)期，著重于事后評估?？冃гu估是績效管理的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，績效評估表明了組織選擇的戰(zhàn)略和行動所帶來的結(jié)果是什么，它是一種具體的管理手段。而績效管理是一種由績效評估手段支持的管理理念，它為績效評估提供了評估內(nèi)容和對象，并且在績效評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策和改進(jìn)。目前江蘇高校的預(yù)算績效管理主要集中在事前、事中與事后。事前管理指的是預(yù)算計(jì)劃與績效計(jì)劃的制定，也就是說在一個(gè)新的預(yù)算時(shí)期前我們?yōu)樗Ｍ_(dá)到的目標(biāo)所制定的實(shí)施計(jì)劃。這是整個(gè)預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，預(yù)算計(jì)劃是否完善直接決定了預(yù)算績效管理的水平。事中管理是指在預(yù)算計(jì)劃的實(shí)施過程中，通過對資金運(yùn)營的監(jiān)控與實(shí)時(shí)反饋，對偏離預(yù)算計(jì)劃的活動進(jìn)行調(diào)整。事后管理是最后預(yù)算績效的評估，是整個(gè)績效管理中最重要的組成部分。事后管理可以對整個(gè)預(yù)算實(shí)施效果進(jìn)行客觀、完善的評價(jià)，從而進(jìn)行反思，對下一階段預(yù)算計(jì)劃的制定提出修正與改進(jìn)意見。

三、江蘇高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）重視資金控制，忽視績效管理

我國《預(yù)算法》對預(yù)算的編制、下達(dá)和執(zhí)行都進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，預(yù)算指標(biāo)一經(jīng)下達(dá)，個(gè)人無權(quán)隨意更改挪用。統(tǒng)的整合，它旨在強(qiáng)調(diào)全方位的控制、監(jiān)測、評估組織的所有績效。江蘇高校嚴(yán)格遵循了“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，根據(jù)相關(guān)法律明確了事業(yè)單位資金預(yù)算支出的方式。一旦發(fā)現(xiàn)私自變化預(yù)算支出管理程序或是挪用專款的行為，相關(guān)負(fù)責(zé)人必須接受行政處罰。

以現(xiàn)如今的江蘇高校管理體制為例，部門資金預(yù)算投入量的大小直接反映了高校高層對各部門工作的重視性。因此，高校各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人都渴望獲得更多的預(yù)算資金投入。然而對于高校內(nèi)所有部門經(jīng)費(fèi)和公共經(jīng)費(fèi)核撥，目前各高校內(nèi)都是采取定額補(bǔ)助制度。通常情況下一個(gè)單位有著一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是并沒有有根據(jù)校內(nèi)部門的社會職能做出相應(yīng)的調(diào)整。據(jù)筆者了解，目前江蘇高校在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)追求基建設(shè)置。斥巨資在建設(shè)科技樓與實(shí)訓(xùn)室上。然而對投入后的項(xiàng)目是否帶來了效益，以及在效益的核算上較為盲目。目前對于某些高職院校，沒有充分考慮到學(xué)校的實(shí)際情況，一味追求基礎(chǔ)建設(shè)，忽視學(xué)校內(nèi)涵，造成實(shí)驗(yàn)室建好后，常年閑置，無法帶來實(shí)際效益。究其原因，是高校在預(yù)算編制時(shí)情況了解不夠，后續(xù)跟蹤監(jiān)督力量不足，造成項(xiàng)目落成后與預(yù)算目標(biāo)存在偏離。

（二）思想認(rèn)識不足，缺乏管理意識。

我國高校預(yù)算績效引入時(shí)間較短，對于預(yù)算績效理念的理解，部門高校存在一定的誤區(qū)，對于預(yù)算績效理解還停留在傳統(tǒng)收支和資金利用率的階段上。于此同時(shí)，部分單位仍停留在“預(yù)算就是財(cái)務(wù)部門的事兒”這樣的觀念上，缺乏相應(yīng)的責(zé)任意識和協(xié)調(diào)意識，將系統(tǒng)而負(fù)責(zé)的工作指派給財(cái)務(wù)部門，使得預(yù)算績效評價(jià)流于形式，毫無意義。正是這些不足減慢了預(yù)算績效管理在事業(yè)單位推進(jìn)中的進(jìn)程。同時(shí)，預(yù)算績效管理意識不強(qiáng)還體現(xiàn)在預(yù)算績效管理的資金不夠充足。預(yù)算績效管理需要專業(yè)的軟件技術(shù)支持與專業(yè)的預(yù)算績效評估團(tuán)隊(duì)，目前江蘇高校的預(yù)算績效管理主要還是依賴于學(xué)校內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員與上級審計(jì)部門，缺乏獨(dú)立的第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

（三）管理制度落后，缺乏專業(yè)法規(guī)

近年來，我國績效預(yù)算試點(diǎn)工作正在逐步的推行，但是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，國內(nèi)還沒有對高校績效管理預(yù)算單獨(dú)出臺相關(guān)的法規(guī)。加強(qiáng)高校的預(yù)算制度建立，不僅可以提高財(cái)務(wù)管理的工作效率，改正其運(yùn)營中存在的操作不規(guī)范，還可以使績效管理工作更加的公平、公正、公開。目前江蘇高校一直采用事業(yè)單位的預(yù)算制度。而在傳統(tǒng)的行政單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，對于資金運(yùn)營沒有辦法進(jìn)行合理的績效管理，且存在一定的操作漏洞。傳統(tǒng)的高校預(yù)算績效管理集中在資金是否使用到位，而對資金發(fā)揮效用的情況缺乏相應(yīng)的評價(jià)制度與評價(jià)指標(biāo)。由于制度的缺乏，導(dǎo)致了國內(nèi)還沒有專業(yè)的高?？冃脚_。因此，無法對高校資金運(yùn)營情況進(jìn)行即時(shí)評估和溝通。理想全面的績效管理應(yīng)當(dāng)是在對資金的日常運(yùn)營進(jìn)行即時(shí)指導(dǎo)，使其在預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，不斷修正，從而達(dá)到原本設(shè)定的目標(biāo)。目前由于缺乏相應(yīng)的績效管理制度，導(dǎo)致績效管理平臺的缺失，從而難以對參與高校預(yù)算績效工作的單位和部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（四）反饋機(jī)制缺失，無法即時(shí)調(diào)整

對預(yù)算績效長期的跟蹤反饋是預(yù)算績效評價(jià)體系中的重要環(huán)節(jié)。高校對于預(yù)算目前還是停留在基于國外成功的預(yù)算績效評價(jià)案例，這是不可短缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。監(jiān)督反饋機(jī)制可以在監(jiān)督績效運(yùn)行環(huán)節(jié)及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)的偏離，并對其進(jìn)行修正，保證績效目標(biāo)的達(dá)成，并對其存在問題的環(huán)節(jié)向各個(gè)部門進(jìn)行反饋督促其進(jìn)行調(diào)整。

四、江蘇高校事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)工作的改進(jìn)措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效的管理意識

強(qiáng)化江蘇高校對預(yù)算績效的思想重視，尤其是要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層對績效的重視與責(zé)任心。績效評價(jià)是一項(xiàng)需要各個(gè)部門系統(tǒng)協(xié)調(diào)的工作，只有從上而下營造良好的績效管理氛圍，各部門能夠積極參與到績效管理的工作中去。除了強(qiáng)化預(yù)算績效的管理意識和營造良好的績效管理氛圍，加強(qiáng)對相關(guān)人員的培訓(xùn)也是必不可少的，這樣才能夠提高單位整體的預(yù)算績效管理水平。

（二）加快預(yù)算績效管理制度建設(shè)

完善的法律法規(guī)和健全的管理制度是推進(jìn)高校績效管理的根本保障。完善的預(yù)算績效制度對高校自身預(yù)算績效管理體系提出了要求，更是對國家相關(guān)部門對高校預(yù)算的建設(shè)與完善提出迫切的需求。只有完善預(yù)算績效管理制度建設(shè)，才能保證預(yù)算績效管理工作推進(jìn)的合法性和可行性。完善的預(yù)算績效管理制度給績效管理后續(xù)的問責(zé)制度奠定了基礎(chǔ)。在制度與法規(guī)的強(qiáng)有力支撐下，對預(yù)算的績效管理不再是一個(gè)模糊的概念。資金運(yùn)營中涉及到的部門與個(gè)人應(yīng)當(dāng)自覺接受單位內(nèi)部與社會的監(jiān)督，實(shí)行無限責(zé)任制。使資金運(yùn)營更加透明公正。在完善的預(yù)算技校管理制度的保證下，使預(yù)算績效管理體制與責(zé)任人的任職升遷、期末考核以及后年度的資金預(yù)算安排相掛鉤。

（三）加強(qiáng)績效管理的事前管理

績效評價(jià)管理應(yīng)當(dāng)貫穿預(yù)算管理的事前、事中、事后。由于高校預(yù)算的特殊性，是先預(yù)算后決算。預(yù)算編制是預(yù)算績效管理的核心，也是績效評價(jià)事前管理的核心。預(yù)算編制確定了績效管理目標(biāo)的覆蓋范圍，因此在編制預(yù)算方案之前，可以通過事前評價(jià)確立評估的重點(diǎn)因素。在接下來的預(yù)算編制中，評估重點(diǎn)因素是開展評估工作的基礎(chǔ)。緊接著確定合理的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)設(shè)置的是否合理，需要單位內(nèi)部組成專業(yè)的績效管理委員會來討論其可行性?？冃繕?biāo)要在符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢的同時(shí)也要符合單位內(nèi)部的實(shí)際情況，同時(shí)也應(yīng)考慮到績效目標(biāo)設(shè)定后能夠?qū)I(yè)的量化指標(biāo)進(jìn)行考核。例如，在江蘇高校中，預(yù)算控制的內(nèi)容較集中在科研經(jīng)費(fèi)、固定資產(chǎn)構(gòu)建等，所以事前評估的重點(diǎn)也應(yīng)該集中在這幾項(xiàng)。

（四）強(qiáng)化績效評價(jià)反饋機(jī)制

高校績效評價(jià)結(jié)果并不是績效管理的最終目標(biāo)，績效管理的目標(biāo)是要將評價(jià)結(jié)果反饋給相關(guān)部門。通過建立數(shù)據(jù)庫的形式，利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)分享平臺，將績效評價(jià)后的反饋傳送給各個(gè)部門從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。從而提高績效目標(biāo)，完善績效管理制度，提高資金利用效率，優(yōu)化資源配置。江蘇各高校應(yīng)當(dāng)積極健全績效反饋機(jī)制，定期或是不定期地對單位內(nèi)部績效信息進(jìn)行歸集、處理、分析。各個(gè)部門應(yīng)定期組織座談會，對績效管理反饋出來的問題進(jìn)行剖析，找出其存在的原因并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

五、結(jié)語

江蘇高校作為我國行政事業(yè)單位的一員，主要以全額撥款單位為主。提高高校的預(yù)算管理過程能夠提高財(cái)政預(yù)算的績效管理，有助于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政撥款資金的利用效率。總而言之，推行高校預(yù)算績效管理，完善的法律法規(guī)是支撐，單位高層領(lǐng)導(dǎo)對績效管理的重視是前提，制定行之有效的預(yù)算管理計(jì)劃是關(guān)鍵。江蘇高校全面即時(shí)的預(yù)算管理需要國家從上而下對預(yù)算體制改革的推行，以及單位內(nèi)部專業(yè)的人才隊(duì)伍的建設(shè)。只有這樣，才能保證國家財(cái)政撥款的每一分資金發(fā)揮最大效力，實(shí)現(xiàn)資金效用的最大化，提高資金運(yùn)營的科學(xué)性與透明度。

[1]高影，魏瑞華.對行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的思考———以W高校為例[J].經(jīng)濟(jì)師，2016，(03)：219-221.

[2]周茜.預(yù)算績效管理改革與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式探討[J].經(jīng)營管理者，2016，(05)：37.

[3]李志情.基于績效預(yù)算對高校預(yù)算管理體系的優(yōu)化研究[D].太原理工大學(xué),2016.

[4]李志情,董玲.高校預(yù)算績效管理存在的問題及建議[J].會計(jì)之友, 2016,(08):89-91.

G475

B

1008-4428（2017）08-94-02

郭秀國，男，江蘇揚(yáng)州人，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處處長，會計(jì)師，本科學(xué)歷，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理；

吉寧，女，江蘇揚(yáng)州人，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，碩士研究生，助理講師，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理；

楊仲杰，男，隴西人，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理與職業(yè)教育；

張莉，女，安徽人，揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，大專學(xué)歷，會計(jì)師職稱，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。

項(xiàng)目名稱：江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目《高校預(yù)算績效管理與評價(jià)體系研究》（編號2015SJA015）。