基層院員額檢察官績效評價體系的完善

李智雄

編者按：黨的十八大以來，各項檢察改革取得重大進展。截至9月，全國檢察機關面上的司法責任制改革基本完成，初步建立了權責明晰、監(jiān)管有效、保障有力的檢察權運行新機制。當下，以司法責任制為主線的檢察改革進入了椎輪大輅新時期。本期選取3篇基層院檢察長撰稿，就員額檢察官績效評價體系的完善、檢察人員分類管理現(xiàn)實路徑、檢察官辦案質量考核體系的設置等問題，結合己院做法，提出一些細化舉措，對下一步全面深化檢察改革頗有良益。

摘 要：在當前司法體制改革全面推進的背景下，績效考核評價工作面臨新挑戰(zhàn)。從宏觀層面看，各業(yè)務部門的辦案數(shù)量差異性較大；從中觀層面看，考核評價機制亟待健全完善；從微觀層面看，員額檢察官考核評價分值設置不合理。這些問題的主要原因是沒有科學合理確定每名員額檢察官的年度工作量和基本辦案組織；考核內容針對性不強、考核方式過于單一；缺乏對司法辦案責任制與檢察一體化兩者關系的正確認識。因此，要通過合理確定員額檢察官的年均辦案量和辦案組織，采取多元化考核評價方式，完善業(yè)績考核評價指標與監(jiān)督追責機制等舉措改進完善。

關鍵詞：員額檢察官 績效考核 辦案量 評價指標

自2015年10月湖北省檢察機關司法責任制改革試行以來，全省各級檢察機關依照湖北省人民檢察院新的“1+5”檢察官業(yè)績考評機制，制定契合本院實際的量化評分細則、崗位職責說明書、崗位承諾書、檢察官業(yè)績檔案及案件評查表，將平時考核、檢察官業(yè)績考評、公務員年度考核三者結合起來，以司法辦案為基礎，對檢察官履行情況進行全面評價。按照《湖北省檢察機關司法責任認定與追究辦法（施行）》的規(guī)定，運用一案一評查、責任倒查等方式，細化檢察官責任認定與追究程序，嚴格實行辦案質量終身負責制和錯案責任追究制，取得了較好的成效。從目前的實踐情況來看，基層檢察機關對員額內檢察官績效考核評價過程中，還存在一些困難和問題需要解決。

一、員額檢察官績效評價體系存在的問題

（一）宏觀層面問題

從宏觀層面看，各業(yè)務部門的辦案數(shù)量差異性較大，績效考核評價工作面臨新挑戰(zhàn)。以武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院辦案數(shù)據(jù)分析，司法責任制改革試點以來，各部門辦案數(shù)量持續(xù)上升，但偵監(jiān)、公訴部門辦案壓力更大，“案多人少”矛盾比較突出。如，最近連續(xù)三年，武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院偵監(jiān)部門員額檢察官年人均辦案增加6.1%，公訴部門員額檢察官年人均辦案增加5.6%；2016年武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院偵監(jiān)部門員額檢察官年人均辦案105件126人，公訴部門員額檢察官年人均辦案100件108人。而與此同時，刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等業(yè)務部門員額檢察官2016年的人均辦案分別為42件49人、40件51人、40件57人、52件63人。從這些數(shù)據(jù)可以看出，不同部門員額檢察官人均辦案數(shù)量確有較大差異，從而導致績效考核評價中出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象，員額檢察官愿意去刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等部門辦案，而不愿意去偵監(jiān)、公訴部門辦案。深層分析，這種不平衡既是對當下刑事案件區(qū)域性走勢及發(fā)展不平衡的深刻反映，也是對司法改革中配置一線業(yè)務部門員額檢察官不盡合理的一定體現(xiàn)。

（二）中觀層面問題

從中觀層面看，考核評價機制亟待健全完善?？冃Ч芾砝碚撜J為，影響績效的因素有很多：個人方面、組織方面、環(huán)境方面，等等。目前，一些基層檢察機關只有檢察官業(yè)績考核評價機制，而對檢察官助理和書記員的考核評價機制規(guī)定得還不是很細致，這不利于增強檢察輔助人員的工作責任心，而同時這也影響了對員額檢察官的激勵效應的發(fā)揮。對于員額檢察官的業(yè)績考核評價機制雖然設立，但如何科學核定不同崗位檢察官的工作量、如何客觀評價辦案效果、人員換崗后以何種標準核算辦案量、案件難易程度在辦案數(shù)量上的折算等，都需要進一步完善探索。在員額檢察官的業(yè)績考核評價機制中，對績效考核目標及量化標準還不深不細，尤其是對檢察官主觀能動性的發(fā)揮、業(yè)務能力的高下、工作業(yè)績的優(yōu)劣等缺乏有效地評判。目前的實際情況是，一些單位人為控制評為“優(yōu)秀”等次的人數(shù)比例，絕大多數(shù)員額檢察官均集中在“稱職”等次，因此，在“稱職”等次中既有德才表現(xiàn)比較好的檢察官，也有表現(xiàn)相對較差的檢察官，但都享受同樣的待遇，實際上導致“做多做少一個樣”“做好做壞一個樣”，從而在一定程度上挫傷了一部分想干事、肯干事、能干事的檢察官的工作積極性，影響了員額檢察官的業(yè)績考核評價體系激勵作用的有效發(fā)揮。因此，員額檢察官的業(yè)績考核評價機制過于籠統(tǒng)導致激勵功能弱化，影響了考核評價應有的作用和效果。

（三）微觀層面問題

從微觀層面看，員額檢察官考核評價分值設置不合理。檢察官辦案工作是高度復雜的邏輯與經(jīng)驗思維的復合體，完全區(qū)別于簡單的“流水線”作業(yè)，無法像計件工人一樣，以機械的考核分值為標準，對檢察官的勞動進行簡單的計量、排序與對比。不僅是不同業(yè)務部門之間工作無法橫向對比，即使是同一業(yè)務部門內部，隨機分配的案件其實際的工作量也存在極大差異。如，有的刑事案件看起來非常簡單，實際上辦起來非常復雜繁瑣，而增加的隱形工作量并沒有在考核分值中有所體現(xiàn)；如，在辦理民事行政案件中，開展申訴案件息訴罷訪、化解社會矛盾的考評分值較低；控告申訴部門在接訪中化解處理社會矛盾的工作量沒有充分體現(xiàn)。同時，現(xiàn)有的員額檢察官考核評價分值，對在司法辦案的基礎上衍生出來的其他各項非基礎性檢察業(yè)務設置的分數(shù)過低。這導致各業(yè)務部門 “重條線考核輕公共目標考核”現(xiàn)象較為普遍。基于對自身部門利益的考量，一些業(yè)務部門負責人以“耕好自己的一畝三分地”為思想主導，遇事就強調業(yè)務工作忙，不愿為完成有關公共目標而多出力；即使不得不出點力，有時也只是表面敷衍而不講質量、不求效率。這既導致部門之間協(xié)調配合的弱化，也影響了公共目標工作的按時保質完成，更重要的是將影響檢察一體化整體作用的充分發(fā)揮。

二、影響員額檢察官績效評價效果的成因

（一）員額檢察官年度工作量及辦案組織設立方面endprint

目前尚未科學合理確定每名員額檢察官的年度工作量，也沒有科學合理確定基本辦案組織。以武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院為例，檢察官辦案量最多的達到每年100多件，最低的為40多件，這種巨大的辦案數(shù)量反差并沒有在現(xiàn)行的員額檢察官業(yè)績考核評價中體現(xiàn)出來，以至于在同一層級檢察機關中對員額檢察官工作的考評顯失公平。最高人民檢察院2015年9月頒布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》確定了獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式。隨著司法辦案規(guī)范化、管理精細化的深入推進，辦案工作中一些事務性、程序性工作也隨之增大。以刑事檢察業(yè)務為例，一些檢察官可能需要花費50%左右的時間精力用于制作法律文書、填報信息報表等事務性工作。從規(guī)范司法辦案而言，這些工作是必要的，但如果檢察官既要辦案又要承擔這些事務性工作，難免影響績效考核評價的正向功能發(fā)揮。因此，需要科學合理確定辦案組織形式，實現(xiàn)檢察官、檢察官助理、書記員的合理搭配。按照中央確定的人員比例，檢察官與檢察輔助人員的比例基本保持在1：1.18之間。我們認為，這個辦案組織的人員匹配比例，對于辦案數(shù)量壓力不是很大的刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等部門沒有問題，但對于辦案數(shù)量壓力很大的偵監(jiān)、公訴部門，不能一刀切的實行1：1.18的比例配置。

（二）考核內容、方式方面

考核內容針對性不強、考核方式過于單一，是導致績效考核機制不健全、績效考核目標及量化標準不深不細的重要原因。在改革試點階段，將檢察官業(yè)務考核的重點置于辦案數(shù)量、質量及效能上，是毋容置疑的。但隨著改革試點的全面推開，將考核關注點仍置于司法辦案上，則不符合檢察工作特點與檢察工作持續(xù)發(fā)展的需要。目前上級院對員額檢察官的業(yè)務考核總體上還比較原則，且主要采取“以案為主，以事為輔”的單一考核方式，以致指導作用有限；而基層院一定程度上還存在著“等、靠、要”思想，結合自身實際細化不同崗位檢察官業(yè)務考核目標、標準、方式及內容等考慮得還不深，或對偵監(jiān)、公訴類崗位檢察官業(yè)務考核比較全面、細致，對其他類崗位檢察官業(yè)務考核則相對缺乏或籠統(tǒng)，加之改革過渡期內實行“老人老辦法”，使入額檢察官的配置顯現(xiàn)出捉襟見肘、不盡合理平衡的困境，從而加劇了部門之間與部門內部工作量的不平衡，導致忙閑不均、干多干少一個樣等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）在司法責任制與檢察工作認識方面

缺乏對司法辦案責任制與檢察一體化兩者關系的正確認識，是導致業(yè)務部門“重條線考核內容，輕公共目標考核內容”的關鍵因素。在司法改革中，既要根據(jù)檢察權的司法屬性，突出檢察官的司法辦案主體地位，賦予其依法獨立行使的職權，又要根據(jù)檢察權的行政屬性和法律監(jiān)督屬性，堅持檢察一體化原則，保證上級院、檢察長、檢委會對司法辦案的領導權，以助力檢察官排除干擾，依法履職。因此，司法辦案責任制與檢察一體化之間并不是矛盾對立的，而具有內在的聯(lián)系性和統(tǒng)一性。然而，有些業(yè)務部門因對兩者關系的認識不足，缺乏大局意識和協(xié)作意識，對院內信息、調研等公共目標任務重視不夠，或對其他部門開展的檢察工作缺乏協(xié)作精神，影響了檢察一體化優(yōu)勢作用和法律監(jiān)督整體效應的發(fā)揮。此外，因績效考核中公共目標的權重比例設置過低，以致難以引起業(yè)務部門的高度重視。

三、完善員額檢察官績效評價體系的對策與建議

（一）合理確定員額檢察官的年均辦案量、完善檢察辦案組織與人員結構

隨著司法規(guī)范化和司法責任制改革推進，一件看似簡單的案件可能存在大量程序性工作，有些可能還涉及罪與非罪等重大問題。因而，建議基層檢察院的檢察官批捕公訴案件人均辦案量為每年80至100件比較合理，這樣才能充分保證辦案質量。同時，為了起到績效考評的激勵作用，對超額完成辦案任務的或因人員配備無法達到辦案標準辦案組織人數(shù)仍然完成辦案任務的，對檢察官應按照實際完成的工作量給予一定加分，而且超額完成部分工作的分值應大于合理辦案部分工作的分值。同時，根據(jù)司法責任制改革的試點情況，在偵監(jiān)、公訴等刑檢部門落實、完善獨任檢察官獨立設置于檢察官辦案組之外的“組外模式”，辦案組織形式以獨任檢察官為常態(tài)，檢察官辦案組織根據(jù)辦案需要臨時組建。在刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、民行檢察等訴訟監(jiān)督、綜合業(yè)務部門，則設置固定的檢察官辦案組，將獨任檢察官設置在檢察官辦案組內部，實行“組內模式”。根據(jù)偵監(jiān)、公訴等刑檢部門的案件數(shù)量情況，每名員額檢察官配置2-3名檢察輔助人員，對檢察官助理從事的訊問、詢問、協(xié)助出庭等工作，要在檢察統(tǒng)一業(yè)務軟件系統(tǒng)中有所反映，提高檢察輔助人員的積極性，從而減輕偵監(jiān)、公訴等刑檢部門員額檢察官的辦案壓力。

（二）按照職權屬性與崗位特點，采取多元化考核評價方式

對檢察權司法屬性較為突出的偵監(jiān)、公訴等部門，采取“以案為主、以事為輔”考核評價方式。考核重點主要是辦案數(shù)量、質量、效率以及開展偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、制發(fā)檢察建議書等訴訟監(jiān)督情況，并可對這些考核重點內容設置約70%-80%的較高權重比例。對檢察權行政屬性較為突出的部門以及圍繞辦案需開展與完成大量綜合事務性工作的未檢、民行檢察等部門，采取“案事并重”考核評價方式?？己酥攸c為既考核辦案數(shù)量、質量、效率及開展訴訟監(jiān)督等情況，又評鑒圍繞辦案開展與完成綜合事務性工作的數(shù)量、質量、效率及成果?？己酥?，可對“案”與“事”各設置50%或分設60%與40%的權重比例。對于檢察權法律監(jiān)督屬性較為突出的業(yè)務部門，包括訴訟監(jiān)督與綜合業(yè)務類的刑事執(zhí)行檢察、控申、案管、法律政策研究等部門，采取“以事為主、以案為輔”考核評價方式?？冃Э己酥?，對訴訟監(jiān)督類部門的考核重點為依法開展并完成各項訴訟監(jiān)督的數(shù)量、質量、效率及成果；對綜合業(yè)務類部門的考核重點為開展并完成專項綜合業(yè)務工作及領導交辦任務的數(shù)量、質量、效率及成果?？己藘热菘梢皂椖炕绞酵七M，并可將事項考核權重比例適當提高至70%-80%，與其他部門檢察官的辦案數(shù)量保持相對平衡。

（三）完善業(yè)績考核評價指標與監(jiān)督追責機制

針對不同業(yè)務崗位檢察官履職要求，完善現(xiàn)有的崗位說明書制度，為每位檢察官“量身定做”職責要求，明確檢察官的辦案數(shù)量、質量和業(yè)務工作要求，圍繞員額檢察官的辦案數(shù)量、質量、效果、效率等業(yè)務指標進行全方位的考核，考核結果作為年度獎懲的重要依據(jù)，實現(xiàn)員額檢察官履行職責“有章可循”，業(yè)績考核評價“有據(jù)可依”。同時，在對員額檢察官的業(yè)績考核評價中，多渠道嚴控案件質量確保“有效控權”。在案件的“出口端”設置多渠道嚴控措施，包括實行法律文書專人審核制度、定期開展案件質量評查和案件展評等，通過獎勵優(yōu)質、警示次質，促進提高案件質量。制定與完善員額檢察官錯案追責機制，在加以限定的前提下正確理解“錯案責任”，錯案結果必須與檢察官的司法瀆職行為并存，才能作為追究檢察官司法責任的正當化事由。細分界定司法過程與司法瑕疵，避免因追責過嚴打擊檢察官辦案的積極性。細化不同檢察主體的責任豁免規(guī)定，根據(jù)檢察官履職“司法屬性”的程度差異，區(qū)別不同業(yè)務部門檢察官在“依法裁判”與“奉命執(zhí)行”情形下所應承擔的司法責任及應享有的司法責任豁免范圍與限度區(qū)別。

（四）鼓勵員額檢察官結合辦案實踐開展調研，獎勵研修成果

近年來，隨著基層檢察院案件數(shù)量的快速增長，一些基層檢察院的檢察官忙于應付辦案任務，難以騰出專門時間對所辦案件進行系統(tǒng)梳理和回顧，對辦案中遇到的實際問題不能開展深入研究，更談不上形成有分量的調研成果。因而，在對員額檢察官的績效考核評價中，要加強對公共目標實現(xiàn)的獎勵與罰則設置。一方面，可通過對“讀書分享”“講述法律小故事”等公共目標實現(xiàn)的必要獎勵，以增強檢察官的集體榮譽感和歸屬感，積極營造步調一致、協(xié)同向上的良好工作氛圍；另一方面，在有關員額檢察官職級晉升中，將研修成果與檢察官晉級晉職直接掛鉤，應明確設置檢察官參加研修、撰寫檢察調研（或案例）及在何種期刊上發(fā)表等限制性規(guī)定，對不符合條件的，應確定為無晉升資格。進而通過檢察官對辦案中遇到的問題進行分析研究和總結思考，推動檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化。endprint