海關(guān)稽查服務(wù)外包：風(fēng)險與實(shí)現(xiàn)路徑

王瑜

海關(guān)稽查服務(wù)外包：風(fēng)險與實(shí)現(xiàn)路徑

王瑜

海關(guān)稽查作為海關(guān)監(jiān)管力量的重要一環(huán)，通過對進(jìn)出口經(jīng)營企業(yè)的后續(xù)監(jiān)管，強(qiáng)化海關(guān)監(jiān)督管理職能。然而面臨著日趨復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境與海關(guān)稽查人力不足的矛盾，通過海關(guān)稽查服務(wù)外包可以有效提升海關(guān)稽查工作的效率和效益。本文首先分析了海關(guān)稽查服務(wù)外包面臨的矛盾，然后分析了海關(guān)稽查服務(wù)外包存在的風(fēng)險，最后，基于前文的研究，提出完善海關(guān)稽查服務(wù)外包的路徑。

海關(guān)稽查；服務(wù)外包；社會中介機(jī)構(gòu)

一、引言

隨著我國對外貿(mào)易的不斷發(fā)展，海關(guān)業(yè)務(wù)量逐年增大，走私犯罪份子也愈加狡猾，導(dǎo)致我國海關(guān)所面臨的外部執(zhí)法環(huán)境極其復(fù)雜，執(zhí)法難度越來越高，嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作的矛盾也越來越突出，因此對海關(guān)稽查的理念提出了新的要求：既要簡化和規(guī)范手續(xù)，提高服務(wù)水平和通關(guān)效率，又要做好隨之而來的風(fēng)險防范工作，履行好海關(guān)稽查職責(zé)；既要讓守法企業(yè)得到公平公正的待遇，又要最大限度地壓縮不法企業(yè)的生存空間，促進(jìn)企業(yè)自律守法，營造規(guī)范有序、公平競爭的環(huán)境。

在海關(guān)內(nèi)部資源有限的情況下，通過吸納外部有實(shí)力的機(jī)構(gòu)共同參與到海關(guān)稽查監(jiān)管工作顯得十分必要。2008年海關(guān)總署稽查司啟動海關(guān)稽查引入社會中介機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作以來，海關(guān)稽查引入社會中介機(jī)構(gòu)已有近十年的嘗試，雖然在實(shí)踐中取得了不少長效，但在推進(jìn)海關(guān)稽查服務(wù)外包的工作中還存在一系列亟待解決的問題。

二、海關(guān)稽查服務(wù)外包面臨的矛盾

（一）政府傳統(tǒng)職能與新型職能之間的矛盾

政府職能的轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為社會中介機(jī)構(gòu)的成長提供了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展平臺，而社會中介機(jī)構(gòu)的成熟和完善也反過來促進(jìn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，兩者相輔相成，形成了一個良性發(fā)展體系。

目前，我國包括所得稅納稅申報鑒證、政府建設(shè)項(xiàng)目審計等一些政府管理領(lǐng)域的事務(wù)也廣泛的聘請社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助工作。海關(guān)作為政府管理部門，也應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，積極與社會中介機(jī)構(gòu)合作，豐富和拓展海關(guān)履行職能的手段和方式，從而推動海關(guān)從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

（二）龐大業(yè)務(wù)量與稽查人力不足的矛盾

當(dāng)前，不斷增長的業(yè)務(wù)量與海關(guān)稽查人力資源不足之間的矛盾日益突出，海關(guān)稽查工作面臨著要求更高、難度更大、任務(wù)更重的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)《現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的目標(biāo)，到2010年，企業(yè)守法率要達(dá)到95%，企業(yè)稽查的年度整體覆蓋企業(yè)率要達(dá)到5%，企業(yè)稽查的年度業(yè)務(wù)覆蓋面要達(dá)到15%，企業(yè)稽查的有效率要達(dá)到20%，面對上述繁重任務(wù)，許多傳統(tǒng)的工作方法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要，在這種形勢下，借助稽查服務(wù)外包，一方面可以充分利用社會資源加強(qiáng)海關(guān)管理，緩解海關(guān)稽查人力資源不足的矛盾；另一方面，可以借助社會中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢，豐富海關(guān)稽查方法和技能，提高稽查工作效能。

（三）內(nèi)部專業(yè)化人才與外部人才配合的矛盾

面臨稽查工作的日趨復(fù)雜，稽查業(yè)務(wù)量的增加，現(xiàn)有稽查隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)并不能滿足海關(guān)實(shí)際監(jiān)管業(yè)務(wù)的需求，海關(guān)稽查工作中還存在專業(yè)化人才短板的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前海關(guān)稽查開展的情況不容樂觀：在部分關(guān)區(qū)，每年實(shí)地稽查的企業(yè)數(shù)量過低，甚至僅占該關(guān)區(qū)企業(yè)總數(shù)的10%左右，即大多數(shù)企業(yè)沒有被稽查到；在這些企業(yè)當(dāng)中，有的甚至是三無企業(yè)或者管理相當(dāng)不健全的企業(yè)；有些企業(yè)雖然有違法違規(guī)的嫌疑，但因?yàn)闀r間過長超過了海關(guān)稽查監(jiān)管的年限，海關(guān)已經(jīng)無權(quán)追查。通過稽查服務(wù)部分外包，借助社會中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識和技能，可以對被稽查人整體情況進(jìn)行專業(yè)化深度分析，這對于全面、準(zhǔn)確地掌握被稽查企業(yè)的整體經(jīng)營情況調(diào)查并發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，整治違法違規(guī)行為，提高海關(guān)監(jiān)管的效能大有裨益。但是如何對稽查的任務(wù)進(jìn)行合理分配，既要保持海關(guān)在稽查工作中的主動權(quán)，又要將一些非核心工作內(nèi)容委托給專業(yè)的會計師事務(wù)所，保證兩者之間力量的合理搭配和匹配，是需要解決的現(xiàn)實(shí)矛盾。

三、海關(guān)稽查服務(wù)外包的風(fēng)險

（一）社會中介機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)能力不足

海關(guān)稽查工作比傳統(tǒng)的財務(wù)審計工作專業(yè)性強(qiáng)。傳統(tǒng)的財務(wù)審計主要針對企業(yè)的經(jīng)營狀況發(fā)表結(jié)論，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)資金流；而海關(guān)稽查工作則是針對企業(yè)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)合法性進(jìn)行核查驗(yàn)證，重點(diǎn)關(guān)注資金流和貨物流。實(shí)踐來看，中介機(jī)構(gòu)對海關(guān)法律法規(guī)知識不熟悉、也缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，只是在查賬等傳統(tǒng)領(lǐng)域中專業(yè)較強(qiáng)；但遇到歸類、審價等海關(guān)業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作時，就會暴露出他們的短板。如因中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力不足，造成遺漏問題導(dǎo)致稽查組做出錯誤的結(jié)論，這個問題不容忽視。因此，海關(guān)選擇中介機(jī)構(gòu)要格外注意對中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)的考察。

（二）泄露商業(yè)秘密引發(fā)行政訴訟風(fēng)險

在稽查過程中，由于工作需要，根據(jù)《稽查條例》第十三條，行政相對人應(yīng)當(dāng)配合海關(guān)稽查人員執(zhí)行公務(wù)，如實(shí)提供資料和證明材料?！逗ｊP(guān)法》也規(guī)定了海關(guān)稽查人員有保守企業(yè)的商業(yè)秘密的義務(wù)。但是，中介機(jī)構(gòu)對其人員的管理比較寬松，人員流動性大，責(zé)任意識比較弱。不管是出于謀求利益的故意，還是無意中的過失，如果中介機(jī)構(gòu)人員泄露了被查企業(yè)的重要技術(shù)資料，給企業(yè)帶來重大損失，海關(guān)難逃其咎，需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，甚至?xí)媾R行政訴訟的風(fēng)險。

（三）海關(guān)稽查外包的廉政風(fēng)險防范問題

1.中介機(jī)構(gòu)的廉政風(fēng)險

目前，海關(guān)對于中介機(jī)構(gòu)參與稽查工作的支付標(biāo)準(zhǔn)與社會審計市場支付情況相比，相對是比較低的。在傳統(tǒng)審計市場相對飽和的今天，開辟新業(yè)務(wù)、拓展新客戶逐漸成為中介機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)。中介機(jī)構(gòu)愿意以如此低的價格承接海關(guān)業(yè)務(wù)，更多的是希望通過海關(guān)這個平臺接觸到更多的客戶，并試圖開發(fā)這些客戶成為長期服務(wù)的對象。因此，海關(guān)稽查引入中介工作就有可能導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)因高額利益驅(qū)使與企業(yè)建立合作關(guān)系，對海關(guān)背信棄義，幫助企業(yè)出謀劃策、與企業(yè)聯(lián)合舞弊，使海關(guān)的稽查工作陷入被動局面。

2.海關(guān)自身管理的風(fēng)險

對中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)的評估，從具有入圍條件的中介機(jī)構(gòu)中選擇委托對象，海關(guān)評估中介機(jī)構(gòu)審計結(jié)論應(yīng)該依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)等等，海關(guān)在每一個環(huán)節(jié)都具有決定性作用。盡管在試點(diǎn)過程中未出現(xiàn)任何違規(guī)的事情，但隨著借助中介機(jī)構(gòu)開展稽查工作范圍的擴(kuò)大，如何有效防范潛在的風(fēng)險，值得思考與重視。

（四）對中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任追究問題

海關(guān)在引入中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)稽查方面，相關(guān)的法律和配套制度規(guī)范還不健全。社會中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平參差不齊，且前面所提到的風(fēng)險而產(chǎn)生的法律責(zé)任，海關(guān)也缺乏有效的控制約束手段，責(zé)任追究機(jī)制也還沒建立，海關(guān)總署可盡快制定有關(guān)的法律規(guī)定，加強(qiáng)與社會中介機(jī)構(gòu)行業(yè)自律性組織（如中注協(xié)）的聯(lián)系，聯(lián)合制定有關(guān)的工作規(guī)定，盡快出臺有關(guān)的法律、規(guī)章制度。

四、完善海關(guān)稽查服務(wù)外包的路徑

結(jié)合實(shí)踐中存在的問題，海關(guān)稽查引入社會中介機(jī)構(gòu)還應(yīng)從遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā)，在堅(jiān)持海關(guān)主導(dǎo)的大前提下，充分調(diào)動企業(yè)的意愿和社會中介機(jī)構(gòu)的熱情，通過政策引導(dǎo)、法律法規(guī)配套、行業(yè)規(guī)范和制度保障多角度來完善海關(guān)引入社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助稽查工作的制度，推動該項(xiàng)工作的健康發(fā)展。

（一）健全法律法規(guī)體系，完善工作程序

海關(guān)總署需要出臺操作層面的相關(guān)規(guī)定，確保引入中介機(jī)構(gòu)參與稽查工作有序、規(guī)范和有效開展。操作實(shí)施細(xì)則的制定應(yīng)以防控風(fēng)險為目的，以確保工作質(zhì)量為重點(diǎn)，以便于操作為原則。同時在具體條文的制定上，應(yīng)充分考慮以下因素，確?？刹僮餍裕阂皇敲鞔_引入社會中介機(jī)構(gòu)的法律定位以及其審計結(jié)果的法律效率；二是賦予社會中介機(jī)構(gòu)一定的查閱、詢問、復(fù)制權(quán)，確保其工作有效開展；三是合理界定海關(guān)和社會中介機(jī)構(gòu)雙方的權(quán)利和義務(wù)，明晰責(zé)任；四是明確社會中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究情形；五是明確對具體引入適用范圍和情形，以及具體組織實(shí)施的規(guī)程；六是建立社會中介機(jī)構(gòu)引入、退出機(jī)制和具體的操作辦法，明確對社會中介機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督和管理規(guī)范等。

在具體執(zhí)行程序上，首先應(yīng)研究建立海關(guān)稽查工作保密制度，防止社會中介機(jī)構(gòu)與企業(yè)串通舞弊，防范執(zhí)法風(fēng)險；其次要建立科學(xué)的社會中介機(jī)構(gòu)的選擇制度，確保委托過程的公正、公開，防范廉政風(fēng)險；再次進(jìn)一步規(guī)范費(fèi)用支付制度，在海關(guān)委托模式下，參考行業(yè)協(xié)會提供合理的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，建立各直屬關(guān)統(tǒng)一的費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)，同時強(qiáng)化對社會中介機(jī)構(gòu)工時審查，防范相關(guān)財經(jīng)審計風(fēng)險。海關(guān)要對稽查結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)海關(guān)復(fù)核認(rèn)可后，海關(guān)下達(dá)稽查結(jié)論，作為對被稽查人做稽查處理決定的參考依據(jù)，然后海關(guān)對存在問題的企業(yè)下達(dá)處罰決定。如果發(fā)現(xiàn)被稽查人涉嫌違法、走私等重大問題，海關(guān)應(yīng)按照規(guī)定程序重新進(jìn)行取證工作，以保證證據(jù)的真實(shí)可靠性和決定的合法性。

（二）合理篩選有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)

健全社會中介機(jī)構(gòu)的遴選工作機(jī)制，建立一套由社會中介機(jī)構(gòu)申請、當(dāng)?shù)貐f(xié)會審查推薦、所在地海關(guān)實(shí)地審查、稽查部門會同相關(guān)職能部門共同審定的標(biāo)準(zhǔn)程序，形成公開、公平、公正的引入機(jī)制。

對社會中介機(jī)構(gòu)的合理篩選包括三個方面：第一，拓寬中介機(jī)構(gòu)的地域范圍。全國的中介機(jī)構(gòu)都可以提出申請，只要符合規(guī)定條件就予以確認(rèn)。第二，集中選擇。集中由海關(guān)總署選擇，各地海關(guān)可以從海關(guān)總署已確認(rèn)的中介機(jī)構(gòu)中挑選。這樣可以從更廣的范圍內(nèi)來挑選中介機(jī)構(gòu)，還可以提高全國范圍的統(tǒng)一性和確認(rèn)工作的權(quán)威性，又可以方便對被選擇的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)。第三，公告和確認(rèn)程序。通過發(fā)布公告，把海關(guān)引入中介機(jī)構(gòu)的要求公開告知社會，確保公開透明，吸引更多的中介機(jī)構(gòu)加入到服務(wù)外包工作中來。在海關(guān)決定聘用的中介機(jī)構(gòu)后，還必須把名單向社會公示，既便于公開接受監(jiān)督，也便于企業(yè)了解中介機(jī)構(gòu)的名單，便于稽查時選擇。

（三）加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和培訓(xùn)

加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會的緊密合作，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，并加大對社會中介機(jī)構(gòu)的日常管理。一是聯(lián)合協(xié)會出臺有關(guān)引入社會中介機(jī)構(gòu)的工作規(guī)范，明確雙方的職責(zé)和義務(wù)，初步建立責(zé)任追究制度，形成對社會中介機(jī)構(gòu)有效約束機(jī)制；二是通過協(xié)會推薦資信良好的社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)稽查工作，同時委托協(xié)會做好相關(guān)的對已引入社會中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和執(zhí)業(yè)狀況的審查，掌握好社會中介機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況；三是根據(jù)海關(guān)稽查工作標(biāo)準(zhǔn)，與行業(yè)協(xié)會聯(lián)合研究出臺海關(guān)稽查引入社會中介的標(biāo)準(zhǔn)，從而提高稽查工作的質(zhì)量；四是聯(lián)合協(xié)會建立一套對社會中介機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量考評監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，從社會中介機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量、執(zhí)業(yè)能力、配合程度、職業(yè)道德等方面對其進(jìn)行鑒定，并列入社會中介機(jī)構(gòu)的資信考核內(nèi)容，逐步建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制。

為了提高社會中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)水平，必須創(chuàng)新培訓(xùn)方式，將對社會中介機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)工作常態(tài)化、科學(xué)化和系統(tǒng)化，使社會中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)素質(zhì)能全面滿足海關(guān)稽核查工作的需要，在具體培訓(xùn)方式上，采取海關(guān)和社會中介機(jī)構(gòu)雙向培訓(xùn)機(jī)制，推動海關(guān)人員和社會中介機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。同時探索建立人員資質(zhì)認(rèn)證制度，提高海關(guān)引入社會中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，參照注冊會計師、注冊稅務(wù)師的管理模式，依托行業(yè)性自律組織，打造一支專門為海關(guān)工作服務(wù)的專業(yè)化隊(duì)伍，以更好地發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)的作用。

（四）齊抓共管，加強(qiáng)協(xié)同治理

海關(guān)的主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在制定規(guī)范、指揮決策和海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性。中介機(jī)構(gòu)必須按照海關(guān)的工作要求開展工作。如果海關(guān)發(fā)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)的工作有偏離，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照海關(guān)要求改正，按海關(guān)要求開展工作；中介機(jī)構(gòu)只能提供稽查結(jié)果，不能下達(dá)處罰決定。海關(guān)應(yīng)認(rèn)識到中介機(jī)構(gòu)的作用，在利用中介機(jī)構(gòu)稽查的同時做好稽查結(jié)果的復(fù)核，更好的發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)和海關(guān)合作的優(yōu)勢。

只有海關(guān)、中介機(jī)構(gòu)、企業(yè)三方實(shí)現(xiàn)共贏，三方合作才能穩(wěn)定持續(xù)下去。通過三方合作，海關(guān)可以解決稽查人員缺少和稽查業(yè)務(wù)能力不足的問題，提高海關(guān)稽查效率；企業(yè)可以更加便捷的進(jìn)行進(jìn)出口活動，贏得通關(guān)便利，還可以改進(jìn)自身管理；中介機(jī)構(gòu)可以獲得稽查報酬，提高知名度，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。

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F752.55

A

1008-4428（2017）08-15-03

王瑜，女，安徽人，上海海關(guān)學(xué)院博士，研究方向：海關(guān)稽查管理，海關(guān)企業(yè)管理。