國企改革應(yīng)進(jìn)一步釋放去杠桿的改革成效

文/肖若石

國企改革應(yīng)進(jìn)一步釋放去杠桿的改革成效

文/肖若石

2016年的政府工作報(bào)告提出，要大力推進(jìn)國有企業(yè)改革，堅(jiān)決打好國有企業(yè)提質(zhì)增效攻堅(jiān)戰(zhàn)。隨著國企“1+N”的文件政策體系逐步完善，今年已基本完成了國企改革的頂層設(shè)計(jì)，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組、混合所有制試點(diǎn)啟動(dòng)、國有投資運(yùn)營公司組建等多項(xiàng)重點(diǎn)改革穩(wěn)步推進(jìn)，特別是在完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)方面，國企改革取得了顯著的效果，引領(lǐng)了去產(chǎn)能與“僵尸”企業(yè)出清的改革任務(wù)。但通過推進(jìn)國企改革促進(jìn)杠桿水平下降的成效不明顯，因此在未來的國企改革中要進(jìn)一步制定去杠桿方面的相關(guān)改革措施，以保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的順利完成。

一、當(dāng)前我國國企改革的基本情況

黨中央、國務(wù)院于2015年9月印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），從完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、探索實(shí)行混合所有制改革等多個(gè)方面對(duì)國企改革提出了總目標(biāo)與總?cè)蝿?wù)。此后相關(guān)配套文件密集出臺(tái)，當(dāng)前已經(jīng)初步構(gòu)建了以《意見》為核心、以19項(xiàng)專項(xiàng)改革文件為配套的“1+N”的政策體系。

中央企業(yè)重組步伐加快。今年國資委推動(dòng)港中旅集團(tuán)與國旅集團(tuán)、中糧集團(tuán)與中國中紡集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)與武鋼集團(tuán)等5起央企整合重組，央企戶數(shù)相較于2012年下降7.8%。啟動(dòng)國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)工作，確定中糧、國投集團(tuán)等央企為國有資本投資公司試點(diǎn)，誠通、國新集團(tuán)等央企為國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)，確定24個(gè)省、市開展地方資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)工作，將成立50家地方國有資本投資運(yùn)營公司。健全公司法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作不斷深化，國資委確定寶鋼、國藥集團(tuán)等4家央企作為市場(chǎng)化選聘經(jīng)理層改革試點(diǎn)、中國節(jié)能、中國建材等四家央企作為董事會(huì)職權(quán)改革試點(diǎn)，各中央直屬企業(yè)已全面開展規(guī)范董事會(huì)與三項(xiàng)制度改革工作。國家層面的混合所有制改革正在積極穩(wěn)妥的推進(jìn)中，而上海、重慶、江西、山東等省市則率先探索混合所有制改革，如山東省確定了58家混合所有制改革試點(diǎn)國企，以“一企一策”的方式，鼓勵(lì)試點(diǎn)企業(yè)根據(jù)自身特點(diǎn)實(shí)施引入戰(zhàn)略投資者、開展員工持股等多項(xiàng)混改措施。

二、國企改革對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響分析

國企改革積極助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在去產(chǎn)能與處理“僵尸”企業(yè)方面起到了引領(lǐng)的作用。新成立的寶武鋼鐵集團(tuán)在重組過程中確定兩年內(nèi)要減產(chǎn)約600萬噸粗鋼，任務(wù)量接近中央直屬鋼鐵企業(yè)去產(chǎn)能總數(shù)的三分之一，并且提出力爭(zhēng)在今年之內(nèi)基本完成。神華集團(tuán)作為國資委國企改革的試點(diǎn)單位，兩年內(nèi)關(guān)閉煤礦12處，累計(jì)減產(chǎn)9500萬噸，而今年全國1-9月完成煤炭去產(chǎn)能任務(wù)則為2億噸。在部分推進(jìn)國企改革較快的省、市，也把去產(chǎn)能作為國企改革的重要抓手，如重慶市今年關(guān)閉219處煤礦，淘汰壓縮產(chǎn)能1300多萬噸，超額完成近50%的去產(chǎn)能任務(wù)。出清“僵尸”企業(yè)也是國企“三個(gè)一批”改革的重點(diǎn)任務(wù)，據(jù)中國社科院統(tǒng)計(jì)去年共清理退出各級(jí)企業(yè)7502戶，涉及資產(chǎn)5265億，其中大部分為國有企業(yè)。

但在落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大重點(diǎn)任務(wù)中，國企改革在去杠桿方面收效甚微。今年以來國有企業(yè)的杠桿率不降反升，截止9月底，國企資產(chǎn)負(fù)債率大約為67%、負(fù)債總額約為85萬億，而去年同期資產(chǎn)負(fù)債率為65%、負(fù)債總額約為77.6萬億元，債務(wù)總額同比增長(zhǎng)了9%、負(fù)債率上升2個(gè)百分點(diǎn)。隨著杠桿率的攀升，國企債券違約事件激增，今年已有六家國企出現(xiàn)違約，總金額金額165億元，占違約總金額的66.5%。而去年有五家國企出現(xiàn)違約，違約金額只有58億元，占違約總金額的26.2%。如果將國企以展期貸款和借新還舊的方式隱藏的無法償還貸款計(jì)算在內(nèi)，國企的總違約債務(wù)數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過債券市場(chǎng)違約的金額。

三、制約國企改革釋放去杠桿效果的原因

1、相關(guān)改革配套文件和改革措施匱乏

在國企改革“1+N”的文件政策體系中，并沒有針對(duì)去杠桿、控債務(wù)出臺(tái)過相應(yīng)的專項(xiàng)改革文件，這是國企改革一個(gè)重要的政策缺失。在國企改革文件與改革措施中，有關(guān)于去產(chǎn)能、處理僵尸企業(yè)的內(nèi)容屢見不鮮。如國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》中，明確提出要集中資源形成合力，減少無序競(jìng)爭(zhēng)和同質(zhì)化經(jīng)營，有效化解相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能過剩；對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，按照減量置換原則從嚴(yán)控制新項(xiàng)目投資；加大清理長(zhǎng)期虧損、扭虧無望企業(yè)和低效無效資產(chǎn)力度等改革措施。但對(duì)于去杠桿，只提及了對(duì)高負(fù)債企業(yè)，以不推高資產(chǎn)負(fù)債率為原則嚴(yán)格控制投資規(guī)模。國資委也規(guī)劃了通過三年時(shí)間將345家“僵尸”企業(yè)出清，各省、市也紛紛出臺(tái)處理“僵尸”的指導(dǎo)意見，明確要以國企改革為依托，在2-3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“僵尸”企業(yè)全部出清。而與此相對(duì)應(yīng)的是，國資委并未對(duì)控制國企杠桿率提出相應(yīng)準(zhǔn)確的改革目標(biāo)和任務(wù)。此外央企落實(shí)國企改革任務(wù)時(shí)，均把去產(chǎn)能作為重要的一項(xiàng)改革任務(wù)，但對(duì)于去杠桿、控債務(wù)的改革任務(wù)卻鮮有提及。盡管上個(gè)月出臺(tái)的《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見》把有效降低企業(yè)杠桿率，增強(qiáng)企業(yè)資本實(shí)力，防范企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為文件的核心內(nèi)容。但文件出臺(tái)時(shí)間比較短，債轉(zhuǎn)股具體的運(yùn)作方式并不清晰，金融機(jī)構(gòu)對(duì)債轉(zhuǎn)股的投資意愿是否強(qiáng)烈也難以判斷，而作為債轉(zhuǎn)股投資主體之一的國有資本運(yùn)營投資公司當(dāng)前的組建步伐較為緩慢，短期內(nèi)難以承擔(dān)起相應(yīng)的投資運(yùn)營職能。因此盡管國企改革中落實(shí)去杠桿任務(wù)的核心文件已經(jīng)出臺(tái)，但缺乏相關(guān)配套文件及良好的落實(shí)環(huán)境，真正釋放出改革成效尚需時(shí)日。

2、投資結(jié)構(gòu)失衡，國企穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)重。

今年以來我國投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，主要依靠國有投資支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，前三季度民間投資的增速只有2.5%，而國有控股投資增速高達(dá)21.2%，國企在其中起到了穩(wěn)定投資的積極作用。但我國的國有企業(yè)主要集中于公用事業(yè)、交通運(yùn)輸、鋼鐵、煤炭等重資產(chǎn)、高杠桿運(yùn)營行業(yè)。特別是當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的情況下，私營部門逆周期時(shí)均選擇了降低杠桿水平，而國有企業(yè)卻不得不逆周期的擴(kuò)張，必然帶來債務(wù)水平的增加。國企的盈利能力也在不斷下降，今年1-9月利潤總額同比下降1.6%，其中央企下降5.4%，這將進(jìn)一步推高國企的負(fù)債水平。此外我國的金融機(jī)構(gòu)存在融資偏向性問題。長(zhǎng)期以來國企可以在金融市場(chǎng)上以較低的利率融得大量的資金，民營企業(yè)相對(duì)而言不僅融資成本高而且獲得融資較為困難，當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行周期，投資回報(bào)率降低，民企的投資意愿減弱，國企則在金融市場(chǎng)的融資份額則進(jìn)一步擴(kuò)大，這進(jìn)一步導(dǎo)致了杠桿率的攀升。

3、深層次的國企改革仍不到位

國企杠桿率的增加，從本質(zhì)上講仍是國有企業(yè)主體地位不明確、國有經(jīng)濟(jì)布局過寬、經(jīng)營管理效率低下這些老問題造成的。盡管當(dāng)前的改革在國有資產(chǎn)管理體制、完善現(xiàn)代企業(yè)制度等方面均進(jìn)行了大量的探索，但是仍有諸多不完善的地方。從完善法人治理結(jié)構(gòu)看，已經(jīng)實(shí)施的“落實(shí)董事會(huì)職權(quán)”、“市場(chǎng)化選聘管理者”等改革，并未完全體現(xiàn)《公司法》賦予公司法人的權(quán)力，國企在發(fā)展目標(biāo)制定、重大經(jīng)營決策、人才選拔任用等方面仍然受到傳統(tǒng)國資管理體制的制約。從企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革看，國企仍然承擔(dān)了大量的政府職能、社會(huì)職能，難以短期內(nèi)建立以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制。國資管理的權(quán)責(zé)劃分仍不明晰，厘清出資人與企業(yè)之間權(quán)責(zé)關(guān)系的監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單制度尚未出臺(tái)。因此國企內(nèi)部仍未建立高效的委托-代理制度，影響了國企運(yùn)行效率的提升。此外盡管國資委提出了要優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本配置效率，增加戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)比重的相關(guān)要求，但當(dāng)前并未出臺(tái)有關(guān)國資結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)細(xì)則，投資指向仍不明確，國資布局仍然集中在重資產(chǎn)、高杠桿運(yùn)營行業(yè)，這也影響了國企去杠桿的效果。

四、相關(guān)政策建議

1、加快推進(jìn)混合所有制改革

降低企業(yè)杠桿率有兩種辦法，增加資本與減少債務(wù)。在增加資本方面可以通過混合所有制改革，引入其他國有資本或各類非國有資本及員工持股的方式，進(jìn)行股東注資。在推進(jìn)混合所有制改革時(shí)，要營造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以產(chǎn)權(quán)平等、權(quán)責(zé)一致為基礎(chǔ)，以財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)融合為抓手，使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得以合理安排，使產(chǎn)權(quán)工具發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)，使各方出資者得到平等保護(hù)。在產(chǎn)權(quán)混合或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置過程中，通過市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)格，以固定資產(chǎn)收益等資產(chǎn)證券化方式，撮合確定雙方交易價(jià)格，使混合所有制產(chǎn)權(quán)在交易流動(dòng)過程中得到保值增值。

2、落實(shí)好債轉(zhuǎn)股及國企債務(wù)約束

要為債轉(zhuǎn)股的實(shí)施做好市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，首先是要細(xì)化債轉(zhuǎn)股的實(shí)施規(guī)則，完善法律法規(guī)體系，規(guī)范交易雙方的權(quán)責(zé)邊界，加強(qiáng)技術(shù)設(shè)計(jì)和相關(guān)政策準(zhǔn)備。第二是加快建設(shè)國有資本投資運(yùn)營公司，加快加快推進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離切實(shí)開展投融資業(yè)務(wù)，發(fā)揮自身的平臺(tái)作用，支撐國有企業(yè)兼并重組、資產(chǎn)機(jī)構(gòu)調(diào)整、改組改制。第三是銀行業(yè)做好承接債轉(zhuǎn)股的準(zhǔn)備，通過一定的制度設(shè)計(jì)，保護(hù)好自身的債權(quán)，審慎使用自身的債券。此外還應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)好《國務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》，按照意見要求，應(yīng)加快推進(jìn)國有企業(yè)降杠桿的考核機(jī)制，運(yùn)用政績(jī)考核、人事任免、創(chuàng)新型試點(diǎn)政策傾斜等機(jī)制，將降杠桿納入國有資產(chǎn)管理部門對(duì)國有企業(yè)的業(yè)績(jī)考核體系，調(diào)動(dòng)國有企業(yè)降杠桿的積極性。

3、進(jìn)一步優(yōu)化國有資產(chǎn)布局

優(yōu)化國有資產(chǎn)布局是保持國有經(jīng)濟(jì)活力、提升國企效率的重要基礎(chǔ)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)降低國企杠桿水平有著重要的作用。當(dāng)前隨著各項(xiàng)國企改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)具備全面調(diào)整國有資本布局的客觀條件。優(yōu)化國資布局首先要發(fā)揮好國有資本投資運(yùn)營公司的引導(dǎo)性作用，從傳統(tǒng)的重資產(chǎn)、高杠桿的行業(yè)中逐步轉(zhuǎn)型，充分依托國資平臺(tái)公司，將國有資本集中于支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興制造業(yè)和信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)。其次是除優(yōu)化國資布局是貨幣資本布局外，要注重調(diào)整知識(shí)與技術(shù)資本布局，國有企業(yè)與民營企業(yè)要加快協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟建設(shè)。

4、全面推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度改革

完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與有效的激勵(lì)機(jī)制是激發(fā)國企業(yè)活力的重要微觀制度保障，將從根本上降低國企的債務(wù)水平。要以《公司法》賦予公司法人的權(quán)力為基礎(chǔ)，打破傳統(tǒng)的國資管理體制的制約，建立以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度。通過改革進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)稱、激勵(lì)與約束相結(jié)合等的市場(chǎng)化現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）