高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問(wèn)題、原因與對(duì)策研究

周山

高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問(wèn)題、原因與對(duì)策研究

周山

預(yù)算管理作為配置高校資金的方式發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，但是粗放式預(yù)算管理模式導(dǎo)致了預(yù)算編制難和預(yù)算執(zhí)行難的問(wèn)題，本文對(duì)高校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題的成因進(jìn)行了分析,提出了對(duì)應(yīng)的完善策略，以期提升高校預(yù)算管理的質(zhì)量和效率。

高等學(xué)校；預(yù)算管理；預(yù)算編制松弛

一、高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

實(shí)務(wù)中高校預(yù)算編制過(guò)程中用于預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取比較困難、準(zhǔn)確性較差，很多預(yù)算安排往往基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)而非嚴(yán)格、科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)，例如在高校預(yù)算編制過(guò)程中依據(jù)教職工人數(shù)切塊的辦公費(fèi)、依據(jù)系院學(xué)生數(shù)為基礎(chǔ)得出的教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)等往往沒(méi)有一個(gè)較為科學(xué)和準(zhǔn)確的定額標(biāo)準(zhǔn)，更多地是依靠經(jīng)驗(yàn)和以往的支出數(shù)據(jù)來(lái)編制；部分高校決策層有時(shí)候會(huì)基于個(gè)人的主管意愿安排一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)可行性論證和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的預(yù)算支出項(xiàng)目，也會(huì)影響到預(yù)算編制的科學(xué)性；此外，國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以及預(yù)算管理等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)政策的變動(dòng)往往也會(huì)引起高等學(xué)校預(yù)算的調(diào)整與變動(dòng)，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生大量被動(dòng)的剛性調(diào)整。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題

從外部環(huán)境來(lái)看，某些項(xiàng)目從政府主管部門(mén)組織申報(bào)、專(zhuān)家論證最后到下達(dá)高等學(xué)校往往已經(jīng)進(jìn)入了年度的下半年，項(xiàng)目的執(zhí)行周期被壓縮，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度受到影響；十八大以來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)了反腐敗的力度、深度和廣度，以“八項(xiàng)規(guī)定”為代表的一系列黨紀(jì)黨規(guī)和加強(qiáng)財(cái)經(jīng)管理的法律法規(guī)密集出臺(tái)，導(dǎo)致招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等支出項(xiàng)目的違紀(jì)成本大幅提高，而這些費(fèi)用開(kāi)支往往會(huì)在高校的預(yù)算支出中占用相當(dāng)?shù)谋戎?，?dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中的“花錢(qián)難”。從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，預(yù)算管理的意識(shí)不強(qiáng)，相當(dāng)部分的教職工認(rèn)為預(yù)算管理只與財(cái)務(wù)部門(mén)相關(guān)，參與預(yù)算管理的熱情不高，其直接后果就是預(yù)算編制數(shù)據(jù)的粗放性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性不高，導(dǎo)致預(yù)算金額與實(shí)際需求存在嚴(yán)重的偏離，預(yù)算編制過(guò)程中松弛成分較高，預(yù)算編制金額浮夸。

二、高等學(xué)校預(yù)算管理中問(wèn)題的成因

（一）預(yù)算編制過(guò)程中問(wèn)題的成因

1.體制機(jī)制因素。

高校的預(yù)算管理作為高校年度財(cái)務(wù)運(yùn)行的起點(diǎn)，對(duì)于支撐高校的教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)活動(dòng)起著重要的作用，影響著學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用效益和中層單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的績(jī)效考核，但是在實(shí)際工作中往往存在著高校預(yù)算編制不完整、不精細(xì)甚至嚴(yán)重背離實(shí)際經(jīng)費(fèi)需要的現(xiàn)象，表面上來(lái)看是預(yù)算編制負(fù)責(zé)人員的素質(zhì)問(wèn)題，但是從根本上來(lái)說(shuō)是高等學(xué)校面臨的體制機(jī)制因素，當(dāng)前我國(guó)高校的主體地位尚未真正確立，在政府管制體系中的地位較為模糊，外部參與和市場(chǎng)調(diào)節(jié)不夠，高校領(lǐng)導(dǎo)層的任命過(guò)程中往往沒(méi)有明確的任期管理和考核目標(biāo)，只有到離任時(shí)才會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)層提升和改善內(nèi)部治理的動(dòng)機(jī)性不強(qiáng)，雖然加強(qiáng)高校管理的不斷出臺(tái)，各種檢查評(píng)估不斷進(jìn)行，但是往往存在著政策執(zhí)行和落實(shí)不力，高校主要領(lǐng)導(dǎo)干部往往更為關(guān)注的是平穩(wěn)轉(zhuǎn)崗離崗和退休而對(duì)于預(yù)算管理和預(yù)算績(jī)效的考評(píng)往往放到無(wú)關(guān)緊要的位置，實(shí)踐中，高校預(yù)算分配往往按照首先保證基本工資和福利性開(kāi)支，然后保證基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和重點(diǎn)支出，剩余經(jīng)費(fèi)再用于其他方面，導(dǎo)致部分涉及學(xué)生學(xué)習(xí)條件改善的經(jīng)費(fèi)投入不足；除此之外，高校內(nèi)部復(fù)雜的科層關(guān)系導(dǎo)致了預(yù)算編制工作往往并非依據(jù)客觀性，而更大程度上體現(xiàn)的是一種博弈，高校中包含著以黨委書(shū)記為主導(dǎo)的黨務(wù)干部體系和以校長(zhǎng)為主導(dǎo)的行政管理干部體系，形成黨委負(fù)責(zé)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制管理模式，在財(cái)務(wù)預(yù)算管理過(guò)程中并不是單純的將各部門(mén)的申報(bào)的預(yù)算金額簡(jiǎn)單匯總，往往存在著復(fù)雜的人際關(guān)系博弈。

2.預(yù)算編制過(guò)程較為粗放。

高校預(yù)算編制過(guò)程中由于缺乏項(xiàng)目預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)定額體系，往往更多地依靠往年的數(shù)據(jù)和增量預(yù)算的方式，未能實(shí)現(xiàn)依靠項(xiàng)目定額來(lái)分配預(yù)算資金，并建立依據(jù)外部環(huán)境的變化而變化的項(xiàng)目定額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，粗放的預(yù)算編制方式的后果就是預(yù)算編制所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不符合實(shí)際，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化，不能充分配置學(xué)校的經(jīng)費(fèi)資源。

（二）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題的成因

1.外部的體制機(jī)制因素。

近年來(lái)，國(guó)家推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度等一系列提升公共資金使用配置效率的財(cái)政政策，加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管控，對(duì)離任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，實(shí)施審計(jì)全覆蓋，尤其是“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來(lái)，黨和政府持續(xù)推進(jìn)廉政建設(shè)，高校過(guò)去在教學(xué)、科研上較為寬松的經(jīng)費(fèi)支出管理環(huán)境進(jìn)入了嚴(yán)格管理模式，直接導(dǎo)致了“花錢(qián)難”成為一種新常態(tài)，各種專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生了不同程度的沉淀；現(xiàn)實(shí)中，政府主管部門(mén)往往忽視高?？蒲泻晚?xiàng)目管理的實(shí)際，分年度對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金安排考核，而高校的科研工作和項(xiàng)目往往并不是按照年度均分預(yù)算資金，政府的硬性考核導(dǎo)致突擊花錢(qián)的現(xiàn)象普遍存在，除此之外，政府在控制高校“三公經(jīng)費(fèi)”的過(guò)程中往往套用機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)單位的模式，將高校中部分的教學(xué)和科研的公務(wù)性費(fèi)用界定為“三公經(jīng)費(fèi)”，造成部分符合實(shí)際經(jīng)費(fèi)開(kāi)支無(wú)法報(bào)銷(xiāo)，客觀上造成了“花錢(qián)難”。

2.高校內(nèi)部因素。

高校二級(jí)單位在預(yù)算經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中基于預(yù)算編制松弛行為動(dòng)機(jī)的存在，抑或是為了后期“討價(jià)還價(jià)”的需要，往往多報(bào)預(yù)算，致使預(yù)算支出項(xiàng)目浮夸，資金的申報(bào)金額嚴(yán)重偏離實(shí)際開(kāi)展業(yè)務(wù)的需要，造成年度內(nèi)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)往往會(huì)造成大量的預(yù)算結(jié)余，從整體上影響學(xué)校預(yù)算資金的配置和使用效益；除此之外，由于資金的需求部門(mén)和預(yù)算的編制部門(mén)存在著信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，預(yù)算管理部門(mén)對(duì)預(yù)算編制過(guò)程中的松弛行為缺乏有效抑制措施，導(dǎo)致了預(yù)算編制的粗放型甚至是虛假性，也間接影響了預(yù)算管理配置資源的效率。

三、高等學(xué)校預(yù)算管理存在問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

（一）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)管理體系是強(qiáng)化高校預(yù)算管理的關(guān)鍵

事實(shí)證明項(xiàng)目定額管理是加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算資金使用效益的重要手段和方式，中央部門(mén)預(yù)算正在逐步推進(jìn)項(xiàng)目定額管理的模式，高等學(xué)校應(yīng)結(jié)合學(xué)校的實(shí)際形成不同業(yè)務(wù)層面的項(xiàng)目定額管理模式，建立高等學(xué)校的預(yù)算支出項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)范預(yù)算編制過(guò)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和預(yù)算編制的精細(xì)化，細(xì)化預(yù)算支出項(xiàng)目的內(nèi)容，對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目將要開(kāi)展的活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)使用范圍、活動(dòng)支出明細(xì)進(jìn)行細(xì)化，并設(shè)定該預(yù)算支出項(xiàng)目將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)或效益，以此作為年終預(yù)算績(jī)效考評(píng)的依據(jù)和未來(lái)該院、系和部門(mén)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任考評(píng)的重要依據(jù)，積極探索實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的信息化管理水平，建立統(tǒng)一的預(yù)算編制的信息化平臺(tái)，提升預(yù)算編制的效率。

（二）建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制保證預(yù)算管理的權(quán)威性

高校預(yù)算編制粗放、準(zhǔn)確性不高除了體制機(jī)制性因素和高校自身因素之外，未建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制也是預(yù)算編制中松弛行為較為嚴(yán)重的重要因素，現(xiàn)實(shí)中高校對(duì)中層單位的考核中往往根據(jù)忽視了對(duì)預(yù)算資金使用指標(biāo)的考核，對(duì)預(yù)算執(zhí)行金額嚴(yán)重偏離預(yù)算金額的行為往往聽(tīng)之任之而未能建立起有效的考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失造成了資金配置效率不高和預(yù)算編制的粗放性，進(jìn)而未能把有限的資金充分用到提高和改善學(xué)生生活學(xué)習(xí)條件上，高校應(yīng)該建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目可行性審核，識(shí)別預(yù)算執(zhí)行金額嚴(yán)重偏離預(yù)算金額的因素，對(duì)于識(shí)別出的浮夸因素采取與二級(jí)單位預(yù)算執(zhí)行人員績(jī)效掛鉤或者削減該單位的未來(lái)年度預(yù)算的措施，充分發(fā)揮預(yù)算管理的剛性和嚴(yán)肅性，維護(hù)預(yù)算管理的權(quán)威。

（三）積極落實(shí)新修訂的預(yù)算法的相關(guān)要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化

新修訂的預(yù)算法要求預(yù)算編制部門(mén)編制預(yù)算時(shí)要同時(shí)按照預(yù)算的功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)進(jìn)行，不同的支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目之間的調(diào)整做出了嚴(yán)格的規(guī)范要求，對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求，體現(xiàn)了預(yù)算管理的精細(xì)化，當(dāng)前高校在預(yù)算編制中往往只注重學(xué)校層面支出的功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)預(yù)算，而對(duì)于實(shí)際執(zhí)行的校內(nèi)預(yù)算在編制時(shí)往往不按照經(jīng)濟(jì)分類(lèi)在二級(jí)單位之間進(jìn)行分配，而只按照校內(nèi)二級(jí)單位的預(yù)算支出項(xiàng)目編制預(yù)算，這種粗放式的預(yù)算管理模式在新修訂的預(yù)算法實(shí)施的背景下變得難以為繼，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合新修訂的預(yù)算法的要求并結(jié)合本校實(shí)際，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化，提升預(yù)算管理配置資金的效率。

［1］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定［N］.2014.

［2］高校部門(mén)預(yù)算困境與應(yīng)對(duì)思考［J］.財(cái)會(huì)通訊，2016，（4）.

（作者單位：濱州學(xué)院）