從《戰(zhàn)狼2》看海外安保的法律問題
——對話中國政法大學(xué)軍事法研究所所長、博士生導(dǎo)師李衛(wèi)海

文/本刊記者 畢玉嬋

從《戰(zhàn)狼2》看海外安保的法律問題
——對話中國政法大學(xué)軍事法研究所所長、博士生導(dǎo)師李衛(wèi)海

文/本刊記者 畢玉嬋

記者：李教授，隨著中國的巨額投資和海量人員走出國門，中國人開始不斷遭遇各類海外安全事故，大到恐怖襲擊和被動卷入戰(zhàn)區(qū)，小到綁架勒索與街頭搶劫。這一方面提示我們中國的海外利益和人員面臨著前所未有的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢，另一方面也在客觀上促使我們思考如何應(yīng)對這種挑戰(zhàn)。由此，我國海外安保事業(yè)的發(fā)展就變得日益迫切。但是，我們也看到，我國真正“走出去”的保安企業(yè)并不多，究其原因，很多保安服務(wù)企業(yè)都談到了在復(fù)雜、危險的環(huán)境中槍支的持有與使用問題，您怎么看？

李衛(wèi)海：據(jù)業(yè)內(nèi)人士的估算，現(xiàn)時開展海外業(yè)務(wù)的中國保安服務(wù)企業(yè)不超過40家，其發(fā)展遇到的最大瓶頸是在海外持槍的合法性問題。

在高風(fēng)險地區(qū)開展安保業(yè)務(wù)，如果不能合法持槍，那你怎么起到保護的作用？《戰(zhàn)狼2》中保安隊長何建國在影片中熟練使用AK步槍，保護廠房和員工，其英雄氣概給人留下深刻的印象。但在現(xiàn)實中，作為一個普通的工廠保安隊長，他不太可能獲得合法持槍的資格，更多的時候，只能手持棍棒盾牌，從事的工作更像是后勤隊長。由于涉及持槍證及武裝合法性的問題，中國的保安服務(wù)企業(yè)一般不會派出自己的安保力量團隊，而是選擇服務(wù)所在國當(dāng)?shù)睾线m的合作伙伴。2016年有大約3200名中國保安服務(wù)企業(yè)雇員在國外執(zhí)行任務(wù)。除少數(shù)例外，安保承包商通常不配備武器。

我國對槍支實施嚴(yán)格管制原則，《刑法》第125條規(guī)定：“非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物的，處三年以上十年以下有期徒刑；情節(jié)嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑?！薄缎谭ā返?28條規(guī)定：“違反槍支管理規(guī)定，非法持有、私藏槍支、彈藥的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制;情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！备鶕?jù)我國刑法的屬人管轄原則，第7條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在中華人民共和國領(lǐng)域外犯本法規(guī)定之罪的，適用本法，但是按本法規(guī)定的最高刑為三年以下的，可以不予追究?！惫倘唬覈０卜?wù)企業(yè)可以在國外獲得并持有槍支且均符合所在國的法律，但很明顯有違中國的刑法規(guī)定，可謂是在“刀尖上跳舞”。

目前，我國現(xiàn)行法律對國內(nèi)保安服務(wù)企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)中槍支的獲得、使用和管理等還沒有明確具體的規(guī)定。但隨著經(jīng)濟全球化的進程和國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展，國內(nèi)保安服務(wù)企業(yè)的任務(wù)范疇及領(lǐng)域也在迅速地拓展，在海外提供安保服務(wù)不僅是單純的經(jīng)濟利益所在，也是大國實力與形象的良好展示。但是，我國現(xiàn)行法律對在國內(nèi)從事武裝守護押運的使用槍支也是有著嚴(yán)格限制的，尤其是制式槍支，更何況在國外。例如，公安部規(guī)定省廳核發(fā)的持槍證在本省境內(nèi)可以使用，但是在省內(nèi)跨區(qū)服務(wù)還要到當(dāng)?shù)毓膊块T備案，限制是非常嚴(yán)格的。也有的保安企業(yè)認(rèn)為在國外槍支獲得沒有問題，許多國家都允許持槍，但是合法使用槍支也會出現(xiàn)比較大的問題。比如在海上護航時，如果保安人員素質(zhì)參差不齊，沒有受到規(guī)范的槍支使用訓(xùn)練，使用槍支隨時面臨法律風(fēng)險。

記者：那么，應(yīng)該如何解決這個問題？

李衛(wèi)海：針對這一實際，關(guān)于海外武裝護衛(wèi)中有關(guān)槍支的合法性的問題，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定和國際法的有關(guān)原則，可以從以下幾個方面考量。

一是屬人原則。無論保安服務(wù)企業(yè)在何地提供保安服務(wù)，只要公司注冊地在我國國內(nèi)，如遇槍支獲得、持有、使用之類的問題，其行為首先要遵守國內(nèi)有關(guān)法律的規(guī)定。所以當(dāng)下最迫切的任務(wù)是國家出臺相關(guān)法律法規(guī)，授予從事武裝護衛(wèi)的保安服務(wù)企業(yè)獲得、持有和使用槍支的特別許可。

二是屬地原則。有關(guān)保安服務(wù)企業(yè)的槍支獲得、持有、使用等行為必須遵守東道國的法律規(guī)定，我國應(yīng)尊重東道國的法律規(guī)定。

三是保護主義原則。當(dāng)東道國與我國在槍支獲得、持有、使用的合法性認(rèn)定上出現(xiàn)沖突時，應(yīng)當(dāng)按照我國與該國簽訂的有關(guān)協(xié)議處理，我國應(yīng)當(dāng)享有管轄權(quán)。

記者：我們知道，您曾對十幾個發(fā)達(dá)國家的安保法律進行過深入研究，您認(rèn)為我國的保安服務(wù)企業(yè)在海外開展安保業(yè)務(wù)與他們相比較存在什么樣的差別？

李衛(wèi)海：從法律規(guī)范上看，各國對私人安保服務(wù)的法律規(guī)定不盡相同，在保安人員資質(zhì)、保安公司的資質(zhì)、擁有和管理槍支的許可、保安使用武力的規(guī)程、保安員和保安公司法律責(zé)任的規(guī)定等主要內(nèi)容上差別較大。但更重要的是如下三點。

一是我國保安服務(wù)業(yè)理念亟須全新轉(zhuǎn)變。中國保安業(yè)雖然發(fā)展了近30年，但本質(zhì)上還是公安機關(guān)監(jiān)督管理的保安服務(wù)，是協(xié)助公安工作的下級輔助機構(gòu)。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的保安產(chǎn)業(yè)經(jīng)過一二百年的發(fā)展，它是成熟的、規(guī)范的、法治的、高科技的、自由市場化的；其本質(zhì)就是一項普通的服務(wù)業(yè)，沒有被附加其他額外的社會功能。保安業(yè)管理也系高度的行業(yè)自治管理，采取國際化的、跨地域的統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量體系和管理標(biāo)準(zhǔn)，這些都是行業(yè)自律組織多年累積總結(jié)的結(jié)果。

二是我國私人安保服務(wù)類型非常單一，須向多方位多領(lǐng)域極大拓展。相較發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，國內(nèi)保安業(yè)不僅存在廣度狹窄、手段單一、技術(shù)比重低、專業(yè)化水平不高等長期畸形發(fā)展的老問題，還存在如私人偵探業(yè)的合法性定位、風(fēng)險管控和危機管理的歸類、IT信息安全的整合等新問題。雖然就中國保安業(yè)整體而言，其業(yè)務(wù)范圍相對狹窄，但就某一家安保服務(wù)企業(yè)而言，其業(yè)務(wù)范圍卻相當(dāng)寬泛，存在著 “大而全，小而全”的嚴(yán)重弊病。

三是我國保安服務(wù)品質(zhì)缺乏法制和組織保障，制度建設(shè)和主管部門職能完善任重道遠(yuǎn)。規(guī)范保安員的從業(yè)資質(zhì)和持續(xù)培訓(xùn)是確保一流安保服務(wù)品質(zhì)的核心。目前，我國《保安服務(wù)管理條例》對保安員從業(yè)門檻規(guī)定得不僅非常低，而且沒有針對種類繁多的安保服務(wù)建立健全分門別類的資質(zhì)和執(zhí)照制度，更沒有建立起行業(yè)從業(yè)保險和第三者責(zé)任保險制度。另外，在行業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)上也缺乏同質(zhì)性、系統(tǒng)性、長期性，不僅從業(yè)風(fēng)險和事故隱患得不到及時矯正，而且也不利于形成穩(wěn)定提升、先進一流的服務(wù)品質(zhì)。

記者：您談到的這些差別，對我國保安服務(wù)開展海外業(yè)務(wù)會產(chǎn)生哪些影響呢？

李衛(wèi)海：保安服務(wù)企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)的主要問題有四個：一是各國的法律規(guī)定不同，如何協(xié)調(diào)與不同國家的法律沖突，需要做好充分的比較研究。二是中國安保企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)的類型多元，法律關(guān)系也錯綜復(fù)雜，主要包括：有的在國內(nèi)設(shè)立在海外開展業(yè)務(wù)的保安企業(yè)與東道國法律的關(guān)系，在海外執(zhí)行安保任務(wù)的企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)與東道國法律的關(guān)系，在東道國成立但有中國因素的保安企業(yè)與東道國法律的關(guān)系，在第三國成立有中國因素的保安服務(wù)企業(yè)與東道國法律的關(guān)系。三是我國關(guān)于保安企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)的法律規(guī)定、監(jiān)管制度、行業(yè)協(xié)會的章程都不完善，貿(mào)然“走出去”，將面臨巨大的法律風(fēng)險和執(zhí)業(yè)障礙。四是中國政府及其主管部門與外國政府溝通交流機制不健全，對私人安保服務(wù)重視不夠，相關(guān)合作協(xié)調(diào)機制尚未建立。

記者：那么，如何在法律層面上讓我國保安服務(wù)企業(yè)順應(yīng)“走出去”的發(fā)展趨勢呢？

李衛(wèi)海：一是從國家層面，中國要與“一帶一路”沿線國家在政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的基礎(chǔ)上，發(fā)展安保服務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系，建立國家之間的互動合作平臺。首先在政策上給予支持，國家政府部門共建“一帶一路”安保服務(wù)合作備忘錄，簽署地區(qū)合作和邊境合作的備忘錄以及安保服務(wù)合作中長期發(fā)展規(guī)劃等文件。其次是大力扶持本國的私營保安服務(wù)企業(yè)走出去，給予政策上的支持和優(yōu)惠，使本國的保安服務(wù)企業(yè)無后顧之憂。再次應(yīng)警惕安保服務(wù)中違法犯罪的高發(fā)生率，中國、東道國及相關(guān)第三國需要簽訂雙邊或多邊協(xié)定甚至國際條約，解決管轄權(quán)和豁免的問題，也要確定各自對違法犯罪行為在民事、刑事和行政上的補救措施和問責(zé)辦法。

二是負(fù)監(jiān)管之責(zé)的主管部門應(yīng)有所為、有所不為，著實做好培育、指導(dǎo)、監(jiān)管工作，應(yīng)大力簡政放權(quán)，充分發(fā)揮保安協(xié)會的行業(yè)自律組織的作用，使其在標(biāo)準(zhǔn)制定、合作方式、資質(zhì)認(rèn)定、等級評定、獎懲處置等問題上有充分的決定權(quán)。公安部門和保安協(xié)會應(yīng)該全面掌握海外安保業(yè)務(wù)的市場態(tài)勢、實力狀況、隔閡障礙、法規(guī)銜接等情況，及時、高質(zhì)量地服務(wù)于各保安服務(wù)企業(yè)。

三是保安服務(wù)企業(yè)自身也有許多需要提升的地方。高端安保人才的培育和儲備是引領(lǐng)安保業(yè)服務(wù)品質(zhì)整體提升的關(guān)鍵。高端保安人才要有較高資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)，必須熟悉相關(guān)領(lǐng)域的法律，懂管理和培訓(xùn)，懂財務(wù)分析。建立健全高端保安人才的評估體系、建立保安師評估委員會應(yīng)是公安部和中國保安協(xié)會當(dāng)前最為基礎(chǔ)的工作，這關(guān)乎中國安保業(yè)走向高端，避免落入重復(fù)建設(shè)、質(zhì)量下滑的陷阱；關(guān)乎走出國門實施海外拓展，消解當(dāng)下國內(nèi)惡性競爭亂象；關(guān)乎社會風(fēng)險治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，改變當(dāng)下保安業(yè)無使命感的碌碌無為狀態(tài)。

各保安服務(wù)企業(yè)應(yīng)該遵守東道國法律和國際法律規(guī)范，其中包括國際人道法、國際人權(quán)法等大量國際性法律文件，比如，世界上大約有100多家保安服務(wù)企業(yè)簽署了最具廣泛性和權(quán)威性的行業(yè)承諾文件《私營安保服務(wù)提供商國際行為準(zhǔn)則》（ICOC）。

記者：公安機關(guān)作為國內(nèi)保安服務(wù)企業(yè)的主管部門， 2010年出臺了《公安機關(guān)實施，〈保安服務(wù)管理條例〉辦法》，主要是針對國內(nèi)的保安服務(wù)企業(yè)，那么在海外安保方面，您認(rèn)為公安機關(guān)是否還可以更進一步有所作為呢？

李衛(wèi)海：公安機關(guān)應(yīng)建立完備的派出機制，外派不能完全走市場招標(biāo)道路，要有評估薦舉機制。對一些特定的海外安保服務(wù)項目，要優(yōu)先推薦給資質(zhì)優(yōu)良、信譽佳、實力雄厚的大型保安服務(wù)企業(yè)，并為其提供專業(yè)技術(shù)和法律政策的指導(dǎo)。

在項目實施上，國家最好歸口公安機關(guān)來牽頭，協(xié)調(diào)外交、商務(wù)、稅收、工商、人社、海關(guān)、金融、保險等主管部門，在簽證、勞務(wù)派遣、稅收等方面提高辦事效率?！?/p>

編者按

影片《戰(zhàn)狼2》在展示超燃戰(zhàn)斗畫面的同時，也提出一個非常嚴(yán)肅的問題：隨著“走出去”戰(zhàn)略的實施，中國的利益與人員逐漸向海外拓展，所在國一旦爆發(fā)戰(zhàn)亂，中國人的海外安全和利益由誰來維護？《戰(zhàn)狼2》中塑造的退伍老兵何建國，是一家在非洲投資的中國鋼鐵公司的保安隊長。這個角色，其實就提供了一個護衛(wèi)海外利益的思路：動用私人安保力量（以下簡稱PSC）。就我國而言，最常見的形式是聘用已經(jīng)“走出去”的PSC為海外項目提供安保服務(wù)，這也符合國際慣例。西方國家非常重視PSC的建設(shè)和運用，以美國“黑水”公司為代表的PSC在伊拉克、阿富汗戰(zhàn)場上一度發(fā)揮了重要作用，避免了國家動用軍力解決非核心利益沖突的尷尬。但是，巨大的利潤誘惑和缺乏有效的監(jiān)管容易產(chǎn)生人權(quán)災(zāi)難，“黑水”公司在伊阿戰(zhàn)場上濫殺平民就是典型的案例。沒有法律規(guī)制和監(jiān)管的PSC, 也容易演變?yōu)楦F兇極惡的雇傭兵甚至是國際犯罪集團，給世界和區(qū)域和平與安全帶來危害。雖然東西方國情、制度不同，法律體系和行業(yè)管制差異頗大，我國保安服務(wù)企業(yè)在海外發(fā)展尚處在起步階段，但在維護我國海外利益和安全中已經(jīng)開始發(fā)揮不可或缺的作用。近日，本刊記者對話中國政法大學(xué)軍事法研究所所長、博士生導(dǎo)師李衛(wèi)海教授，請他從法律的層面解讀中國保安服務(wù)企業(yè)應(yīng)該如何“走出去”。