生態(tài)文明情境下政府環(huán)境審計(jì)問(wèn)題探究

王明珠

摘要：生態(tài)環(huán)境與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戚戚相關(guān)，然而我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題依然嚴(yán)峻，政府環(huán)境審計(jì)任重道遠(yuǎn)。以此為背景，本文基于我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)實(shí)施現(xiàn)狀的分析，進(jìn)一步挖掘政府環(huán)境審計(jì)實(shí)施遇到的主要困難，最后為推進(jìn)我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；政府環(huán)境審計(jì)；制度支撐；技術(shù)支撐

十八大以來(lái)，尤其新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣法》的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，但根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額由2010年的7612.19億元上升至2015年8806.30億元，同期，工業(yè)污染治理完成投資六年期間增加376.71億元，可見(jiàn)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作依然任重而道遠(yuǎn)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)肩負(fù)環(huán)境審計(jì)監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境評(píng)價(jià)等提升環(huán)境治理水平的重要作用，其作用艱巨且無(wú)可替代。政府環(huán)境審計(jì)作為生態(tài)文明建設(shè)中的重要問(wèn)責(zé)機(jī)制，其實(shí)施效果如何？我國(guó)環(huán)境審計(jì)發(fā)展的瓶頸有哪些？如何提升政府環(huán)境審計(jì)的問(wèn)責(zé)效力？本文對(duì)此予以討論。

一、環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，隨之而來(lái)的問(wèn)題是自然環(huán)境被嚴(yán)重破壞，環(huán)境資源的恢復(fù)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于環(huán)境損害速度。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越受到國(guó)家重視，政府環(huán)境審計(jì)工作越來(lái)越必不可缺。通過(guò)建立環(huán)境考核問(wèn)責(zé)的連接機(jī)制，使政府及其相關(guān)部門、人大、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾能夠更好地運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，推動(dòng)環(huán)境考核及問(wèn)責(zé)制度的落實(shí)。由2010年至2015年審計(jì)署發(fā)布的各年度《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》分析發(fā)現(xiàn)：2010年披露水資源和20個(gè)省區(qū)能源消耗的環(huán)境審計(jì)實(shí)施情況；2011年披露水資源、能源消耗和自然資源的環(huán)境審計(jì)實(shí)施情況；2012年僅披露對(duì)10個(gè)省區(qū)的能源消耗的環(huán)境審計(jì)實(shí)施情況；2013年至2015年均披露了礦產(chǎn)資源的環(huán)境審計(jì)實(shí)施情況。吳勘和武月（2007）通過(guò)對(duì)2003年底至2015年底審計(jì)署發(fā)布的包含環(huán)境審計(jì)的審計(jì)公告統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，涉及的24份審計(jì)公告中水資源審計(jì)的公告7份，自然資源審計(jì)的公告9份，能源消耗審計(jì)的公告6份及大氣環(huán)境審計(jì)的公告2份。綜上可見(jiàn)，我國(guó)的環(huán)境審計(jì)中自然資源審計(jì)是政府環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)，主要涉及林地、草原、野生動(dòng)物和土地資源等列為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象；就單項(xiàng)資源的審計(jì)而言，水資源無(wú)疑是被監(jiān)管監(jiān)測(cè)最多的，這也說(shuō)明水資源環(huán)境的生態(tài)健康是我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的重要節(jié)點(diǎn)；相較而言，大氣治理審計(jì)薄弱，明顯未能與霧霾治理的政策導(dǎo)向緊密結(jié)合，針對(duì)大氣環(huán)境的治理尚未有效展開(kāi)。

二、環(huán)境審計(jì)的瓶頸

（一）環(huán)境審計(jì)工作缺乏完善的制度支撐

環(huán)境審計(jì)工作實(shí)施的相關(guān)法律機(jī)制配置不完善。環(huán)境審計(jì)工作的展開(kāi)需要有具體法律條文可依，雖然以頒布《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣法》等相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，形成了環(huán)境保護(hù)法律體系的雛形，但是并未明確界定國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)限和權(quán)責(zé)，限制審計(jì)部分監(jiān)督作用的發(fā)揮。同時(shí)，部分法律規(guī)定相互之間存在矛盾，如污水處理的問(wèn)題存在多個(gè)部門對(duì)其立法，但所征收范圍不一致，導(dǎo)致環(huán)境審計(jì)人員展開(kāi)工作依據(jù)模糊。最后，我國(guó)尚未建立行之有效的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，使得環(huán)境審計(jì)工作可能出現(xiàn)針對(duì)同一對(duì)象的同一事項(xiàng)的反復(fù)監(jiān)管和監(jiān)測(cè)，從而使得本就有限的資源無(wú)效利用。

環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則缺失。審計(jì)準(zhǔn)則是聯(lián)系審計(jì)目標(biāo)和實(shí)際方法的橋梁。雖然我國(guó)已初步建立審計(jì)準(zhǔn)則體系，且于2011年1月1日頒布實(shí)施《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》，但并未制定和頒布專門的環(huán)境績(jī)效審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，這將使得政府環(huán)境審計(jì)的理論未能為環(huán)境審計(jì)實(shí)踐提供支撐。另一方面，環(huán)境審計(jì)工作只能套用財(cái)政審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的準(zhǔn)則條文，致使環(huán)境審計(jì)工作主觀裁定可能性增加，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大，影響環(huán)境審計(jì)工作的效力。

（二）環(huán)境審計(jì)缺乏有效的技術(shù)支撐

首先，就環(huán)境審計(jì)方法而言，環(huán)境審計(jì)大多遵從傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的方法，即從報(bào)表或賬簿中探尋端倪。然而就環(huán)境審計(jì)本身特質(zhì)而言，更多的需要審計(jì)人員實(shí)地調(diào)查，收集審計(jì)證據(jù)，從而形成科學(xué)有效的環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論。

其次，就環(huán)境審計(jì)方式而言，審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)部門之間，以及審計(jì)部門和其他政府部門機(jī)構(gòu)之間未形成有效快捷的溝通渠道，導(dǎo)致一些跨區(qū)、跨級(jí)和跨行的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的信息未能傳遞或共享，延誤環(huán)境審計(jì)工作的進(jìn)度，甚或?qū)е颅h(huán)境審計(jì)工作與審計(jì)情景脫鉤影響環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性。

最后，就環(huán)境審計(jì)績(jī)效評(píng)估體系而言，我國(guó)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系尚不成熟。針對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)多元性和專業(yè)性的特點(diǎn)，需要針對(duì)同一審計(jì)項(xiàng)目建立多維度審計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境審計(jì)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也需要配套設(shè)定科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系；現(xiàn)存衡量指標(biāo)中定性指標(biāo)遠(yuǎn)多于定量指標(biāo)。綜上環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系的不足，導(dǎo)致對(duì)于環(huán)境審計(jì)的結(jié)果很難客觀的做出評(píng)價(jià)。

（三）環(huán)境審計(jì)缺少專業(yè)能力勝任的審計(jì)人員

現(xiàn)階段我國(guó)從事環(huán)境審計(jì)的工作人員多具有財(cái)會(huì)審計(jì)專業(yè)背景，這類專業(yè)的人才具有深厚的財(cái)務(wù)和審計(jì)相關(guān)方面理論知識(shí)功底，可以勝任政府財(cái)政審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。然而，環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目要求審計(jì)人員悉知環(huán)境管理和環(huán)境工程等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，由此才能對(duì)環(huán)境審計(jì)中專業(yè)性強(qiáng)的問(wèn)題處理得心應(yīng)手；而環(huán)境審計(jì)工作人員環(huán)境專業(yè)知識(shí)的不足，必然影響環(huán)境審計(jì)工作的順利開(kāi)展和環(huán)境審計(jì)評(píng)估結(jié)果的合理性。

三、改進(jìn)我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的建議

（一）完善政府環(huán)境審計(jì)工作缺乏完善的制度支撐

完善補(bǔ)充現(xiàn)有環(huán)境審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)，包括環(huán)境法律和審計(jì)法律。法律機(jī)制的完善直接關(guān)乎環(huán)境審計(jì)工作的效力。借鑒英美等國(guó)家環(huán)境審計(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為：其一，通過(guò)法律途徑規(guī)范政府環(huán)境審計(jì)的意圖和效果，使環(huán)境審計(jì)工作有法可依，據(jù)法行事；同時(shí)明確環(huán)境審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)政府部門機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)和權(quán)限。其二，環(huán)境法律、審計(jì)法律及各級(jí)法規(guī)規(guī)則條文之間要協(xié)調(diào)一致，避免環(huán)境審計(jì)工作過(guò)程中依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相互沖突。其三，為保證環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)效果的作用發(fā)揮，相應(yīng)法律法規(guī)應(yīng)明確環(huán)境審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，并加大處罰力度，如美國(guó)聯(lián)邦成文法規(guī)定環(huán)境審計(jì)揭露的違規(guī)行為直接和相關(guān)責(zé)任人需支付優(yōu)先補(bǔ)償金。endprint

健全我國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則體系，建立環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則。借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)制定環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則及指南，形成對(duì)環(huán)境審計(jì)行為的約束和指導(dǎo)規(guī)則，為政府環(huán)境的有效開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

（二）增強(qiáng)和拓展政府環(huán)境審計(jì)的技術(shù)支撐

構(gòu)建環(huán)境會(huì)計(jì)體系為環(huán)境審計(jì)提供數(shù)據(jù)資源。財(cái)務(wù)報(bào)表中增加環(huán)境相關(guān)信息的披露，建立關(guān)于環(huán)境保護(hù)責(zé)任信息的計(jì)量、記錄和報(bào)告等環(huán)境會(huì)計(jì)資料，真實(shí)完整反映審計(jì)對(duì)象的環(huán)境信息，或者可以通過(guò)被審單位或項(xiàng)目編制資源資產(chǎn)負(fù)債表為環(huán)境審計(jì)提供審計(jì)資料。

全面引入環(huán)境績(jī)效審計(jì)，完善環(huán)境審計(jì)績(jī)效評(píng)估體系。全面的環(huán)境績(jī)效審計(jì)包括：國(guó)家撥給各級(jí)政府部門機(jī)關(guān)環(huán)保資金使用環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的符合性和有效性，環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成本目標(biāo)的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施審查，環(huán)境審計(jì)未達(dá)標(biāo)的原因說(shuō)明。同時(shí)，完善環(huán)境審計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，設(shè)定不同審計(jì)對(duì)象類別的多維環(huán)境審計(jì)指標(biāo)及其評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)設(shè)定應(yīng)注意定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的結(jié)合，主觀判定和客觀判斷的結(jié)合。此外，評(píng)估指標(biāo)還需從宏觀角度和微觀角度出發(fā)設(shè)定相應(yīng)評(píng)估指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。

（三）合理構(gòu)建政府環(huán)境審計(jì)人才隊(duì)伍

提升政府環(huán)境審計(jì)工作人員的專業(yè)能力，合理配置政府環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍的相關(guān)專業(yè)人才。政府環(huán)境審計(jì)人才隊(duì)伍必須保留適當(dāng)比例的財(cái)務(wù)審計(jì)工作人員以保證環(huán)境審計(jì)工作的實(shí)施。同時(shí)還應(yīng)包含具有資源、環(huán)境和工程等相關(guān)專業(yè)人才，以應(yīng)對(duì)具體的專業(yè)方向性較強(qiáng)的問(wèn)題，本文認(rèn)為可以從幾個(gè)方面完成此類人才的配備：第一，招收適當(dāng)比例的環(huán)境專業(yè)相關(guān)人才，這是最為直接的方法；第二，根據(jù)不同審計(jì)單位或?qū)徲?jì)項(xiàng)目的專業(yè)聘請(qǐng)不同的外部專家，并同各專業(yè)專家簽訂協(xié)議，保證環(huán)境審計(jì)工作的完整性，由此提升環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)能力；第三，對(duì)環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍中的人員進(jìn)行環(huán)境相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，使其能夠應(yīng)對(duì)專業(yè)性不強(qiáng)的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目。

（四）提升政府環(huán)境審計(jì)結(jié)果運(yùn)用效率

增加各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告的充分性，加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及各政府部門機(jī)關(guān)的合作，有效利用環(huán)境審計(jì)公告，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。各政府部門根據(jù)環(huán)境審計(jì)結(jié)果的公告各司其職，力求追蹤被審計(jì)單位或項(xiàng)目違規(guī)問(wèn)題的整改情況，協(xié)助審計(jì)對(duì)象制定有效整改措施，并監(jiān)督整改措施的實(shí)施，以此堅(jiān)決杜絕類似問(wèn)題或?qū)腋膶曳脯F(xiàn)象的發(fā)生。

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（作者單位：長(zhǎng)春光華學(xué)院商學(xué)院）endprint