新形勢(shì)下推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的再思考

范恒山

新形勢(shì)下推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的再思考

范恒山

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、向著全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有十分重要的意義。黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被放在了更加突出的位置，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展勢(shì)頭進(jìn)一步向好，但受基礎(chǔ)與體制機(jī)制等制約，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展仍然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要居高謀劃、科學(xué)推進(jìn)。特別是對(duì)一些關(guān)乎大局的問(wèn)題，要深入研究、提高認(rèn)識(shí)、廓清思路。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，要緊扣消除二元經(jīng)濟(jì)體制、協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等要求，著力抓好一些重點(diǎn)工作。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 小康社會(huì) 新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)村現(xiàn)代化 區(qū)域協(xié)調(diào)

過(guò)去一些年，我國(guó)在解決城鄉(xiāng)矛盾、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了一系列有力措施，城鄉(xiāng)互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展形成了良好勢(shì)頭。當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務(wù)依然艱巨，必須高度重視，采取有力措施加快推進(jìn)。

一、深刻認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大意義

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)系全局。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，向著全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有十分重要的意義。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有利于全面建成小康社會(huì)

全面建成小康社會(huì)的核心是協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)的發(fā)展不僅要講總量，更要講質(zhì)量、講人均水平。從國(guó)際上看，一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量雖不如我國(guó)，但在人均指標(biāo)、發(fā)展的協(xié)調(diào)性方面，則比我國(guó)表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)。從國(guó)內(nèi)看，近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村人口雖然逐年減少，但鄉(xiāng)村常住人口仍然接近7.45億，占全國(guó)總?cè)丝诘?7.01%，比重依然較高，并且還有4300多萬(wàn)貧困人口。農(nóng)村整體發(fā)展水平、人均收入水平、基本公共服務(wù)水平等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，差距顯著。農(nóng)村是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵也在于農(nóng)民特別是貧困地區(qū)的農(nóng)民是不是能步入小康。如果廣大農(nóng)民、廣大農(nóng)村沒(méi)有實(shí)現(xiàn)小康，就談不上真正建成小康社會(huì)、全面建成小康社會(huì)，也經(jīng)不起實(shí)踐的檢驗(yàn)和社會(huì)的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是要絕對(duì)拉平補(bǔ)齊城鄉(xiāng)差距，事實(shí)上也很難完全拉平補(bǔ)齊，但是城鄉(xiāng)差距不能太大。要縮小城鄉(xiāng)差距、全面建成小康社會(huì)，必須通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來(lái)解決。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化互促共進(jìn)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)是相輔相成、相得益彰的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平高低與質(zhì)量好壞，直接影響新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的水平與質(zhì)量。一方面，農(nóng)村現(xiàn)代化為新型城鎮(zhèn)化提供了土地等重要的建設(shè)要素。沒(méi)有農(nóng)村土地的保障，城市的發(fā)展就沒(méi)有新空間，城市建設(shè)需要新增大量的建設(shè)用地，每年國(guó)家安排的城市建設(shè)用地計(jì)劃中，絕大部分是來(lái)源于農(nóng)村的耕地。沒(méi)有農(nóng)村提供的大量勞動(dòng)力，城市就不能有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，就沒(méi)有日新月異的發(fā)展，城市中險(xiǎn)活、臟活、細(xì)活、累活大都是由進(jìn)城農(nóng)民干的，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都是由農(nóng)民工承擔(dān)的。沒(méi)有農(nóng)村提供的大量農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，城市就沒(méi)有新鮮蔬菜、水果和糧食，城市居民的生活就會(huì)陷于困境，難以為繼?？傊叭r(nóng)”對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)是巨大的。另一方面，新型城鎮(zhèn)化也有力地促進(jìn)了農(nóng)村現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式變革。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，土地資源短缺，人均耕地僅0.09公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約0.6公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的門(mén)檻。在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)無(wú)法推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式難以改變，這是“三農(nóng)”發(fā)展面臨的一個(gè)根本性問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)帶來(lái)了農(nóng)民人均資源占有量的增加，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化創(chuàng)造了條件。而城市企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村則大大加速了實(shí)際推行的進(jìn)程。另外，新型城鎮(zhèn)化也從總體上提高了土地集約節(jié)約水平，從而提高了土地利用效率。城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)農(nóng)村具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用。我國(guó)城市轄地都不僅是單純的城市，往往還包含著廣大的農(nóng)村。因此，從規(guī)劃到操作的各個(gè)環(huán)節(jié)，城市發(fā)展與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)自然結(jié)合在一起，有利于促進(jìn)農(nóng)村加快發(fā)展。城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村的促進(jìn)還表現(xiàn)為一種特殊形式，即一部分進(jìn)城農(nóng)民積累了一定資金和技術(shù)之后，往往會(huì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這種特殊的“逆城市化”現(xiàn)象也有利于推動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)?？傮w來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能夠有力有效地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是空洞的概念，它是資源要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)以空間為載體合理配置和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果。區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)在東中西部地區(qū)之間及內(nèi)部各地區(qū)之間的差距上。城鄉(xiāng)是典型的區(qū)域類型，既體現(xiàn)著特殊的空間存在，又代表著不同的資源要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的集聚與運(yùn)轉(zhuǎn)類型，因而其發(fā)展?fàn)顩r直接決定區(qū)域發(fā)展的狀況。換言之，城鄉(xiāng)差距是區(qū)域差距的重要表現(xiàn)形式，而城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)容，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有決定性的推動(dòng)作用。總體上講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展較好的地區(qū)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度就比較高，如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)是城鎮(zhèn)密集區(qū)，對(duì)農(nóng)村輻射帶動(dòng)力度較大，區(qū)域整體發(fā)展比較平衡。反之，如果城市不強(qiáng)、農(nóng)村較窮，區(qū)域發(fā)展也就比較落后，協(xié)調(diào)性也較差。如西北地區(qū)城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)力度較小，區(qū)域整體發(fā)展相比東部地區(qū)差距較大。通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)資源要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在城鄉(xiāng)區(qū)域空間上均衡分布，有利于縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

(四)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

一方面，城市是我國(guó)各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，城市建設(shè)是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過(guò)程。據(jù)測(cè)算，每一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將帶來(lái)年均1萬(wàn)元左右消費(fèi)需求和2.2萬(wàn)元投資需求。所以，新型城鎮(zhèn)化是消費(fèi)需求的“倍增器”、投資需求的“加速器”，能夠有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)村發(fā)展具有很強(qiáng)的帶動(dòng)作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須抓好城市這個(gè)“火車頭”。另一方面，農(nóng)業(yè)是發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)村人口基本公共服務(wù)均等化水平的提高，也將形成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大推動(dòng)作用。城市和農(nóng)村雖然反差很大，但差距就是潛力，不足代表需求，落差形成勢(shì)能。無(wú)論是在生產(chǎn)方面還是在消費(fèi)方面，無(wú)論是在公共服務(wù)方面還是在個(gè)性需求方面，我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域間的人群在現(xiàn)實(shí)獲得上都存在顯著差異，填平補(bǔ)齊這種差異意味著巨大的市場(chǎng)空間或內(nèi)在需求，將為推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)向好提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

二、準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本形勢(shì)

黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被放在了更加突出的位置，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展勢(shì)頭進(jìn)一步向好，但受基礎(chǔ)與體制機(jī)制等制約，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展仍然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得積極進(jìn)展

近幾年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民發(fā)展水平全面提升，新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村居民人均純收入或可支配收入年度實(shí)際增長(zhǎng)速度均快于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了積極顯著進(jìn)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)不斷完善。圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的人、地、錢(qián)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，開(kāi)展一系列具有基礎(chǔ)性意義的制度設(shè)計(jì)和體制機(jī)制改革。在城鎮(zhèn)發(fā)展方面，國(guó)家調(diào)整了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，修改完善縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)立縣級(jí)市申報(bào)審核程序，并出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在人口管理方面，印發(fā)實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》。在財(cái)政政策方面，出臺(tái)實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策。在土地管理方面，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機(jī)制。 印發(fā)實(shí)施《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)。在一些關(guān)鍵方面，加大改革力度、采取得力措施。戶籍制度改革方面，所有省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已出臺(tái)戶籍制度改革方案或意見(jiàn)，各省均建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)和享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)建立了制度性通道，部分城市戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高。居住證制度方面，《居住證暫行條例》明確了居住證上附著的六項(xiàng)公共服務(wù)和七項(xiàng)辦事便利。截至2016年底，25個(gè)省(區(qū)、市)已出臺(tái)《居住證暫行條例》實(shí)施辦法，各地居住證發(fā)放量穩(wěn)步增加。部分地區(qū)在全國(guó)基準(zhǔn)水平上進(jìn)一步增加了居住證附加的公共服務(wù)項(xiàng)目，居住證“含金量”不斷提升。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額已實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，并初步實(shí)現(xiàn)“錢(qián)隨人走”，在公辦學(xué)校就讀隨遷子女比例達(dá)到80%。30個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開(kāi)展全民參保計(jì)劃試點(diǎn)工作。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接有序開(kāi)展。23個(gè)省(區(qū)、市)出臺(tái)城鄉(xiāng)醫(yī)保整合方案，除黑龍江、甘肅外基本實(shí)現(xiàn)省內(nèi)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)和住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算。全國(guó)80%的市縣將進(jìn)城落戶居民和穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工納入公租房保障。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)和載體加快培育。城市群既是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺(tái)，也是以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的平臺(tái)。中小城市特別是小城鎮(zhèn)靠近農(nóng)村、貼近農(nóng)民、聯(lián)接城鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)，農(nóng)民進(jìn)入門(mén)檻低、束縛少，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要平臺(tái)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有天然優(yōu)勢(shì)。圍繞這兩類平臺(tái)的建設(shè)培育，加大了工作力度。城市群培育發(fā)展方面，印發(fā)實(shí)施長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、中原、北部灣6個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化城市群城城間、城鄉(xiāng)間的聯(lián)動(dòng)及對(duì)區(qū)域的帶動(dòng)作用。中小城市建設(shè)方面，增加城市數(shù)量，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，近年來(lái)審核批準(zhǔn)7個(gè)地級(jí)市、12個(gè)縣級(jí)市。聚焦提升發(fā)展質(zhì)量和補(bǔ)齊設(shè)施短板，加大政策與資金支持力度，推進(jìn)供水、供熱、燃?xì)狻⑽鬯屠幚淼然A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在特色鎮(zhèn)培育方面，印發(fā)了《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，組織開(kāi)展了一批試點(diǎn)，協(xié)調(diào)安排資金并推動(dòng)建立相關(guān)基金支持建設(shè)。

城鄉(xiāng)要素流動(dòng)取得新進(jìn)展。重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和土地利用制度改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面，有序推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等試點(diǎn)。全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達(dá)97%。截至2016年10月底，14個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)共退出宅基地20774戶、12413畝。土地利用制度方面，擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)模和范圍，允許符合條件的貧困地區(qū)將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，截至2016年10月底，12省(區(qū)、市)已產(chǎn)生6.41萬(wàn)畝節(jié)余指標(biāo)，9省份流轉(zhuǎn)使用指標(biāo)4.1萬(wàn)畝、收益115.26億元。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

但與此同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)在制度安排和政策層面實(shí)際存在的重工業(yè)和城市、輕農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的傾向造成的影響，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中利益牽制等因素的制約，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然穩(wěn)固，城鄉(xiāng)間發(fā)展還很不平衡，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)的良性格局仍未形成。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平差距較大。與城市相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)明顯滯后。農(nóng)村水電路氣訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，管護(hù)機(jī)制還不完善，絕大多數(shù)村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，道路硬化、集中供水、垃圾處理、污水處理、坑塘溝渠整治、村莊綠化等還沒(méi)有系統(tǒng)開(kāi)展。一些地區(qū)還存在人畜混居，有大量村內(nèi)和田間道路需要建設(shè)。2015年，全國(guó)生活垃圾、生活污水得到處理的建制村比例僅為62%和18%。畜禽糞污與病死動(dòng)物無(wú)害化處理嚴(yán)重不足，城市工業(yè)“三廢”和生活垃圾大量向農(nóng)村排放。農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)總體水平依然嚴(yán)重落后于城市，農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、低保等社會(huì)保障總體水平也仍然低于城鎮(zhèn)居民。

城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大。反映居民收入差距的基尼系數(shù)在我國(guó)仍處高位，超過(guò)普遍認(rèn)同的國(guó)際警戒線，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對(duì)差距從2010年的12507元擴(kuò)大到2016年的21253元；2015年，居民人均可支配收入最高與最低地區(qū)的倍差為4.07倍。據(jù)2017年3月發(fā)布的胡潤(rùn)富豪榜，大中華地區(qū)富豪人數(shù)超過(guò)美國(guó)，而北京又超越紐約位居第一。全世界富豪最多的十個(gè)城市中，中國(guó)就占居5個(gè)(含香港)。個(gè)人擁有資產(chǎn)有的超過(guò)2000億人民幣，富可敵國(guó)；有的則處于貧困線之下，年均不到3000元。貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六省區(qū)貧困人口均超過(guò)500萬(wàn)人，西藏、甘肅、新疆、貴州、云南五省區(qū)貧困發(fā)生率超過(guò)15%，全國(guó)重點(diǎn)縣和片區(qū)縣的貧困發(fā)生率平均達(dá)22.1%，這使得加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的難度大大增加。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著要素凈流出困境。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)與工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率存在巨大差距，土地、人才、資金等生產(chǎn)要素不斷從農(nóng)業(yè)流向工業(yè)、從農(nóng)村流向城市。一方面，農(nóng)村為城市發(fā)展提供了大量土地，支持了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另一方面，城市建設(shè)與工業(yè)生產(chǎn)大量占用優(yōu)質(zhì)耕地，每年因占用減少耕地約500萬(wàn)畝，而且由于耕地后備資源不足，往往占優(yōu)補(bǔ)劣，耕地質(zhì)量下降。農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，“誰(shuí)來(lái)種地” “農(nóng)村空心化”等問(wèn)題越來(lái)越突出，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上的比重約占50%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力接受新知識(shí)、新技術(shù)的能力下降，勞動(dòng)技能提高難度大，“懂經(jīng)營(yíng)、善管理”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人才尤為緊缺。盡管這些年農(nóng)村金融改革取得了較大進(jìn)展，但農(nóng)村金融供求失衡矛盾依然突出，我國(guó)縣域地區(qū)的存貸比遠(yuǎn)低于城市，資金外流問(wèn)題仍較為嚴(yán)重。面向中小企業(yè)和“三農(nóng)”的普惠性金融發(fā)展滯后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲取貸款支持障礙重重。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐能力有待加強(qiáng)?？h域是國(guó)家的基石，郡縣治，則天下無(wú)不治。縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，縣域興則區(qū)域興，區(qū)域興則國(guó)家興。縣域是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主體空間單元，縣域發(fā)展好，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就有了基本保障。但是我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體不足且很不均衡，需要積極培育、大力振興。主要的問(wèn)題，一是貧困縣數(shù)量仍然較多。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截止到2015年底，縣級(jí)行政區(qū)為2850個(gè)，除去市轄區(qū)外，包括縣1397個(gè)、自治縣117個(gè)、縣級(jí)市361個(gè)，其中，國(guó)家貧困縣有832個(gè)，占縣(自治縣、縣級(jí)市)總數(shù)的44%。二是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力較差。相當(dāng)一部分縣域除基礎(chǔ)設(shè)施薄弱外，突出問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)老化，特色性不強(qiáng)、成長(zhǎng)性不足。這一點(diǎn)在中西部地區(qū)的縣域更為突出。由此也形成了東中西部縣域間的發(fā)展差距懸殊。比如，2016年?yáng)|部地區(qū)的江蘇昆山市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3160億元，公共財(cái)政預(yù)算收入318.9億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5.5萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均可支配收入2.8萬(wàn)元；而屬于國(guó)家貧困縣的中部地區(qū)山西大同縣，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值26.9億元，公共財(cái)政預(yù)算收入1.6億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.8萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均可支配收入0.8萬(wàn)元，兩者差距可謂懸殊。三是縣域間培育新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能差距明顯。這幾年，有的落后地區(qū)有效把握一體化發(fā)展機(jī)遇和先進(jìn)共享技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了科技要素的轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)的“無(wú)中生有”，從而超越傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的率先發(fā)展；但有的地區(qū)仍然固守老觀念、老結(jié)構(gòu)、老方式，錯(cuò)失機(jī)遇，新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。在一些地方，大城市對(duì)縣域的虹吸效應(yīng)明顯，致使縣域的人才、資金、技術(shù)等資源要素嚴(yán)重不足，發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、培育新動(dòng)能的動(dòng)力和能力受到約束。四是縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡。當(dāng)前的財(cái)政體制下呈現(xiàn)著“財(cái)權(quán)向上、事權(quán)向下”的特點(diǎn)，這使很多縣域無(wú)法對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系等重要領(lǐng)域?qū)嵭斜匾耐度?，欠賬很多，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁薄弱。

三、深入研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大問(wèn)題

新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要居高謀劃、科學(xué)推進(jìn)。特別是對(duì)一些關(guān)乎大局的問(wèn)題要深入研究、提高認(rèn)識(shí)、廓清思路。

(一)關(guān)于建設(shè)理念問(wèn)題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，主要矛盾在建設(shè)鄉(xiāng)村或農(nóng)村。在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，我們到底怎樣來(lái)建設(shè)農(nóng)村，未來(lái)城市和農(nóng)村應(yīng)該呈現(xiàn)怎樣的格局才科學(xué)合理是值得深入思考的。當(dāng)前，很多地方把農(nóng)村建設(shè)得如城市一樣，寬闊的馬路、氣派的廣場(chǎng)、連片的人工綠化帶、社區(qū)公園等，感覺(jué)就是把城市建設(shè)的那一套照搬到農(nóng)村來(lái)了。事實(shí)上，城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)也不是消滅農(nóng)村，消滅農(nóng)村不如做美農(nóng)村。做美農(nóng)村，不僅將給我們一份念想，留一個(gè)回旋的空間，還會(huì)給未來(lái)人民提供一個(gè)不一樣的家園。遲早城里人會(huì)把農(nóng)村家園當(dāng)個(gè)寶，很多人會(huì)回歸到農(nóng)村，吃田間野菜、消費(fèi)農(nóng)家樂(lè)，享受這一給身體和精神帶來(lái)愉悅的美好空間。古賢曾用“牧人驅(qū)犢返，獵馬帶禽歸” “田夫荷鋤至，相見(jiàn)語(yǔ)依依”描繪過(guò)農(nóng)村，不要讓這份美好隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)而消逝了。未來(lái)的農(nóng)村，應(yīng)該是升級(jí)版的新農(nóng)村，既要“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，也要“看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。當(dāng)然，適當(dāng)建設(shè)農(nóng)村聚居點(diǎn)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是必須的，但要科學(xué)規(guī)劃、規(guī)模合理，如果搞得像城市小區(qū)一樣，農(nóng)民上樓了，但生產(chǎn)、生活不方便了，生活成本也高了，沒(méi)有“田園牧歌式”的生活了，這樣的城鎮(zhèn)化或城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該說(shuō)是比較失敗的。

(二)關(guān)于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)問(wèn)題

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)的關(guān)鍵問(wèn)題是處理好大城市的擴(kuò)散效應(yīng)與虹吸效應(yīng)的關(guān)系。一方面，要發(fā)揮大城市的發(fā)展對(duì)農(nóng)村的擴(kuò)散效應(yīng)?！按髽?shù)底下好乘涼”，大城市是帶動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量?；诟鞣N因素，中心城區(qū)會(huì)將優(yōu)質(zhì)資源要素向周邊區(qū)域布局，形成中心城區(qū)與周邊地區(qū)的合理分工。大城市發(fā)展起來(lái)了，能夠形成對(duì)農(nóng)村的反哺，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、以企幫村。要進(jìn)一步采取措施，推動(dòng)城市要素向農(nóng)村擴(kuò)散，城市力量為農(nóng)村服務(wù)。另一方面，要注意應(yīng)對(duì)大城市對(duì)農(nóng)村的虹吸效應(yīng)。“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”，城市也會(huì)吸附農(nóng)村的各類資源，影響農(nóng)村的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)還存在資源要素向特大城市中心區(qū)過(guò)度集中的現(xiàn)象，一些城市中心區(qū)表現(xiàn)出明顯的“虹吸效應(yīng)”，沒(méi)有形成城市中心區(qū)與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。國(guó)外的情況總體是特大城市相對(duì)較少，美國(guó)稍微多一點(diǎn)，但美國(guó)人少地多；俄羅斯的土地幾乎超過(guò)中國(guó)的一倍，但特大城市也不多。我國(guó)的城市往往是一個(gè)個(gè)攤大餅式發(fā)展，崇尚“大大益善”，有的地方一個(gè)新區(qū)設(shè)計(jì)就是幾千平方公里，這樣城市本身的發(fā)展是粗放的，這種粗放式發(fā)展的城市不僅帶動(dòng)不了農(nóng)村，反而會(huì)形成一個(gè)農(nóng)村化的、品質(zhì)不高的城市。為此，要從城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度入手，劃定特大城市的邊界，促進(jìn)城市集約發(fā)展，防止大城市過(guò)度發(fā)展無(wú)序擴(kuò)張，擠壓周邊中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展空間，并將特大城市中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)、居住、公共服務(wù)等功能適當(dāng)向周邊轉(zhuǎn)移，發(fā)揮“擴(kuò)散效應(yīng)”，帶動(dòng)周邊地區(qū)和鄉(xiāng)村共同發(fā)展，形成功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)互動(dòng)的格局。實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是克服“虹吸效應(yīng)”、發(fā)揮“擴(kuò)散效應(yīng)”的一項(xiàng)重大實(shí)驗(yàn)，主要是通過(guò)疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，解決北京過(guò)于“肥胖”患上“大城市病”而周邊中小城市過(guò)于“瘦弱”的問(wèn)題，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長(zhǎng)極。目前，北京城市副中心加快建設(shè)，河北雄安新區(qū)正在規(guī)劃建設(shè)，北京市內(nèi)一批區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)、一般性制造業(yè)企業(yè)、學(xué)院、醫(yī)院等有序向北京城六區(qū)之外疏解，北京市“虹吸效應(yīng)”有所減弱、“擴(kuò)散效應(yīng)”正逐漸顯現(xiàn)，這些努力也將為其他地方解決好“大城市病”提供了良好范例。

(三)關(guān)于城鄉(xiāng)人口流動(dòng)問(wèn)題

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，但關(guān)鍵在人。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律顯示城鄉(xiāng)對(duì)立問(wèn)題在城鎮(zhèn)化中期最為明顯，在城鎮(zhèn)化后期基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，也就是城市和農(nóng)村沒(méi)有很大的區(qū)別了。實(shí)踐中也有例外，比如當(dāng)前拉美某些國(guó)家，城鎮(zhèn)化率早已接近80%的水平，但城市里遍布貧民窟，貧富不均、社會(huì)分化嚴(yán)重，這是中等收入陷阱的偽城鎮(zhèn)化，不是高水平的城鄉(xiāng)一體化。借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就必須加快推進(jìn)以“人口城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，未來(lái)全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率每年提升約1個(gè)百分點(diǎn)，到2020年達(dá)到60%左右，預(yù)計(jì)2030年能達(dá)到70%，但對(duì)我國(guó)而言，那時(shí)恐怕也還不能說(shuō)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化。因?yàn)槲覈?guó)人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程還比較慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率現(xiàn)在只有41.2%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了16個(gè)百分點(diǎn)，人口在城鄉(xiāng)間流動(dòng)將會(huì)持續(xù)更長(zhǎng)時(shí)間。農(nóng)村人口進(jìn)入城市后，應(yīng)該真正使其安居樂(lè)業(yè)，有基本的城市公共服務(wù)相配套，不是簡(jiǎn)單的在城市有一份工作。即進(jìn)城人口需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)來(lái)支持保障，可以保證長(zhǎng)期居住和可持續(xù)發(fā)展。所以推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，關(guān)鍵要推進(jìn)戶籍制度改革，同時(shí)解決戶籍附著的福利差別問(wèn)題。現(xiàn)在戶籍制度并不像改革開(kāi)放以前限制農(nóng)民的自由，但是附著在戶籍上的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會(huì)保障等方面的差別化政策如何處理，近2.5億農(nóng)民工待遇問(wèn)題如何妥善解決，交通事故同命不同價(jià)的問(wèn)題何時(shí)可以消除，如此之類的問(wèn)題都需要深入研究。另外，據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查顯示，愿意進(jìn)城落戶的農(nóng)民工占比呈總體下降的態(tài)勢(shì)，原先受戶籍阻隔“不讓來(lái)”和“不能來(lái)”的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)椤安幌雭?lái)”和“不愿來(lái)”的問(wèn)題。更有甚者，一些地方還出現(xiàn)了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的“逆城市化”現(xiàn)象(當(dāng)然，這與前面提到的進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)不是一回事)。究其原因，一是城市生產(chǎn)生活的高成本導(dǎo)致農(nóng)民工務(wù)工收入的增長(zhǎng)趕不上生活成本的上漲；二是基本公共服務(wù)的均衡化發(fā)展使得城鎮(zhèn)的“高福利”逐漸弱化，吸引力下降；三是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力不減、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整的過(guò)程中，城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)減少；四是新農(nóng)村建設(shè)等反哺農(nóng)村的政策，很大程度改善了農(nóng)村面貌和生產(chǎn)生活條件。當(dāng)然，也有部分農(nóng)民習(xí)慣原來(lái)“聽(tīng)雞鳴狗叫、看日出日落”的生活方式，不愿融入或者融入不了城市現(xiàn)代生活方式。轉(zhuǎn)移人口落戶意愿低，再加之地方吸納落戶不積極，制約著戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高。同時(shí)存在的問(wèn)題是，部分地區(qū)外來(lái)人口比重較高，且落戶意愿較強(qiáng)，但這些地區(qū)過(guò)于關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的短期成本，推進(jìn)戶改和實(shí)施居住證制度積極性不高、力度不夠大。有的地區(qū)落戶門(mén)檻仍然高于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)省外人口和普通勞動(dòng)者門(mén)檻較高。已實(shí)施居住證的地區(qū)，也存在居住證上附著的公共服務(wù)和辦事便利過(guò)少的狀況。這些問(wèn)題都需要我們加以認(rèn)真研究，精準(zhǔn)施策予以解決。

(四)關(guān)于城鄉(xiāng)土地制度問(wèn)題

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)農(nóng)村體制改革的一項(xiàng)重大舉措，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但這種制度設(shè)計(jì)，是基于當(dāng)時(shí)整體環(huán)境的，它更多的是發(fā)揮了人的積極性，物的積極性沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，甚至由于一家一戶承包耕耘的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、田間整理等出現(xiàn)弱化，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化操作等受到了限制。另一方面，農(nóng)民是集體土地的實(shí)際占有者，理應(yīng)合理分享土地增值帶來(lái)的收益。但長(zhǎng)期來(lái)在征收農(nóng)村土地過(guò)程中，農(nóng)民并沒(méi)有完全公平分享土地增值收益，這制約了農(nóng)村開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)而也制約城市資本、人才、技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)。2016年10月出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革作出新部署，提出了農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，即順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村又一次重大制度創(chuàng)新，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵舉措，也是農(nóng)村土地制度改革的重大突破。新的制度安排，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效益和競(jìng)爭(zhēng)力的需要，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營(yíng)主體更多的土地權(quán)能，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍優(yōu)化配置，為規(guī)?；?、機(jī)械化的大生產(chǎn)方式以及更先進(jìn)的科技、強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)主體進(jìn)入農(nóng)村、服務(wù)三農(nóng)創(chuàng)造了條件，能夠大大提升土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率。新的制度安排，豐富和細(xì)化了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享，保障了農(nóng)民獲取土地增值收益的權(quán)利，并推動(dòng)農(nóng)民參與到農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，融入了現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式，不僅能夠顯著增加農(nóng)民收入，而且更對(duì)轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念、提高農(nóng)民素質(zhì)起到了直接促進(jìn)作用，使之在無(wú)形之中完成了城鎮(zhèn)化的過(guò)渡。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一個(gè)重要體制設(shè)計(jì)，不僅有利于農(nóng)村發(fā)展，也有利于城市發(fā)展，效果不可低估。

(五)關(guān)于資金投入問(wèn)題

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵問(wèn)題是制度設(shè)計(jì)，但隱藏在制度背后的資金問(wèn)題是一個(gè)根本環(huán)節(jié)。據(jù)有關(guān)測(cè)算，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，東部地區(qū)人均成本在20萬(wàn)元以上，中西部地區(qū)10萬(wàn)～15萬(wàn)元左右。這些成本，還只包括當(dāng)期靜態(tài)成本，主要是指醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)追繳，基本住房保障、教育保障和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分費(fèi)用，不包括未來(lái)發(fā)展的動(dòng)態(tài)成本。同時(shí)，在成本分擔(dān)時(shí)，政府可能要承擔(dān)60%～70%，意味著推進(jìn)100萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要近1000億元投入。這些資金從哪里來(lái)，地方政府能否承擔(dān)這么大支出壓力，都需要認(rèn)真思考、冷靜分析。另外，農(nóng)村地區(qū)的交通、電力、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施資金也需要政府大量的投入，如何加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化也是壓力較大的問(wèn)題。

四、扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要任務(wù)

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，要緊扣消除二元經(jīng)濟(jì)體制、協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等要求，著力抓好一些重點(diǎn)工作。

(一)完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃體制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，規(guī)劃要先行。實(shí)事求是地說(shuō)，目前無(wú)論是城市、農(nóng)村，還是城鄉(xiāng)一體，規(guī)劃引導(dǎo)都不夠，頂層設(shè)計(jì)和中微觀設(shè)計(jì)都比較滯后，推進(jìn)力度上也比較薄弱?，F(xiàn)在農(nóng)村光從房子看就富裕起來(lái)了，從茅屋到磚瓦房，再到水泥房、樓房，至少換了四代。但由于缺乏規(guī)劃，農(nóng)村亂象依舊。很多地方看起來(lái)城市不像城市，農(nóng)村不像農(nóng)村。當(dāng)前農(nóng)村一體規(guī)劃的成本顯著提高，一是拆遷賠付大幅攀升，二是權(quán)益意識(shí)膨脹導(dǎo)致部分農(nóng)民提出較為苛刻的補(bǔ)償要求，三是傳統(tǒng)風(fēng)俗和風(fēng)水觀念強(qiáng)化形成較大阻滯，但仍需要下大力氣推進(jìn)這項(xiàng)工作，并把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，切實(shí)強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)相互融合和共同發(fā)展。在空間布局方面，要完善縣域村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)合理布局。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)是溝通城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，重視小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、完善功能、聚集人口，不斷提高小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的承載能力和發(fā)展?jié)摿ΑＴ谕恋匾?guī)劃方面，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的控制下，探索編制村莊土地利用規(guī)劃，科學(xué)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地、住宅用地、生態(tài)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平。在建設(shè)規(guī)劃方面，要重點(diǎn)解決當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大、功能布局不夠合理的問(wèn)題，做好城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的銜接互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)、交通、能源、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村特別是村莊規(guī)劃，不一定強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一式樣、整齊劃一，要因地制宜，體現(xiàn)獨(dú)特的地域和村落特色，有濃厚的鄉(xiāng)愁村韻。城市規(guī)劃也是如此，一要充分體現(xiàn)獨(dú)有特色風(fēng)貌，二要著眼于解決自身存在的突出問(wèn)題、克服“城市病”。通過(guò)規(guī)劃和建設(shè)，使每座城市成為“獨(dú)一個(gè)”而不是“同一個(gè)”。

(二)建立健全城鄉(xiāng)利益平等交換機(jī)制

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)之間平等的利益交換機(jī)制，切實(shí)改變城市依靠?jī)?yōu)勢(shì)地位不斷吸納農(nóng)村低廉要素資源的狀況，充分發(fā)揮政策調(diào)控作用，推動(dòng)資源要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間自由平等交換。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)性和精確性，重點(diǎn)補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民收入、綠色生態(tài)。比如，13個(gè)糧食主產(chǎn)省為國(guó)家糧食安全做出了貢獻(xiàn)，但種糧比較效益低、沒(méi)有稅收來(lái)源，農(nóng)民富不起來(lái)、產(chǎn)糧大縣財(cái)政收入增補(bǔ)上去。怎么平衡？出路是完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼和產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付力度。為此，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)完善補(bǔ)償機(jī)制作出了部署。再比如，提高農(nóng)民收入，在確保農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定的同時(shí)，改革完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，直接補(bǔ)貼到種糧人身上，讓種糧人真正得到實(shí)惠。作為一種方向，還可以研究探索由農(nóng)業(yè)直補(bǔ)改為保險(xiǎn)間接補(bǔ)貼的思路與方式。土地方面，要按照中央要求，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置權(quán)利，改革完善土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地管理制度，改變以往城鄉(xiāng)同地不同權(quán)不同價(jià)的不合理現(xiàn)象，推動(dòng)農(nóng)村土地資源向資本轉(zhuǎn)換。勞動(dòng)力要素方面，進(jìn)一步清理針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，讓農(nóng)民外出務(wù)工找到工作、拿到工資、得到勞動(dòng)安全、工傷大病有保險(xiǎn)，有地方住，子女能上學(xué)。加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，以就業(yè)、居住、繳稅、繳納社保等作為落戶條件，讓穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。金融方面，長(zhǎng)期來(lái)，有些金融機(jī)構(gòu)不僅不對(duì)農(nóng)村提供金融服務(wù)，還把農(nóng)村的資金吸收以后投放到城市或其他盈利行業(yè)，農(nóng)村金融資源大部分支持到城市、工業(yè)上了。另外，農(nóng)民獲取貸款資金非常困難，農(nóng)村的土地、牲畜、農(nóng)作物包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等資產(chǎn)都難以作為抵押物?？傮w上看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少金融要素的支撐。要加快農(nóng)村金融機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，保障金融要素資源向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民進(jìn)行傾斜。2017年中發(fā)一號(hào)文件對(duì)此提出明確要求，要加強(qiáng)督查，細(xì)化舉措，確保落實(shí)到位。

(三)強(qiáng)化城鎮(zhèn)對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域帶動(dòng)作用

堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，發(fā)展一批中心城市，強(qiáng)化區(qū)域服務(wù)功能，發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一是加快城市群建設(shè)發(fā)展。優(yōu)化提升京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲城市群等東部城市群，加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，在更高層次參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮其對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用；培育發(fā)展成渝、中原、長(zhǎng)江中游、呼包鄂榆、天山北坡等中西部地區(qū)城市群，使之成為推動(dòng)國(guó)土空間均衡開(kāi)發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門(mén)口也能分享城鎮(zhèn)化成果。二是增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)作用。特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，推進(jìn)勞動(dòng)密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈，帶動(dòng)周邊區(qū)域共同發(fā)展。區(qū)域中心城市要完善城市功能，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，延伸面向腹地的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈，充分發(fā)揮規(guī)模效益和帶動(dòng)效益，帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)加快發(fā)展。三是培育發(fā)展中小城市和特色小城鎮(zhèn)。加快完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市，適度增加中小城市數(shù)量，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置，提升產(chǎn)業(yè)人口承載能力。賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限，允許按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，激發(fā)特大鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?。遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)和林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、服務(wù)農(nóng)村、帶動(dòng)周邊的特色小城鎮(zhèn)，使其充分發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的載體作用。與此同時(shí)，在特色小城鎮(zhèn)發(fā)展中也要防止政府大包大攬、盲目擴(kuò)張，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重形輕魂，以及房地產(chǎn)化等不當(dāng)傾向，避免借小城鎮(zhèn)建設(shè)，大搞新城新區(qū)建設(shè)，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。

(四)推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合發(fā)展，是在資源環(huán)境約束增強(qiáng)的背景下轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、探索中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，是在全面建成小康社會(huì)的背景下拓展農(nóng)民增收渠道、促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的基本選擇，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下培育國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的戰(zhàn)略舉措。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合是結(jié)果，前提是建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村的有效機(jī)制。沒(méi)有城市和企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，沒(méi)有工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)很難融合，也很難全面展開(kāi)、深度發(fā)展。可以說(shuō)，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合是把以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村機(jī)制自然嵌入農(nóng)村發(fā)展的一條有效路徑。推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的方方面面，要突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)癥結(jié)，有針對(duì)性地采取措施。特別是應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是高度重視建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。這是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的核心和關(guān)鍵，要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體，相關(guān)支持政策要與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制掛鉤。政府在安排相關(guān)項(xiàng)目和資金補(bǔ)助時(shí)，要把利益聯(lián)結(jié)作為重要的前提條件，有效帶動(dòng)農(nóng)民增收，確保農(nóng)民受益。同時(shí)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也在融合中發(fā)展壯大。二是妥善處理好“大”與“小”的關(guān)系。培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展主體，是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要任務(wù)。既要抓好大項(xiàng)目帶動(dòng)，支持大農(nóng)場(chǎng)、大合作社、大企業(yè)發(fā)展，特別是通過(guò)打造一批產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、商業(yè)模式新、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富；也要積極創(chuàng)新政策，調(diào)動(dòng)普通農(nóng)戶參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的積極性、主動(dòng)性，不能讓普通農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的大潮中掉隊(duì)，更不能讓普通農(nóng)戶的利益受損。三是正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展歸根到底是市場(chǎng)行為，要充分尊重企業(yè)與農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，政府工作的重點(diǎn)是完善基礎(chǔ)設(shè)施條件，加強(qiáng)公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造良好條件和市場(chǎng)環(huán)境。近兩年全國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展勢(shì)頭很猛。政府部門(mén)抓鄉(xiāng)村旅游，重點(diǎn)應(yīng)抓規(guī)劃、抓基礎(chǔ)、抓環(huán)境、抓主體、抓營(yíng)銷。特別是要以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集點(diǎn)成片、連點(diǎn)成線的發(fā)展，打造精品線路，避免一哄而上、千篇一律的同質(zhì)化傾向，防止過(guò)濫過(guò)亂影響鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)。

(五)建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須調(diào)動(dòng)各方力量，要健全有關(guān)政策機(jī)制，全面協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。一是完善調(diào)動(dòng)各方主體積極性、能動(dòng)性的工作機(jī)制。消除有關(guān)政策障礙，推動(dòng)城市人才、技術(shù)、資金、管理等生產(chǎn)要素主動(dòng)向農(nóng)村流動(dòng)。涉及有關(guān)激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，同時(shí)要重視調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與城鄉(xiāng)建設(shè)的主體積極性。二是建立政府推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合的推進(jìn)機(jī)制。繼續(xù)增加財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的資金投入，形成支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。在資金項(xiàng)目安排、涉農(nóng)補(bǔ)貼等方面，對(duì)市場(chǎng)主體逐步實(shí)行無(wú)差別政策。探索建立城鄉(xiāng)發(fā)展利益共享機(jī)制，發(fā)揮政府投資對(duì)市場(chǎng)投資的帶動(dòng)作用，形成多元化投資格局。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性、使用和市場(chǎng)運(yùn)作的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展項(xiàng)目，交由市場(chǎng)主體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。三是建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要通過(guò)優(yōu)選人才、優(yōu)化手段、創(chuàng)新機(jī)制，做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?？梢劳谐鞘匈Y本、技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)揮工業(yè)企業(yè)的支撐帶動(dòng)作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新，引導(dǎo)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向集體農(nóng)莊、家庭農(nóng)場(chǎng)模式發(fā)展，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化、規(guī)?；?。

責(zé)任編輯：沈家文

范恒山，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)。