高培勇：減稅降費(fèi)不應(yīng)再走“借錢”套路

高培勇：減稅降費(fèi)不應(yīng)再走“借錢”套路

支撐財(cái)源是核心因素

減稅降費(fèi)是黨中央、國務(wù)院積極應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、助力實(shí)體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，社會各界普遍關(guān)注。

一方面，減稅降費(fèi)牽動千家萬戶；另一方面，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重亦是我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題，應(yīng)當(dāng)將其作為政策著力點(diǎn)和著重點(diǎn)。更為重要的是，當(dāng)前面對各種潛在的和現(xiàn)實(shí)的財(cái)政金融風(fēng)險，一些傳統(tǒng)財(cái)政政策操作均一再遇到挑戰(zhàn)，兼顧各方面的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，特別是貫穿供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，減稅降費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個重要著力點(diǎn)。

透過現(xiàn)象看本質(zhì)。認(rèn)識減稅降費(fèi)這一問題，首先要搞清楚事關(guān)減稅降費(fèi)的核心問題是什么，即它是以什么樣的財(cái)源來支撐的？實(shí)際上，稅收也好，收費(fèi)也罷，說到底，都是作為政府收入的來源、基于彌補(bǔ)政府支出的需要而征收的。減稅降費(fèi)直接牽動的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財(cái)源填補(bǔ)減稅降費(fèi)之后留下的政府收入虧空，不僅對于實(shí)現(xiàn)政府收支再平衡至關(guān)重要，而且關(guān)系到減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)效應(yīng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的最終導(dǎo)向。

換言之，不同財(cái)源支撐下的減稅降費(fèi)效應(yīng)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，具有極大的差異。減稅降費(fèi)的財(cái)源支撐格局，事實(shí)上決定著減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)效應(yīng)，亦決定了與此相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向。

需要注意的是，本輪減稅降費(fèi)的背景是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非需求管理，著力點(diǎn)落在供給側(cè)而非需求側(cè)，對于本輪減稅降費(fèi)效應(yīng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向的分析判斷，顯然不能忽略其支撐財(cái)源這個核心因素。

由“借錢”到“借錢加節(jié)用”

迄今為止，我國在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的本輪減稅降費(fèi)，經(jīng)過了兩個階段的演變：由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”。

2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在重點(diǎn)抓好“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)的背景下，作為降成本的一個著力點(diǎn)和著重點(diǎn)，減稅降費(fèi)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段，當(dāng)年的減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到5736億元。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源，是增列赤字以及為彌補(bǔ)赤字而增發(fā)的國債。

2016年《政府工作報(bào)告》曾如此說明：“適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”。財(cái)政部提交的《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也曾如此解釋：“擴(kuò)大的赤字，在適當(dāng)增加必要財(cái)政支出的同時，主要用于彌補(bǔ)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政減收?！贝朔N操作，或可稱之為“借錢減稅降費(fèi)”。

2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在多措并舉降成本的旗幟下，減稅降費(fèi)得以持續(xù)推進(jìn)。按照計(jì)劃，減稅和降費(fèi)的規(guī)模分別為3500億元和2000億元，總額達(dá)到5500億元。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源，自然少不了增列赤字和增發(fā)國債。2017年《政府工作報(bào)告》指出，“今年赤字率保持不變，主要是為了進(jìn)一步減稅降費(fèi)……一定要讓市場主體有切身感受”。

但是，除此之外，削減政府支出也成為減稅降費(fèi)的另一支撐點(diǎn)。壓縮非重點(diǎn)支出、削減一般性支出以及“三公”經(jīng)費(fèi)零增長，一起被列入一般公共預(yù)算安排中，便是具體體現(xiàn)。2017年《政府工作報(bào)告》亦提出，壓縮非重點(diǎn)支出，減少對績效不高項(xiàng)目的預(yù)算安排。各級政府要堅(jiān)持過緊日子，中央部門要帶頭，一律按不低于5%的幅度壓減一般性支出，決不允許增加“三公”經(jīng)費(fèi)，擠出更多資金用于減稅降費(fèi)，堅(jiān)守節(jié)用裕民的正道。此種操作，或可稱之為“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”。

一個十分積極的變化

減稅降費(fèi)由以增列赤字、增發(fā)國債來支撐轉(zhuǎn)到以增列赤字、增發(fā)國債與削減支出相結(jié)合的辦法加以支撐，應(yīng)當(dāng)視作一個十分積極的變化。這是因?yàn)?，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的本輪減稅降費(fèi)，其目標(biāo)大不相同于以往。

有別于以往立足于總量調(diào)節(jié)、旨在擴(kuò)大總需求的減稅降費(fèi)，本輪減稅降費(fèi)的目標(biāo)鎖定在降成本。瞄準(zhǔn)于降成本，“借錢減稅降費(fèi)”雖然短期內(nèi)表現(xiàn)為企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減少，但從中長期看，借來的錢終歸要還本付息。即便政府的債可以通過置換辦法延長，因增發(fā)國債而帶來的利息支出也總會疊加到原有政府支出規(guī)模之上。認(rèn)識到“羊毛終要出在羊身上”，疊加到原有政府支出規(guī)模之上的債息支出，肯定要添增未來的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。因而，成本短期“降”而中長期“升”。

“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”，雖然仍會因借錢而不免于添增未來的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，也仍會因借錢而不完全排除成本短期“降”而中長期“升”的效應(yīng)，但由于加入了“節(jié)用”這一至關(guān)重要的因素，由此可以分解掉一部分借錢壓力，減少一部分疊加到原有政府支出規(guī)模之上的利息支出，從而可以相應(yīng)壓縮一部分未來企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的添增量，相應(yīng)派生的風(fēng)險度也會有所降低。因而，實(shí)行減稅降費(fèi)與削減政府支出聯(lián)動，以政府支出規(guī)模的削減為企業(yè)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)騰挪空間，這對于降成本是具有實(shí)質(zhì)性意義的，是契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的操作。

更進(jìn)一步看，將“節(jié)用”作為減稅降費(fèi)的一個支撐財(cái)源，特別是將“節(jié)用”同“裕民”對接起來，是以減稅降費(fèi)操作實(shí)現(xiàn)降成本目標(biāo)的重要舉措。壓縮政府開支，提高財(cái)政資金使用效率，其重要目的就在于將省下來的錢，用在為民謀利的“刀刃”上。說白了，政府“過緊日子”，是為了讓百姓“過好日子”。政府自身的“節(jié)用”——削減支出，是實(shí)現(xiàn)“裕民”——降成本這一目標(biāo)的前提條件和基礎(chǔ)所在。只有以此為前提和基礎(chǔ)，減稅降費(fèi)才能真正落到實(shí)處，也才屬于真正意義上的減稅降費(fèi)。

站在降成本的立場上并以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線加以判斷，可以說，由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”，是朝著真正意義上的減稅降費(fèi)邁進(jìn)了一大步。

根本之策在于“節(jié)用”

上述討論實(shí)際上告訴我們，更基本、更實(shí)質(zhì)或更契合降成本目標(biāo)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線的減稅降費(fèi)操作，關(guān)鍵在于“節(jié)用”——以削減政府支出為前提和基礎(chǔ)，為減稅降費(fèi)騰挪必要空間。在減稅降費(fèi)的同時，同規(guī)模削減政府支出。減多少稅、降多少費(fèi)，就相應(yīng)削減多少政府支出,從而實(shí)現(xiàn)政府收支的再平衡。此種操作，或可稱之為“節(jié)用減稅降費(fèi)”。

應(yīng)當(dāng)說，這是真正意義上的減稅降費(fèi)操作。一方面，稅費(fèi)收入與政府支出規(guī)模同減，不僅當(dāng)期而且未來的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)都可隨之降低，不會因短期“減”而致中長期“增”，可保證企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)降低的可持續(xù)性。另一方面，降下來的那部分企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，意味著資源配置權(quán)的實(shí)質(zhì)讓渡，從而資源配置格局才能發(fā)生有利于企業(yè)的變化。

當(dāng)然，這其中需要關(guān)注的約束因素是，政府支出規(guī)模是否有削減的空間？或者，政府支出規(guī)模是否有突破種種既得利益障礙而獲得削減的可能？

眼下，過“緊日子”和“苦日子”已經(jīng)成為共識?！熬o日子”和“苦日子”是我國財(cái)政的新常態(tài)。其中首要之舉，就是壓縮政府開支，走節(jié)儉型政府之路，通過采取嚴(yán)厲措施，從政府入手，從公務(wù)消費(fèi)入手，堅(jiān)決杜絕浪費(fèi)，提高財(cái)政資金使用效率，將省下來的錢，用在為民謀利的“刀刃”上。雖然任重道遠(yuǎn)，但面對現(xiàn)實(shí)，只要是下決心，真正站在事關(guān)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的立場上考慮問題，實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)與政府支出的同步削減，并非沒有可能。

在成功實(shí)現(xiàn)了由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”的操作轉(zhuǎn)換之后，我們應(yīng)當(dāng)也必須適時地將“節(jié)用減稅降費(fèi)”提上議事日程，繼而實(shí)現(xiàn)由“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”到“節(jié)用減稅降費(fèi)”的轉(zhuǎn)換。

結(jié)構(gòu)性調(diào)整亦是重要選擇

值得注意的是，除了上述操作之外，還可有另一種減稅降費(fèi)選擇，即進(jìn)行稅費(fèi)收入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整——在減少一部分稅收、降低一部分收費(fèi)的同時，增加另一部分稅收、提高另一部分收費(fèi)?；蛘咴跍p輕、降低一部分納稅人、繳費(fèi)人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時，增加、提高另一部分納稅人、繳費(fèi)人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而不改變稅費(fèi)收入總量以及與此相關(guān)的政府支出規(guī)模，亦不打破原有的政府收支平衡格局。此種操作，或可稱之為“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)”。

可以說，這也是減稅降費(fèi)操作的一個重要選擇。一方面，以不觸動稅費(fèi)收入總量和政府支出規(guī)模為前提，政府收支平衡格局不會因此而發(fā)生變化；另一方面，在實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)效應(yīng)的同時，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整使得稅費(fèi)收入結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，從而兼容降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和稅費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個目標(biāo)。

在這一過程中，有幾個問題需要關(guān)注，比如，要減少和增加的分別是哪些稅、哪些費(fèi)？相關(guān)稅費(fèi)背后的納稅人、繳費(fèi)人又分別屬于哪一類型或哪一群體？實(shí)現(xiàn)這樣一種結(jié)構(gòu)性調(diào)整又需突破哪些障礙？黨的十八屆三中全會提出，完善稅收制度。深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。在這一過程中，直接稅比重的增加意味著間接稅比重的減少，兩者之間的此增彼減又意味著自然人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的增加和企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減輕，從而契合稅費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)社會公平正義的目標(biāo)。

結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)雖不會帶來稅費(fèi)總量的實(shí)質(zhì)減少，但對于降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和推進(jìn)本輪財(cái)稅體制改革，具有一箭雙雕之功效。就此而論，“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)”不失為一個重要選擇。

總之，立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的減稅降費(fèi)，不能走以往需求管理的老路。從這個意義上講，在“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)向“節(jié)用減稅降費(fèi)”和“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)”或兩者結(jié)合操作的轉(zhuǎn)換，理應(yīng)作為本輪減稅降費(fèi)致力追求的重要目標(biāo)所在。

（高培勇，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）

（來源：新華網(wǎng)思客）