創(chuàng)新 誠信 提升從制藥大國向制藥強(qiáng)國邁進(jìn)
——“十三五”國家藥品安全規(guī)劃解讀

文 / 房軍

保障藥品安全是建設(shè)健康中國、增進(jìn)人民福祉的重要內(nèi)容，是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)?！笆濉睍r期，在各方共同努力下，我國藥品安全形勢穩(wěn)定向好，人民群眾用藥安全得到保障，審評審批制度改革實現(xiàn)破冰，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善，全過程監(jiān)管制度基本形成，違法違規(guī)行為受到嚴(yán)厲打擊，支撐保障能力穩(wěn)步加強(qiáng)，藥品安全工作取得積極進(jìn)展。

2017年2月3日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《“十三五”國家藥品安全規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”），描繪出今后5年全國藥品安全工作藍(lán)圖。規(guī)劃充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于藥品安全的重要戰(zhàn)略思想；充分體現(xiàn)了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）對藥品安全工作的要求；充分體現(xiàn)了藥品安全治理規(guī)律和現(xiàn)階段工作重點。

創(chuàng)新、誠信、提升是本次規(guī)劃最重要的三個關(guān)鍵詞，也是“十三五”時期推動我國從制藥大國起步向制藥強(qiáng)國邁進(jìn)的最主要的三套政策組合拳。

創(chuàng)新

經(jīng)過多年的努力，我國基本解決了藥品可及性問題，藥品質(zhì)量總體穩(wěn)定可控，全國藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證6802件，藥品經(jīng)營企業(yè)46.56萬家，成為名副其實的制藥大國。但品種重復(fù)多、創(chuàng)新能力弱、仿制藥療效差異大、新藥品種進(jìn)口少等問題還十分突出，離制藥強(qiáng)國仍有一段距離。

我國藥品醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的出路是創(chuàng)新。我們現(xiàn)在不缺錢、不缺人，缺少的是鼓勵創(chuàng)新的制度環(huán)境。因此，規(guī)劃圍繞改革完善審評審批制度、激發(fā)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力、推動企業(yè)提高創(chuàng)新和研發(fā)能力、加快新藥好藥上市、滿足臨床用藥急需，提出了一系列措施：

一是以鼓勵研發(fā)創(chuàng)新作為“十三五”藥品安全工作的基本原則。規(guī)劃提出以解決臨床問題為導(dǎo)向，落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，瞄準(zhǔn)國際先進(jìn)水平，破除制約創(chuàng)新發(fā)展的思想觀念和制度藩籬，促進(jìn)提升研發(fā)創(chuàng)新水平。

二是實施藥品上市許可持有人制度試點，激發(fā)研發(fā)者創(chuàng)新動力。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關(guān)問題的決定》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕41號），北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10個?。ㄊ校┮秧樌_展藥品上市許可持有人制度試點。截至目前已提出試點相關(guān)注冊申請近400件，申報品種類型涵蓋了中藥、化學(xué)藥品以及生物制品；申請人類型涵蓋了藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員以及藥品生產(chǎn)企業(yè)。試點工作實現(xiàn)了試點?。ㄊ校┲黧w類型和藥品品種全覆蓋。

三是實行優(yōu)先審評審批。鼓勵具有臨床價值的新藥和臨床急需仿制藥研發(fā)上市，對具有明顯臨床價值的創(chuàng)新藥及防治艾滋病、惡性腫瘤、重大傳染病、罕見病等疾病的臨床急需藥品，對擁有產(chǎn)品核心技術(shù)發(fā)明專利、具有重大臨床價值的創(chuàng)新醫(yī)療器械，以及列入國家重點研發(fā)計劃、科技重大專項的臨床急需藥品、醫(yī)療器械，實行優(yōu)先審評審批。加快臨床試驗審批，鼓勵臨床機(jī)構(gòu)和醫(yī)生參與創(chuàng)新藥和醫(yī)療器械研發(fā)。2016年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱“國家總局”）對146個具有明顯臨床價值的創(chuàng)新藥、臨床急需藥、專利過期藥和國內(nèi)首仿藥，實現(xiàn)優(yōu)先審評；確定88個醫(yī)療器械產(chǎn)品進(jìn)入創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批通道。

四是建立健全藥品數(shù)據(jù)保護(hù)制度，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新。目前，數(shù)據(jù)保護(hù)、專利鏈接、專利期補(bǔ)償?shù)戎贫日谘芯恐小?/p>

五是創(chuàng)新保障手段，強(qiáng)化審評能力建設(shè)。規(guī)劃提出探索創(chuàng)新藥品醫(yī)療器械審評機(jī)構(gòu)體制機(jī)制和法人治理模式，建設(shè)國家級審評中心；推進(jìn)藥品醫(yī)療器械注冊審批項目政府購買服務(wù)改革試點，加強(qiáng)審評經(jīng)費保障。

隨著審評審批改革推進(jìn)，國家已向行業(yè)充分釋放了“鼓勵創(chuàng)新”的信號，從目前來看藥品申報結(jié)構(gòu)明顯改善，新藥臨床申請和新藥上市申請明顯增加，仿制藥申請大幅減少。鼓勵創(chuàng)新的一系列舉措將逐步讓社會資本、科研人員和企業(yè)有一個可預(yù)期的市場環(huán)境，有一個穩(wěn)定透明的制度環(huán)境，有一個承擔(dān)高風(fēng)險后獲得高回報的機(jī)會。

誠信

誠信是一個產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的基石。當(dāng)前，個別企業(yè)在利益驅(qū)使下，在藥品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用過程中不誠信甚至造假的行為，既影響藥品質(zhì)量安全、危害消費者健康，也深深傷害并阻礙了我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。李克強(qiáng)總理在審議規(guī)劃的國務(wù)院常務(wù)會上強(qiáng)調(diào)，“食品安全就是要堅持守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，藥品安全首要則是堅決打擊制假售假等直接危害廣大群眾生命健康的行為”。規(guī)劃圍繞“嚴(yán)監(jiān)管、促誠信”提出了一系列措施：

一是在加強(qiáng)研制環(huán)節(jié)監(jiān)管部分提出：建立臨床試驗數(shù)據(jù)管理平臺，加強(qiáng)臨床試驗監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲打擊臨床數(shù)據(jù)造假行為，確保臨床試驗數(shù)據(jù)真實可靠。

二是在加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管部分提出：完善企業(yè)生產(chǎn)工藝變更報告制度，對生產(chǎn)工藝重大變更依法實行審評審批。嚴(yán)肅查處藥品生產(chǎn)偷工減料、摻雜使假、擅自改變工藝生產(chǎn)劣藥等違法違規(guī)行為。

三是在建立實施全生命周期管理制度部分提出：全面落實藥物醫(yī)療器械警戒和上市后研究的企業(yè)主體責(zé)任，生產(chǎn)企業(yè)對上市產(chǎn)品開展風(fēng)險因素分析和風(fēng)險效益評價，及時形成產(chǎn)品質(zhì)量分析報告并于每年1月底前報送國家總局。加強(qiáng)上市后再評價，根據(jù)評價結(jié)果，對需要提示患者和醫(yī)生安全性信息的，及時組織修改標(biāo)簽說明書。淘汰長期不生產(chǎn)、臨床價值小、有更好替代品種的產(chǎn)品，以及療效不確切、安全風(fēng)險大、獲益不再大于風(fēng)險的品種。

四是在全面強(qiáng)化現(xiàn)場檢查中提出：重點圍繞行為規(guī)范、工藝合規(guī)、數(shù)據(jù)可靠等方面，對企業(yè)開展質(zhì)量管理全項目檢查，嚴(yán)厲打擊弄虛作假等各類違法行為，督促企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)質(zhì)量管理規(guī)范。

五是在加大執(zhí)法辦案和信息公開力度中提出：深化行政執(zhí)法與刑事司法銜接，推動出臺藥品違法行為處罰到人的法律措施，加大對違法犯罪行為的打擊力度。按規(guī)定全面公開行政許可、日常監(jiān)管、抽樣檢驗、檢查稽查、執(zhí)法處罰信息。在2017年國家總局組織的“質(zhì)量安全大抽檢”工作中，重點強(qiáng)調(diào)了“兩個公開”，即公開抽檢結(jié)果、公開不合格產(chǎn)品處置情況，下一步要爭取實現(xiàn)藥品、醫(yī)療器械、化妝品抽檢信息的每周公開。

六是在加強(qiáng)政策保障部分提出：將企業(yè)和從業(yè)人員信用記錄納入全國信用信息共享平臺，對失信行為開展聯(lián)合懲戒。

提升

“博觀而約取，厚積而薄發(fā)”。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國藥品安全工作經(jīng)過多年的不懈努力，滾石上山、爬坡過坎，監(jiān)管從無到有，產(chǎn)業(yè)從弱到強(qiáng)，不斷積累、發(fā)展，已經(jīng)接近實現(xiàn)“階段性質(zhì)變”的階段。因此，規(guī)劃將“推動我國由制藥大國向制藥強(qiáng)國邁進(jìn)”作為指導(dǎo)思想，自信地將“提升”作為“十三五”時期藥品工作最主要的發(fā)展目標(biāo)，提出“到2020年，實現(xiàn)藥品質(zhì)量安全水平、藥品安全治理能力、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和人民群眾滿意度明顯提升”。其相應(yīng)的目標(biāo)舉措有：

一是提升藥品質(zhì)量。按照“新藥一定要新，仿制藥一定要同”的原則，提出批準(zhǔn)上市的新藥以解決臨床問題為導(dǎo)向，具有明顯療效；批準(zhǔn)上市的仿制藥與原研藥質(zhì)量和療效一致；改良型新藥體現(xiàn)改良優(yōu)勢。

二是提升標(biāo)準(zhǔn)。實施“標(biāo)準(zhǔn)提高行動計劃”。對照國際先進(jìn)水平編制《中華人民共和國藥典（2020年版）》，化學(xué)藥品標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國際先進(jìn)水平，生物制品標(biāo)準(zhǔn)接近國際先進(jìn)水平，中藥（材）標(biāo)準(zhǔn)處于國際主導(dǎo)地位。提高藥用輔料、藥包材標(biāo)準(zhǔn)整體水平，擴(kuò)大品種覆蓋面，穩(wěn)步提高民族藥（材）標(biāo)準(zhǔn)。建立藥品標(biāo)準(zhǔn)淘汰機(jī)制，全面清理歷版《藥典》未收載品種標(biāo)準(zhǔn)和各類局（部）頒標(biāo)準(zhǔn)，提升一批，淘汰一批。加快醫(yī)療器械國際標(biāo)準(zhǔn)研究轉(zhuǎn)化，優(yōu)先提高醫(yī)療器械基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)和高風(fēng)險類產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)?！笆濉逼陂g，將制修訂完成國家藥品標(biāo)準(zhǔn)3050個，醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)500項。

三是提升審評審批效能。深化藥品醫(yī)療器械審評審批制度改革。審評審批制度更加健全，權(quán)責(zé)更加明晰，流程更加順暢，能力明顯增強(qiáng)。深入借鑒國際經(jīng)驗，建立以臨床為核心的藥品醫(yī)療器械審評機(jī)制，完善適應(yīng)證團(tuán)隊審評、項目管理人、技術(shù)爭議解決、溝通交流、優(yōu)先審評、審評信息公開等制度，逐步形成以技術(shù)審評為核心、現(xiàn)場檢查和產(chǎn)品檢驗為支撐的藥品醫(yī)療器械療效和安全保障制度。盡快實現(xiàn)注冊申請和審評數(shù)量年度進(jìn)出平衡，按規(guī)定時限審批。隨著改革推進(jìn)，藥品審評工作人員已經(jīng)由兩年前的120人增加到600人，注冊申請積壓已由2015年高峰時的近2.2萬件降至目前的3800件，化學(xué)藥和疫苗臨床試驗申請、中藥民族藥各類注冊申請已實現(xiàn)按時限審評，審評積壓問題有望如期解決。

四是提升現(xiàn)場檢查能力。建立職業(yè)化檢查員制度，加強(qiáng)職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)，使職業(yè)化檢查員的數(shù)量、素質(zhì)滿足檢查需要，加大檢查頻次。2016年，國家總局共向471家藥品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)出586份藥品質(zhì)量提示函，要求企業(yè)整改，排除安全隱患。聘任首批藥品檢查員649名，職業(yè)化檢查作用初步顯現(xiàn)。

五是提升監(jiān)測評價水平。藥品不良反應(yīng)和醫(yī)療器械不良事件報告體系以及以企業(yè)為主體的評價制度不斷完善，監(jiān)測評價能力達(dá)到國際先進(jìn)水平，藥品定期安全性更新報告評價率達(dá)到100%。利用醫(yī)療機(jī)構(gòu)電子數(shù)據(jù)，建立藥品醫(yī)療器械安全性主動監(jiān)測與評價系統(tǒng)。在綜合醫(yī)院設(shè)立300個藥品不良反應(yīng)和醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測哨點。藥品不良反應(yīng)縣（市、區(qū)）報告比例達(dá)到90%以上；醫(yī)療器械不良事件縣（市、區(qū)）報告比例達(dá)到80%以上。

六是提升執(zhí)業(yè)藥師服務(wù)水平。每萬人口執(zhí)業(yè)藥師數(shù)超過4人，所有零售藥店主要管理者具備執(zhí)業(yè)藥師資格，營業(yè)時有執(zhí)業(yè)藥師指導(dǎo)合理用藥。目前，全國具有執(zhí)業(yè)藥師資格人數(shù)為80萬人，但注冊在零售藥店和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)藥師僅有30余萬人，相比現(xiàn)有的44萬家零售藥店和97萬家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，注冊執(zhí)業(yè)藥師缺口仍很大。“十三五”的關(guān)鍵是嚴(yán)格執(zhí)行藥師配備規(guī)定；改善執(zhí)業(yè)藥師待遇，使之成為一個有吸引力的職業(yè)。

七是提升國際合作。積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定，推動我國監(jiān)管理念、方法、標(biāo)準(zhǔn)與國際先進(jìn)水平相協(xié)調(diào)。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，也是全面建立嚴(yán)密高效、社會共治的藥品安全治理體系的關(guān)鍵時期。我們相信，隨著“十三五”國家藥品安全規(guī)劃的穩(wěn)步實施，我國的藥品監(jiān)管體制機(jī)制將更加完善，標(biāo)準(zhǔn)將更加健全，治理能力將更加強(qiáng)化，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境將得到進(jìn)一步凈化，企業(yè)創(chuàng)新活力將得到進(jìn)一步激發(fā)，有力推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動我國從制藥大國向制藥強(qiáng)國穩(wěn)步邁進(jìn)。