國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)積累可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)

吳建雄

國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立的一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，是落實(shí)黨的十八屆六中全會(huì)精神的重大舉措，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步整合反腐敗工作力量，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三地設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，探索實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

2016年12月底，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了一項(xiàng)重要決定——《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。

2017年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接?！边@為進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革指明了方向。

中央選擇在北京市、山西省、浙江省 開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，為監(jiān)察法的制定和監(jiān)察體制改革在全國推開提供重要借鑒。今年1月至5月，北京市及其所轄16區(qū)縣，浙江省及其所轄11個(gè)地級(jí)市、90個(gè)縣市區(qū)，山西省及其所轄11個(gè)地級(jí)市、119個(gè)縣市區(qū)監(jiān)察委員會(huì)全部宣告成立。

三地試點(diǎn)直擊改革關(guān)鍵點(diǎn)

全國人大常委會(huì)做出試點(diǎn)工作決定后，北京市、山西省和浙江省的監(jiān)察體制 改革試點(diǎn)工作依法啟動(dòng)。

通觀試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐，均抓住了幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

其一，三地在改革試點(diǎn)中突出“轉(zhuǎn)隸”這個(gè)工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)隸部門及人員必須是檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和預(yù)防職務(wù)犯罪部門及人員；逐個(gè)審核擬劃轉(zhuǎn)人員的干部檔案，并通過組織部門、駐檢察院紀(jì)檢組等多渠道了解情況，把好入口關(guān)，特別是政治關(guān)、廉潔關(guān)。

其二，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持“全融合”理念，圍繞機(jī)構(gòu)設(shè)置，監(jiān)委與紀(jì)委共同設(shè)立綜合部門、信訪部門、案件監(jiān)督管理部門、案件審理部門、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和執(zhí)紀(jì)審查部門，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職能。

通過統(tǒng)籌安排、整體謀劃，做到機(jī)構(gòu)不增加、人員不擴(kuò)編、級(jí)別不提升，機(jī)構(gòu)編制和人員配置向主責(zé)主業(yè)集中。重點(diǎn)加強(qiáng)案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀(jì)審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀(jì)律審查和職務(wù)犯罪調(diào)查的業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到執(zhí)紀(jì)審查部門，把熟悉法律知識(shí)和訴訟業(yè)務(wù)的干部充實(shí)到案件審理部門。

其三，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持做到辦案力度不改、節(jié)奏不變、尺度不松。例如，浙江省監(jiān)委成立后不久便全面運(yùn)轉(zhuǎn)起來，不僅認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，主動(dòng)出擊，查找問題線索，還認(rèn)真履行調(diào)查職責(zé)。

四大工作特色

三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)大膽改革，勇于實(shí)踐，積累了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，也體現(xiàn)出了鮮明的工作特色。

——體現(xiàn)了黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。北京市委、山西省委、浙江省委分別對(duì)試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，各級(jí)黨委擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。

北京市成立了深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，將市人大、市紀(jì)委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財(cái)政局等部門納入成員單位，強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與服務(wù)。

浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長，省委副書記、省紀(jì)委書記任副組長，省人大常委會(huì)、省檢察院等相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志任成員的改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保試點(diǎn)的各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

——強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督。監(jiān)委由本級(jí)人大產(chǎn)生；監(jiān)委主任由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生；監(jiān)委副主任、委員，由監(jiān)委主任提請(qǐng)本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)委對(duì)本級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

——推進(jìn)了監(jiān)察體制改革的機(jī)制創(chuàng)新。中央之所以先行開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，就是希望使頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐更好結(jié)合，以創(chuàng)造可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均把制度創(chuàng)新作為重中之重，創(chuàng)制了涵蓋監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容的監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行工作規(guī)程，細(xì)化了全國人大常委會(huì)授權(quán)的12項(xiàng)措施和中央試點(diǎn)方案明確的技術(shù)調(diào)查、限制出境等2項(xiàng)監(jiān)察措施使用程序和辦法。

浙江還重新設(shè)計(jì)了紀(jì)檢和監(jiān)察措施的使用審批程序，確保各項(xiàng)措施規(guī)范有序：對(duì)同級(jí)黨委管理的干部采取措施，必須經(jīng)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，監(jiān)委主任批準(zhǔn)；對(duì)普通對(duì)象采取監(jiān)察措施的，則按措施的重要性，設(shè)置不同層次的審批程序。對(duì)于后者，如采取談話、詢問、查詢等不涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施時(shí)，授予監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)審批的權(quán)限；采取查封、扣押、凍結(jié)等涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施時(shí)，授予監(jiān)委分管副主任審批的權(quán)限；采取搜查、技術(shù)調(diào)查、限制出境等涉及人身權(quán)利的措施，必須經(jīng)監(jiān)委主任批準(zhǔn)，請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。

留置措施是一項(xiàng)嶄新的制度設(shè)計(jì)。試點(diǎn)地區(qū)相繼制定了嚴(yán)格的程序規(guī)范。規(guī)定采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任同意后報(bào)上一級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批，期限為三個(gè)月；使用、延長、解除留置措施，市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。

——貫穿著依法控權(quán)、監(jiān)督制約的法治原則。從試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察范圍看：浙江省紀(jì)委、監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人已表示，監(jiān)察委員會(huì)完成組建后，將按照管理權(quán)限對(duì)中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和民主黨派、工商聯(lián)機(jī)關(guān)，國有企事業(yè)管理人員以及其他履行公職的人員依法實(shí)施監(jiān)察，做到無死角、全覆蓋。

從試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行看：一是監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督制約，實(shí)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，建立起執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。

二是監(jiān)察決定與監(jiān)察執(zhí)行的適度分離，明確監(jiān)委在查辦職務(wù)犯罪案件中承擔(dān)查詢、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查以及采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等工作，由公安機(jī)關(guān)支持配合或具體執(zhí)行。

三是建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，明確監(jiān)委對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送后，由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強(qiáng)制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對(duì)監(jiān)委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力，監(jiān)委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，也有相關(guān)的復(fù)議程序。在查辦職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)是互相配合、互相制約的關(guān)系。

為構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的

反腐敗工作體系做好準(zhǔn)備

在下一階段繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程中，仍需把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

其一，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)。三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，深化國家監(jiān)察體制改革涉及到各級(jí)政府和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職能分割和人員調(diào)整，涉及到國家法律的修訂與完善。因此，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，是監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)的重要前提。

在基本思路上，深刻理解堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍、整合監(jiān)察力量，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系的必要性；

在基本內(nèi)涵上，深刻理解改變監(jiān)督權(quán)的配置模式，將監(jiān)察、偵查等執(zhí)法權(quán)能從行政權(quán)和檢察權(quán)中分離出來，提升整合為集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督權(quán)的合理性；

在基本要求上，深刻理解監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持在黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委負(fù)責(zé)的框架下開展，堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度、由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的正當(dāng)性；

在職能定位上，深刻理解國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家反腐敗專門機(jī)構(gòu)，是黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的重要載體，通過監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員秉公用權(quán)、廉政勤政，確保人民賦予的權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益的目的性。從內(nèi)心激發(fā)出充滿無窮動(dòng)力的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭盡職盡責(zé)。

其二，加強(qiáng)立法，保障改革。深化國家監(jiān)察體制改革要在全國推開，有賴于在試點(diǎn)工作取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法。

根據(jù)全國人大常委會(huì)立法安排，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》已于6月24日初次審議。根據(jù)中央關(guān)于監(jiān)察體制改革的時(shí)間表和路線圖，預(yù)計(jì)在2018年的十三屆全國人大一次會(huì)議上，將審議通過國家監(jiān)察法。

其三，未雨綢繆，打好基礎(chǔ)。按照2017年6月王岐山同志在貴州的講話要求，非試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)可以考慮著手做好試點(diǎn)推開前的準(zhǔn)備工作，關(guān)注和借鑒試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察體制改革成果，做到未雨綢繆，打好基礎(chǔ)。

（摘自《瞭望新聞周刊》）endprint