我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的研究綜述

任李雅　董雪艷

[摘要]隨著扶貧工作的深入開展，精準(zhǔn)扶貧逐漸成為我國(guó)扶貧工作的重要切入點(diǎn)。也成為理論界研究的熱點(diǎn)問題。本文在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段針對(duì)精準(zhǔn)扶貧研究的重點(diǎn)主要在精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、精準(zhǔn)扶貧的治理路徑與方法、精準(zhǔn)扶貧的困境和原因分析以及精準(zhǔn)扶貧的個(gè)案分析等幾方面。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；路徑；困境

引言

2014年1月25日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，這一舉動(dòng)明確了精準(zhǔn)扶貧機(jī)制建立的必要性。隨后，2015年李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提到：“持續(xù)打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，深入推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。由此，我國(guó)的扶貧工作由原先的粗放式扶貧進(jìn)入到精準(zhǔn)扶貧階段。本研究采用“精準(zhǔn)扶貧”為關(guān)鍵字進(jìn)行模糊搜索，按年份梳理出2016年12月以前的相關(guān)文獻(xiàn)，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、治理路徑和方法、困境及原因、精準(zhǔn)扶貧的個(gè)案等幾方面對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的代表觀點(diǎn)進(jìn)行了概述及述評(píng)，以期為今后的相關(guān)研究做好理論鋪墊，提供綜述支撐。本文的研究意義在于為更深入地研究精準(zhǔn)扶貧，使研究成果能更好地指導(dǎo)實(shí)踐，只有對(duì)現(xiàn)有的研究和實(shí)踐成果進(jìn)行梳理，以發(fā)現(xiàn)問題，才能彌補(bǔ)現(xiàn)有研究中存在的不足。

精準(zhǔn)扶貧理念提出之后，理論界逐漸出現(xiàn)了許多關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究，目前研究的重點(diǎn)主要集中在精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、精準(zhǔn)扶貧的治理路徑與方法、現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧的困境和原因以及精準(zhǔn)扶貧個(gè)案分析等方面。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的研究，董家豐（2013）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是“扶貧對(duì)象、扶貧措施與效果的精準(zhǔn)。”覃志敏（2014）認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧就是將扶貧資源瞄準(zhǔn)貧困群體，是“貧困人口識(shí)別和貧困資源的準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)?！蓖跛艰F（2014）認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是一種相對(duì)于粗放扶貧的治貧方式，他提出“精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用合規(guī)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式”。凌經(jīng)球（2016）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧不僅僅是識(shí)別貧困對(duì)象，更是要通過扶貧模式的創(chuàng)新將資源配置到戶，以扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展符合自身?xiàng)l件的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。汪三貴（2015）也認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧應(yīng)強(qiáng)調(diào)扶貧政策和措施對(duì)貧困家庭的針對(duì)性，通過各種有針對(duì)性的措施，消除導(dǎo)致貧困的各種因素，實(shí)行可持續(xù)脫貧，他提出精準(zhǔn)扶貧除了包括對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別和幫扶外，還應(yīng)包含動(dòng)態(tài)管理和精準(zhǔn)考核效果。代正光（2015）認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)突出措施精準(zhǔn)和扶貧成效精準(zhǔn)，指出轉(zhuǎn)變扶貧思路和發(fā)展理念的重要性，致力幫助每一戶貧困戶找到合適的脫貧路，他認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的核心包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核在內(nèi)的四個(gè)環(huán)節(jié)。莫光輝（2016）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵應(yīng)從精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式精準(zhǔn)幫扶和共享發(fā)展成果等幾個(gè)方面來(lái)把握，指出精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧開發(fā)體系的重要組成部分，并從精準(zhǔn)扶貧的主體、目標(biāo)、方式等方面分析了精準(zhǔn)扶貧的治理模式。目前，這一說(shuō)法受到較多人的贊同。

二、精準(zhǔn)扶貧的治理路徑與方法

精準(zhǔn)扶貧要想真正實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，最終還是要落實(shí)在具體的治理路徑和方法選擇上，針對(duì)此，現(xiàn)階段學(xué)者們的研究重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象

扶貧的前提是識(shí)別貧困對(duì)象及其貧困程度，只有充分了解了貧困戶的真實(shí)情況，才能對(duì)癥下藥，做好幫扶工作。但由于貧困戶的數(shù)量大而且較為分散，這就要求扶貧工作從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，全面測(cè)定農(nóng)村貧困戶的貧困程度，建立科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)真扶貧、扶真貧。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)學(xué)者在扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)方面都有研究。許源源（2014）比較全面地概括了扶貧瞄準(zhǔn)的內(nèi)容，他認(rèn)為扶貧瞄準(zhǔn)包括區(qū)域瞄準(zhǔn)和人口瞄準(zhǔn)兩個(gè)方面，并提出精度和時(shí)序兩個(gè)考量指標(biāo)，提出扶貧資源要滿足貧困區(qū)域和人口的需求，并在資金投放的時(shí)候注意時(shí)序性。沈新忠（2014）認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別就是不斷完善扶貧戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧政策，瞄準(zhǔn)每一個(gè)貧困戶，對(duì)每一個(gè)貧困人口建檔立卡，從而全面準(zhǔn)確摸清貧困分布狀況，客觀掌握貧困類型、特征和致貧原因，并進(jìn)行信息化管理，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口既全面又精準(zhǔn)扶持，使他們?cè)缛彰撠殹?/p>

（二）精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)方法

把資金準(zhǔn)確地投向貧困戶是精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，一直以來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)的方法都有研究。劉林（2013）在對(duì)新疆的扶貧工作進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，提出用一定的數(shù)量指標(biāo)反映貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并用這一指標(biāo)對(duì)新疆的69個(gè)縣市進(jìn)行了排序，使之與貧困縣進(jìn)行比較，從而確定貧困縣的貧困程度。朱晶（2014）研究了物價(jià)變化對(duì)貧困人口的影響，發(fā)現(xiàn)不同確定貧困水平的方法對(duì)貧困識(shí)別和貧困度量都有影響，他認(rèn)為農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)值指數(shù)是由各類商品價(jià)格指數(shù)加權(quán)構(gòu)成的，權(quán)數(shù)是村民平均的消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，但由于收入不同導(dǎo)致消費(fèi)結(jié)構(gòu)有明顯差異，所以他認(rèn)為農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)值指數(shù)并不能準(zhǔn)確反映物價(jià)對(duì)貧困人口的影響。鄧維杰（2013）在分析貧困村的生計(jì)資本的基礎(chǔ)上，基于貧困村自身的扶貧發(fā)展意愿及其所處的生態(tài)、社會(huì)環(huán)境，對(duì)貧困村進(jìn)行了分類，并提出了“指標(biāo)打分貧困村分類法”與“二元檢索貧困村分類法”這兩個(gè)貧困村分類方法。根據(jù)這兩個(gè)分類方法，他認(rèn)為可以將貧困村分為資源可用、資源不可用和無(wú)資源三類，這種分類工作的完成，能夠使扶貧開發(fā)工作更加準(zhǔn)確得瞄準(zhǔn)貧困群體，可以極大提高扶貧開發(fā)工作的針對(duì)性，具有一定的借鑒意義。學(xué)者羅江月（2014）則針對(duì)貧困個(gè)體總結(jié)了四種扶貧瞄準(zhǔn)辦法，即個(gè)體需求評(píng)估法、指標(biāo)瞄準(zhǔn)法、自我瞄準(zhǔn)法和以社區(qū)為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)法，他認(rèn)為為了更好地推動(dòng)扶貧瞄準(zhǔn)，應(yīng)允許貧困界定指標(biāo)的多元化，并將扶貧瞄準(zhǔn)的行政成本納入到考慮范圍之內(nèi)。

（三）建立健全扶貧績(jī)效考核機(jī)制

精準(zhǔn)考核是對(duì)“誰(shuí)來(lái)扶”問題中的扶貧主體進(jìn)行客觀公正的考評(píng)，對(duì)扶貧工作后貧困戶真正的受益脫貧程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。只有對(duì)精準(zhǔn)扶貧過程中的資金、項(xiàng)目、技術(shù)等進(jìn)行定期考評(píng)，加強(qiáng)督察問責(zé)，才能為扶貧攻堅(jiān)后期績(jī)效評(píng)價(jià)提供依據(jù)。完善的績(jī)效檢測(cè)、評(píng)估和考核機(jī)制是精準(zhǔn)扶貧工作得以實(shí)現(xiàn)的可靠保證，因此對(duì)扶貧開發(fā)綜合管理信息系統(tǒng)的開發(fā)就顯得格外重要。孫璐（2015）認(rèn)為完善的扶貧項(xiàng)目績(jī)效考核體系，除包含必要的評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估流程、評(píng)估方法外，還需要構(gòu)建一套科學(xué)合理又實(shí)用的評(píng)估指標(biāo)體系。并建議采用經(jīng)驗(yàn)選取評(píng)估指標(biāo)、數(shù)量模型篩選評(píng)估指標(biāo)等步驟，構(gòu)建簡(jiǎn)潔實(shí)用、定性定量相結(jié)合的評(píng)估指標(biāo)體系。辜勝阻（2014）認(rèn)為為了避免貧困代際傳遞，要提高扶貧的有效性、精準(zhǔn)性和針對(duì)性，要從多方面進(jìn)一步改革，強(qiáng)化貧困區(qū)域的造血功能。汪三貴（2015）則認(rèn)為對(duì)精準(zhǔn)扶貧效果的考核只針對(duì)建檔立卡貧困戶，主要評(píng)估建檔立卡貧困戶在收入、消費(fèi)、資產(chǎn)、教育和健康等多個(gè)維度的改善狀況和脫貧狀況。張玉勝（2016）認(rèn)為為了建立健全扶貧績(jī)效考核機(jī)制，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，引入社會(huì)第三方評(píng)估，并建立全社會(huì)各方面參與的扶貧監(jiān)督體系。李侑峰（2016）認(rèn)為可以通過組織體系、流程體系、指標(biāo)體系、方法體系、信息體系等諸多子體系來(lái)充分體現(xiàn)出監(jiān)測(cè)與評(píng)估的動(dòng)態(tài)性、精確性和科學(xué)性，從而構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧評(píng)估考核體系。葉初升等（2014）對(duì)扶貧瞄準(zhǔn)的績(jī)效進(jìn)行了研究，認(rèn)為提高瞄準(zhǔn)效率的根本之策是建立一個(gè)參與式扶貧機(jī)制，要加強(qiáng)瞄準(zhǔn)的主體和對(duì)象互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)被調(diào)查者和調(diào)查者之間的雙向互動(dòng)交流，了解農(nóng)村貧困的問題、原因，采取應(yīng)對(duì)措施，只有這樣才能自下而上地發(fā)現(xiàn)和解決問題。endprint

（四）完善配套政策和制度

精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施了離不開完善的配套政策和制度。鄢紅兵（2015）認(rèn)為要?jiǎng)?chuàng)新扶貧開發(fā)體制機(jī)制，就要著力構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的“三位一體”扶貧格局，并充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)三方的配合是創(chuàng)新扶貧思路的重要一環(huán)。賈文龍（2015）提出教育制度的重要性，他認(rèn)為要加強(qiáng)貧困戶的教育培訓(xùn)，教育培訓(xùn)要到村到戶，增強(qiáng)貧困地區(qū)人力資源綜合素質(zhì)，并通過住房、就業(yè)、土地、社會(huì)等保障政策扶貧，生態(tài)移民到村到戶，消除異地扶貧安置障礙。王介勇（2016）認(rèn)為，要加快完善專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的多元協(xié)作機(jī)制，研究制定專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧責(zé)任清單及考核目標(biāo)。只有配套的政策制度逐漸完善，才能保證精準(zhǔn)扶貧工作的順利進(jìn)行。

三、精準(zhǔn)扶貧的困境和原因分析

國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富（2015）表示我國(guó)仍有7000多萬(wàn)人沒有脫貧，想要在2020年確保其如期脫貧，任務(wù)非常艱巨，在扶貧工作的開展過程中，由于缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，精準(zhǔn)扶貧工作存在許多困境。葉興建（2015）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施過程中存在的一些矛盾造成了現(xiàn)在的困境，這些矛盾包括政府管理與村民自治的矛盾、政府檢測(cè)與社會(huì)參與管理的矛盾、縱向識(shí)別與橫向識(shí)別的矛盾、脫貧戶退出與返貧現(xiàn)象的矛盾等諸多方面。覃志敏（2015）指出精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中的難點(diǎn)主要是貧困排斥問題、結(jié)對(duì)幫扶供需不匹配問題、扶貧支付不完善、社會(huì)力量參與不足等方面。這些問題滲透在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核等諸多方面。

精準(zhǔn)識(shí)別作為精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)，在精準(zhǔn)扶貧工作中有著十分重要的作用，但在實(shí)踐工作中，由于現(xiàn)有的貧困人口大部分處于邊遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便且缺乏交通工具，這給精準(zhǔn)識(shí)別工作帶來(lái)一定的難度。郭小妹（2015）認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別的最大難題就是精準(zhǔn)識(shí)別的技術(shù)困境，既難以精確計(jì)算貧困戶的收人，又難以確定統(tǒng)一的測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)。精準(zhǔn)幫扶作為精準(zhǔn)扶貧工作的重要部分，也存在一些問題。學(xué)者鄧維杰（2014）認(rèn)為現(xiàn)階段許多地方的幫扶工作都是以資金為主，其他幫扶手段為輔，這樣的幫扶沒有形成系統(tǒng)，只是治標(biāo)不治本，沒有從根本上解決貧困戶的問題。同時(shí)，他提出導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的原因是完全由政府體系主導(dǎo)的、缺乏貧困群體參與的識(shí)別機(jī)制。汪三貴（2015）認(rèn)為以往的扶貧方式都是扶貧資金和項(xiàng)目捆綁在一起，這樣的幫扶措施缺乏一定靈活性，也是導(dǎo)致難以有效幫扶的原因之一。另一方面，精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效考核機(jī)制也存在系列問題。林忠偉（2016）從調(diào)研中得知，扶貧監(jiān)測(cè)不少都在玩文字游戲，存在沒有進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)、監(jiān)測(cè)范圍不夠、難以做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、監(jiān)測(cè)分析制度尚未建立等諸多問題。

四、精準(zhǔn)扶貧個(gè)案分析

除以上研究之外，還有的學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧個(gè)案進(jìn)行了分析。何士榮（2014）介紹了安徽省蒙城縣推行精準(zhǔn)扶貧工作的情況，尤其對(duì)建檔立卡工作進(jìn)行了介紹，他認(rèn)為建檔立卡做到了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)實(shí)施、精準(zhǔn)流程、精準(zhǔn)督查等方面的工作要求。于敏（2012）介紹了廣東省連南縣規(guī)劃到戶、責(zé)任到人的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，并分析了這一“雙到”機(jī)制在減少農(nóng)民貧困中發(fā)揮的積極作用。李向陽(yáng)（2015）也認(rèn)為廣東的這種“靶向療法、定村定戶、定責(zé)定人、駐村幫扶、一村一策、一戶一法、一定三年、限期脫貧”的扶貧模式，其特點(diǎn)在于明確了重點(diǎn)扶貧對(duì)象和具體目標(biāo)，為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧提供了可借鑒模式。周民良（2014）介紹了陜西省丹鳳縣精準(zhǔn)扶貧的案例，并在分析基礎(chǔ)上對(duì)扶貧工作提出了一系列具有針對(duì)性的有效建議。沈新忠（2014）分析了遼寧省通過對(duì)貧困人口全面建檔立卡，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的精準(zhǔn)扶貧的案例，并提出了切實(shí)可行的建議。楊祎等人（2015）分析了安徽省六安市的旅游扶貧案例，對(duì)旅游扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別問題進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上提出了政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、鄰里互助型和景區(qū)幫扶型等旅游精準(zhǔn)扶貧模式，對(duì)其他地區(qū)的扶貧工作起到了一定的示范作用。張玉強(qiáng)、李祥（2016）分析了甘肅省隴南市的“互聯(lián)網(wǎng)+電商”精準(zhǔn)扶貧模式，認(rèn)為這一模式在農(nóng)村基層組織建設(shè)、規(guī)劃精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目以及農(nóng)村教育培訓(xùn)等方面取得了良好經(jīng)驗(yàn)，并為其他集中連片特困地區(qū)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+電商”精準(zhǔn)扶貧模式提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒?？傮w而言，這些個(gè)案研究對(duì)豐富我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作起到了積極的作用。

五、對(duì)現(xiàn)有研究的評(píng)述

現(xiàn)階段，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的開展，我國(guó)對(duì)這一扶貧方式也越來(lái)越重視，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的理論研究隨之也越來(lái)越多，但總體說(shuō)來(lái)，還存在著精準(zhǔn)扶貧精細(xì)化研究缺乏、理論研究指導(dǎo)性不強(qiáng)、精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新不足等諸多問題。endprint