生態(tài)文明法治構(gòu)建視域下的徐州老工業(yè)基地生態(tài)改造實(shí)踐

徐媛媛+卞波

【摘 要】論文從工業(yè)基地生態(tài)環(huán)境水平和生態(tài)環(huán)境壓力兩個(gè)維度介紹徐州老工業(yè)基地生態(tài)改造現(xiàn)狀。根據(jù)工業(yè)基地改造的現(xiàn)狀和困境，提出了生態(tài)環(huán)境改造需要法治支撐的理念；面對(duì)生態(tài)法治建設(shè)提出法治路徑：完善生態(tài)立法體制和責(zé)任；加大生態(tài)執(zhí)法司法力度；牢固政府生態(tài)法治責(zé)任意識(shí)。

【Abstract】This paper introduces the present situation of ecological transformation of Xuzhou old industrial base from two dimensions of ecological environment level and ecological environment pressure. According to the current situation and predicament of old industrial base， puts forward the idea that the ecological environment transformation needs the rule of law， in the face of the ecological law construction， puts forward the rule path： improving the system and responsibility of ecological legislation； strengthening the efforts of ecological law enforcement； strengthening the sense of responsibility of government ecological law.

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明 ； 老工業(yè)基地； 生態(tài)改造

【Keywords】ecological civilization； old industrial base； ecological reconstruction

【中圖分類(lèi)號(hào)】X321 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）11-0040-02

1 徐州老工業(yè)基地生態(tài)改造的現(xiàn)狀

1.1 工業(yè)基地生態(tài)環(huán)境水平

徐州市政府對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善，同時(shí)產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)增值效應(yīng)，形成了龐大的生態(tài)消費(fèi)群網(wǎng)絡(luò)，市民的生態(tài)環(huán)境水平得到不斷提升。

如圖 1所示，反映了2012—2016年徐州市綠化建設(shè)狀況。2012—2016年，城市森林覆蓋率呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。徐州曾實(shí)施“進(jìn)軍荒山”行動(dòng)計(jì)劃，投入資金總額 5.8 億元，實(shí)現(xiàn)了9.2 萬(wàn)畝的荒山綠化，主城區(qū)大規(guī)模的荒山植被得以恢復(fù)。同時(shí)，徐州市不斷加強(qiáng)城市綠化精品工程建設(shè)、公園景觀(guān)的改造和建設(shè)，為了促進(jìn)生態(tài)文明良性發(fā)展，借助“顯山露水”、“還綠于民”、“精品綠地”等園林綠化工程，城區(qū)綠化覆蓋率和人均綠地面積不斷提高。2013 年，徐州市新城和老城區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到 41.87%，同比上年提高1.48個(gè)百分點(diǎn)，生態(tài)水平總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)[1]。截至2017年，徐州生態(tài)環(huán)境水平雖然有所提高，但仍然存在矛盾，焦點(diǎn)在于人口數(shù)量和城市用地?cái)U(kuò)張?jiān)斐扇司玫鼐o張，這是進(jìn)一步生態(tài)改造需解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

1.2 工業(yè)基地生態(tài)環(huán)境壓力

十二五以來(lái)，創(chuàng)文明城市是徐州市綠色發(fā)展的契機(jī)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，生態(tài)綠化建設(shè)不斷完善，對(duì)重污染企業(yè)的整治力度不斷加大，這些政策行之有效，進(jìn)而改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。然而，城市化進(jìn)程中仍然存在制約徐州市綠色可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，比如生態(tài)環(huán)境和污染。

2 徐州老工業(yè)基地面臨的生態(tài)改造困境分析

2.1 生態(tài)環(huán)境惡化，城市污染嚴(yán)重

徐州的資源開(kāi)采具有長(zhǎng)期性和高強(qiáng)度特點(diǎn)，這造成了較為嚴(yán)重的生態(tài)破壞也占用大量的土地面積，其中大量是耕地，高強(qiáng)度的掏空地層造成了地表的塌陷。

徐州又是我國(guó)重缺水的城市，地下水資源是重要的飲水來(lái)源。在市區(qū)供水中，地下水和地表水比例高達(dá)1.62：1。過(guò)度開(kāi)采不僅造成地下水位下降和區(qū)域降落漏斗的形成，也促使受污染的地表水向地下滲透，使地下水受到污染。

2.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展未完全生態(tài)化，以高消耗增產(chǎn)

老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多為粗放型，主要依靠資源開(kāi)采和初加工獲得利潤(rùn)?？沙掷m(xù)發(fā)展理論和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理指導(dǎo)程度不夠，使得徐州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃更側(cè)重于投入和產(chǎn)出，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和數(shù)量，生態(tài)化理念沒(méi)有滲透經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展仍存在諸多破壞生態(tài)文明的問(wèn)題。

2.3 生態(tài)法治建設(shè)滯后，相關(guān)法律實(shí)施困難

第一，滯后的立法理念。首先，傳統(tǒng)的生態(tài)立法獨(dú)立性缺失。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，不僅徐州這樣的老工業(yè)基地如此，從國(guó)家到地方 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的原則貫穿于生態(tài)環(huán)境的立法思想始終。其次，目前生態(tài)立法以物為中心，而非以動(dòng)態(tài)、發(fā)展的人為中心。圍繞動(dòng)態(tài)、發(fā)展理念的法律法規(guī)，更多關(guān)注人享有環(huán)境權(quán)利，破壞生態(tài)環(huán)境的行為應(yīng)該從源頭上杜絕，實(shí)現(xiàn)人與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三者的和諧發(fā)展。第三，關(guān)注立法數(shù)量、忽視立法質(zhì)量和時(shí)效性是生態(tài)立法的癥結(jié)。

第二，目前徐州市已存在的生態(tài)法規(guī)立法質(zhì)量不高。生態(tài)環(huán)境立法存在留白領(lǐng)域。徐州市采煤塌陷地涉及沛縣、銅山、賈汪、城北經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的約30個(gè)鎮(zhèn)、辦事處，村莊約190個(gè)，涉及約43萬(wàn)人的切身利益，但相關(guān)立法質(zhì)量不高，給生態(tài)改造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了較大阻力。

第三，法律執(zhí)行存在壁壘，無(wú)法有效地貫徹現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律。首先，由于地方政府的保護(hù)，對(duì)法律執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面影響。其次，地方環(huán)保部門(mén)因有限的權(quán)力，有限的執(zhí)法能力，缺乏執(zhí)法獨(dú)立性。最后，權(quán)力尋租嚴(yán)重，把環(huán)境執(zhí)法和收費(fèi)直接關(guān)聯(lián)。endprint

3 生態(tài)環(huán)境改造需要法治支撐

3.1 生態(tài)文明制度建設(shè)現(xiàn)狀

2014年，徐州市生態(tài)文明建設(shè)研究院正式成立。徐州采用產(chǎn)學(xué)研、政校企合作，匯聚人才對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中的難點(diǎn)合作攻關(guān)。

2014年4月第十二屆人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的修訂體現(xiàn)了立法實(shí)踐的進(jìn)步。立法現(xiàn)實(shí)與期望雖有差距，但也基本符合了客觀(guān)實(shí)際，這體現(xiàn)觀(guān)念上對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視。

3.2 生態(tài)法治建設(shè)的法治路徑

3.2.1完善生態(tài)立法體制和責(zé)任

第一，健全全國(guó)人大及其常委會(huì)主導(dǎo)生態(tài)立法。對(duì)爭(zhēng)議較大的立法事宜，申請(qǐng)由第三方進(jìn)行介入，共同探索委托專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)起草法案制度。第二，不斷完善立法責(zé)任。環(huán)保立法智庫(kù)建設(shè)，應(yīng)由相關(guān)立法部門(mén)引導(dǎo)和具體推動(dòng)。第三，民主立法責(zé)任尚待明確。不斷健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制有效促進(jìn)民主立法，充分發(fā)揮各界人士在立法協(xié)商中的作用。

3.2.2 生態(tài)執(zhí)法強(qiáng)度不斷加大

生態(tài)執(zhí)法主要是指行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)和個(gè)人生態(tài)違法行為的監(jiān)督。職責(zé)部門(mén)需要承擔(dān)排放污染物產(chǎn)生的外部影響，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)處理污染物的成本。因此，離開(kāi)了外在強(qiáng)制監(jiān)督，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者顯然缺乏控制污染的動(dòng)力和自覺(jué)性，這是外部不經(jīng)濟(jì)造成的。在排污問(wèn)題上，外部不經(jīng)濟(jì)理論體現(xiàn)得非常明顯，外部不經(jīng)濟(jì)最小化是政府的主要監(jiān)督職責(zé)。生態(tài)執(zhí)法還需要行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)生態(tài)違法行為的處罰力度不斷加強(qiáng)。生態(tài)執(zhí)法還表現(xiàn)在監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)全過(guò)程；對(duì)于個(gè)人出現(xiàn)的一般性生態(tài)不文明行為，政府大都采取普法宣傳、公眾教育的方式給予改變，對(duì)于較嚴(yán)重的生態(tài)違法行為，政府也應(yīng)采取懲罰措施起到警示作用[2]。

3.2.3 政府生態(tài)法治責(zé)任意識(shí)不斷筑牢

政府生態(tài)法治責(zé)任主要指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技發(fā)展規(guī)劃的決策和實(shí)施過(guò)程中承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。政府對(duì)于一些水利、能源等重大生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，礦產(chǎn)、海洋資源開(kāi)發(fā)，以及國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并完善相關(guān)決策程序。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。具體實(shí)施而言，所有項(xiàng)目和規(guī)劃必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，否則不予實(shí)施；未通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目和規(guī)劃應(yīng)根據(jù)具體情況完善和放棄。

在廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，完善事關(guān)生態(tài)的重大決策程序進(jìn)行生態(tài)合法性審查，“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”，并“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。

【參考文獻(xiàn)】

【1】呂志青. 生態(tài)文明建設(shè)中的法治思考[J]. 平頂山學(xué)院學(xué)報(bào)， 2015（4）：12-15.

【2】程艷. 徐州市城市化與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)發(fā)展研究[D].北京：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，2014.endprint