紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的理論內(nèi)涵、現(xiàn)實意義與優(yōu)化路徑

王立峰，呂永祥

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

權(quán)力監(jiān)督與制約專題研究

編者按：對權(quán)力的監(jiān)督與制約一直是執(zhí)政黨建設(shè)的核心問題之一。強化對權(quán)力的監(jiān)督與制約,既是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵所在,也是黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭要解決的核心問題,更是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，面臨的重大問題之一就是對權(quán)力的監(jiān)督。全面從嚴治黨，最終是要探索出一條黨長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我監(jiān)督的有效途徑。《紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的理論內(nèi)涵、現(xiàn)實意義與優(yōu)化路徑》一文指出，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公是國家監(jiān)察體制改革的一項重要內(nèi)容。從權(quán)力監(jiān)督視角出發(fā)，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的理論內(nèi)涵體現(xiàn)為兩者在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督手段四個方面的分工與融合。紀委與監(jiān)察委員會合署辦公具有加強和改善黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的主體結(jié)構(gòu)與內(nèi)容結(jié)構(gòu)、提升我國治理腐敗的有效性和合法性等現(xiàn)實意義。《公私之辨：權(quán)力監(jiān)督目的的生態(tài)學分析》一文指出，立足生態(tài)學的視角，監(jiān)督主體的私利有其必然性與合理性，但持續(xù)膨脹的私利則會掣肘權(quán)力監(jiān)督的應(yīng)有效能，引發(fā)權(quán)力與權(quán)利的互抑與失衡，加劇監(jiān)督生態(tài)的退化。為此，權(quán)力監(jiān)督應(yīng)當追求監(jiān)督目的的公益化，實現(xiàn)監(jiān)督雙方的共生互利，進而統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)范多樣性的監(jiān)督訴求，確保監(jiān)督生態(tài)的整體性、平衡性和持續(xù)優(yōu)化。《權(quán)力規(guī)制：政治秩序場域中利益集團的消極行為》一文指出，對利益集團消極行為的規(guī)制，中國應(yīng)著眼于政府自主性、執(zhí)政黨自身建設(shè)和公民個體的政治理性來增強政治實體的防范能力，著眼于嚴格執(zhí)行政治制度、增加政治制度供給和營造政治生態(tài)來發(fā)揮政治規(guī)則的效力，著眼于強化政治權(quán)威、掌控政治資源和彰顯法治來提高政治控制的水平。三篇文章皆有真知灼見，期望通過本期的討論，給全面從嚴治黨的相關(guān)研究和工作實踐提供更多的理論解讀和實踐參考。

國家監(jiān)察體制改革；合署辦公；中國特色權(quán)力監(jiān)督體系；政治秩序；利益集團；生態(tài)學

紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的理論內(nèi)涵、現(xiàn)實意義與優(yōu)化路徑

王立峰1，呂永祥2

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》指出：“監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)，作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀委合署辦公。”紀委與監(jiān)察委員會合署辦公既繼承了原紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公的經(jīng)驗和做法，又與后者存在著重要的區(qū)別，紀委與監(jiān)察委員會具體如何合署辦公值得深入研究①。目前學界對國家監(jiān)察體制改革的研究主要集中于國家監(jiān)察體制改革的法治路徑、加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制度設(shè)計等方面，對紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的研究相對薄弱?；诖?，本文立足于國家監(jiān)察體制改革的宏觀背景，按照紀委與監(jiān)察委員會合署辦公“是什么—為什么—怎么樣”的邏輯線索依次展開，分別探討紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的理論內(nèi)涵、現(xiàn)實意義與優(yōu)化路徑，以期對加強紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的研究和制度建設(shè)提供理論借鑒和對策建議。

一、分工與融合：權(quán)力監(jiān)督視角下紀委與監(jiān)察委員會的合署辦公

紀委與監(jiān)察委員會合署辦公實行的是“一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱、履行兩種職能”的合署辦公體制。實行合署辦公的各機構(gòu)之間既在人員構(gòu)成和工作職能上具有融合性的一面，又在工作對象和工作方式上具有分工性的一面。

（一）監(jiān)督主體上的分工與融合

監(jiān)督主體是權(quán)力監(jiān)督體制的重要組成部分。從監(jiān)督主體的屬性與成員規(guī)模的角度看，監(jiān)督主體可以劃分為個體和組織機構(gòu)兩種類型。紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督主體上的分工與融合體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，從監(jiān)督個體的角度看，紀委與監(jiān)察委員會在人員構(gòu)成上高度融合；另一方面，從監(jiān)督機構(gòu)的角度看，紀委與監(jiān)察委員會具有不同的機構(gòu)性質(zhì)，分別隸屬于不同的組織序列。

紀委與監(jiān)察委員會在人員構(gòu)成上的高度融合主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，從監(jiān)察委員會工作人員的人員構(gòu)成看，在紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的制度框架下，除了檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防部門等機構(gòu)的人員以外，原紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作人員也是人員轉(zhuǎn)隸的一個重要來源；另一方面，從監(jiān)察委員會組成人員的人員構(gòu)成看，紀委的領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)察委員會組成人員相互兼職，是貫徹紀委與監(jiān)察委員會“兩塊牌子、一套人馬”的重要人事安排。在各試點地區(qū)中，省級監(jiān)察委員會主任由同級黨的紀委書記兼任，監(jiān)察委員會副主任由同級黨的紀委副書記兼任，紀委常委會成員和監(jiān)察委員會組成人員相互兼職表現(xiàn)得較為明顯（見表1）。

表1 三個試點省市監(jiān)察委員會組成人員名單

紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督主體上的分工體現(xiàn)在，紀委與監(jiān)察委員會具有不同的機構(gòu)屬性，分別屬于黨的機關(guān)和國家機關(guān)兩個組織序列。一方面，從紀委的機構(gòu)屬性的角度看，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定：“黨的各級紀律檢査委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責。”雖然紀委是與同級黨委和政府平行設(shè)置的黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，但是“黨組織并不是國家公權(quán)力組織系統(tǒng)，我們不能將黨的組織體系與國家公權(quán)力組織（各類國家機構(gòu)）體系不加區(qū)別地對待”②。另一方面，從監(jiān)察委員會的機構(gòu)屬性的角度看，按照《方案》的要求，監(jiān)察委員會由人大機關(guān)產(chǎn)生，對人大機關(guān)負責，受人大機關(guān)監(jiān)督，是獨立于立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)之外的國家機關(guān)，與它們享有同等的法律地位，同屬于國家機關(guān)序列。

（二）監(jiān)督對象上的分工與融合

首先，紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督對象上的分工體現(xiàn)在，“黨的紀律檢查委員會只能監(jiān)督檢查具有黨員身份的公職人員，而國家監(jiān)察委員會則監(jiān)察全部公職人員，包括不具有黨員身份的公職人員”③。從國家公務(wù)員的人員構(gòu)成看，除了中國共產(chǎn)黨黨員以外，各民主黨派的黨員和無黨派愛國民主人士作為國家事務(wù)管理的參與者，也是國家機關(guān)工作人員的一個重要來源，他們中的一部分人在立法機關(guān)、政協(xié)機關(guān)和行政機關(guān)等機構(gòu)中也擔任著一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。按照干部管理權(quán)限，紀委只能監(jiān)督黨員和黨員干部，上述不具有中國共產(chǎn)黨黨員身份的公務(wù)員屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象，黨的紀檢機關(guān)是難以直接對其進行監(jiān)督的。紀委與監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)督對象不同的政治身份和組織隸屬關(guān)系，對不同類型的監(jiān)督對象進行分類監(jiān)督和管理。

其次，從我國在非黨組織中實行黨組制度的政治現(xiàn)實出發(fā)，很多黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部同時擔任國家公職，這些人員既是紀委的監(jiān)督對象，同時也是監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象，這體現(xiàn)出紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督對象上融合的一面。在我國黨管干部的政治體制中，各級黨委有權(quán)利與義務(wù)將優(yōu)秀的黨內(nèi)人才推薦到國家機關(guān)中任職并擔任相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，因此黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職成為我國干部人事制度的一大特點?！包h內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國公務(wù)員隊伍中黨員比例超80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%。”④中國共產(chǎn)黨通過在國家機關(guān)、人民團體等非黨組織中設(shè)立黨組的形式加強黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)，黨組的成員主要由國家機關(guān)、人民團體等非黨組織中的主要負責人構(gòu)成，他們同時擔任執(zhí)政黨和國家機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，既是黨內(nèi)監(jiān)督中的“關(guān)鍵少數(shù)”，同時又是國家監(jiān)察中的主要對象。這種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職的黨組制度為紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督對象上的高度融合提供了制度基礎(chǔ)。

（三）監(jiān)督內(nèi)容上的分工與融合

首先，紀委主要負責黨紀監(jiān)督，監(jiān)察委員會主要負責政紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督內(nèi)容上具有分工的一面。一方面，從紀委的角度看，按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，紀委主要監(jiān)督黨組織和黨員干部遵守黨章黨規(guī)黨紀的情況；另一方面，從監(jiān)察委員會的角度看，《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）指出，監(jiān)察委員會“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況”，具有執(zhí)法監(jiān)督的重要職能。除此以外，監(jiān)察委員會還整合了原行政監(jiān)察機關(guān)的政紀監(jiān)督和做出政紀處分決定的職能。由此可見，紀委與監(jiān)察委員會存在著各自的主業(yè)和主責，在監(jiān)督內(nèi)容上有所分工。

其次，在我國的腐敗治理體系中，“紀委是反腐敗黨內(nèi)執(zhí)紀的專門機關(guān)，監(jiān)察委員會是反腐敗執(zhí)行法律的專門機關(guān)”⑤，兩者合力監(jiān)督權(quán)力行使者秉公用權(quán)和廉潔從政的情況，這體現(xiàn)出紀委與監(jiān)察委員會在監(jiān)督內(nèi)容上融合的一面。一方面，從紀委的角度看，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第1章第5條規(guī)定，黨的紀檢機關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責機構(gòu)，承擔著監(jiān)督黨組織和黨員干部的廉潔自律、秉公用權(quán)情況，推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作情況等職責；另一方面，從監(jiān)察委員會的角度看，《決定》指出，監(jiān)察委員會“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定”。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的兩個重要的反腐敗機構(gòu)，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公是“整合反腐敗力量資源”的重要舉措，有助于形成統(tǒng)一有效的國家廉政體系。

（四）監(jiān)督手段上的分工與融合

首先，紀委與監(jiān)察委員會都擁有違紀和違法案件的調(diào)查權(quán)，在調(diào)查過程中使用一些共同的監(jiān)督手段。一方面，從紀委的角度看，黨的紀檢機關(guān)擁有調(diào)查權(quán)，在調(diào)查過程中有權(quán)采取“查閱、復(fù)制與案件有關(guān)的書面材料，經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準采取‘雙規(guī)’、暫予扣留，封存可以證明違紀的文件、資料、賬冊、單據(jù)、物品和非法所得等調(diào)查措施”⑥；另一方面，從監(jiān)察委員會的角度看，《決定》指出：“為履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、留置等12項監(jiān)察手段?！痹谏鲜霰O(jiān)察手段中，談話、詢問、查詢相關(guān)文件、凍結(jié)嫌疑人的財產(chǎn)是紀委與監(jiān)察委員會共同采取的監(jiān)督手段。

其次，由于紀委的調(diào)查權(quán)與監(jiān)察委員會的“調(diào)查權(quán)”之間存在著重要的區(qū)別，因此紀委的監(jiān)督執(zhí)紀手段和監(jiān)察委員會的監(jiān)督執(zhí)法手段又有所不同。由于紀委是負責執(zhí)紀監(jiān)督問責的黨內(nèi)機關(guān)而非司法機關(guān)，因此它在調(diào)查違紀案件時，往往不宜直接實施限制公民的人身自由的強制措施。與紀委不同，《決定》指出，“將人民檢察院查處貪污腐敗、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合進監(jiān)察委員會”，這些機構(gòu)享有的與職務(wù)違法案件調(diào)查相關(guān)的調(diào)查和強制措施也相應(yīng)地被整合進監(jiān)察委員會之中。在監(jiān)察委員會享有的12種監(jiān)察手段中，訊問、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定是我國《刑事訴訟法》明確規(guī)定人民檢察院辦理自偵案件的偵查措施，黨的紀檢機關(guān)是不宜直接采取這些監(jiān)督手段的。

二、紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的現(xiàn)實意義

（一）加強和改善中國共產(chǎn)黨對我國反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

首先，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公加強了中國共產(chǎn)黨對我國反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。“深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的，是加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。”⑦中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作是通過紀委與監(jiān)察委員會合署辦公這一政治制度安排來保障和實現(xiàn)的。一方面，國家監(jiān)察體制改革將原行政監(jiān)察機關(guān)、檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防部門等機構(gòu)與反腐敗有關(guān)的職能整合進監(jiān)察委員會之中，再將監(jiān)察委員會置于紀委與監(jiān)察委員會合署辦公體制之下，規(guī)定監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，這就整合了我國原本分散的反腐敗力量資源，將其共同置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，構(gòu)建了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的腐敗治理格局；另一方面，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公通過紀委的常務(wù)委員會與監(jiān)察委員會組成人員相互兼職的方式，保障了執(zhí)政黨的反腐敗意志在國家監(jiān)察機關(guān)中的貫徹執(zhí)行，加強了黨對監(jiān)察委員會的思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在我國腐敗治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

其次，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公改善了中國共產(chǎn)黨對我國反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。中國共產(chǎn)黨和國家機關(guān)在組織屬性、職能和工作方式等方面存在著重要的差異，因此中國共產(chǎn)黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不是通過代行國家機關(guān)的職能的方式來實現(xiàn)的，加強黨對國家機關(guān)履行職能的監(jiān)督和指導(dǎo)是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的一項重要內(nèi)容。紀委與監(jiān)察委員會合署辦公通過密切黨的紀檢機關(guān)與監(jiān)察委員會的業(yè)務(wù)聯(lián)系，加強紀檢監(jiān)察機關(guān)工作人員的相互融合，拉近黨內(nèi)反腐敗機構(gòu)與國家反腐敗機構(gòu)之間的距離，便于同級黨委以黨的紀檢機關(guān)為中介加強對監(jiān)察委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作監(jiān)督，也便于在合署辦公的制度框架下協(xié)調(diào)紀委與監(jiān)察委員會在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展反腐敗工作，是將黨的反腐敗意志貫徹落實為國家反腐敗機構(gòu)的反腐敗行動的重要舉措。

（二）優(yōu)化中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的主體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)

首先，經(jīng)過國家監(jiān)察體制改革，中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的主體結(jié)構(gòu)由紀委與行政監(jiān)察機關(guān)“一強一弱”轉(zhuǎn)變?yōu)榧o委與監(jiān)察委員會“雙強”，補齊了權(quán)力監(jiān)督主體中的短板，權(quán)力監(jiān)督體系的主體結(jié)構(gòu)更為優(yōu)化。在原紀檢監(jiān)察體制中，紀委是與同級黨委和行政機關(guān)平行的一個黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，而行政監(jiān)察機關(guān)僅僅是行政機關(guān)的一個組成部門，紀委與行政監(jiān)察機關(guān)在法律地位和政治地位上的不對等，使得紀檢監(jiān)察主體格局呈現(xiàn)出“一強一弱”的尷尬局面。行政監(jiān)察機關(guān)所處的弱勢地位，不僅導(dǎo)致行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察職能難以充分發(fā)揮，而且也使得紀委因為代行行政監(jiān)察機關(guān)的職能而難以聚焦于黨內(nèi)監(jiān)督的主業(yè)和主責。針對上述問題，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公通過兩者的領(lǐng)導(dǎo)層相互兼職的方式，可以大大提高國家監(jiān)察機關(guān)的政治地位，監(jiān)察委員會成為與同級紀委平行的國家機關(guān)。紀委與監(jiān)察委員會的政治地位的均衡，標志著紀檢監(jiān)察合署辦公的類型從依附性合署辦公轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ刃院鲜疝k公⑧，紀檢監(jiān)察單軌運行模式向雙軌運行模式轉(zhuǎn)變⑨，紀檢監(jiān)察主體格局呈現(xiàn)出“雙強”的態(tài)勢。紀委與監(jiān)察委員會成為中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的雙重支柱，權(quán)力監(jiān)督體系的主體結(jié)構(gòu)更為均衡與優(yōu)化。

其次，中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)由黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察“一條腿長，一條腿短”轉(zhuǎn)變?yōu)辄h內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察雙輪驅(qū)動與均衡發(fā)展，權(quán)力監(jiān)督體系中的監(jiān)督內(nèi)容結(jié)構(gòu)更為優(yōu)化。在原紀檢監(jiān)察體制中，紀委通過巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督和日常監(jiān)督等多種監(jiān)督形式逐漸實現(xiàn)了對黨政機關(guān)、國有企業(yè)等機構(gòu)中的黨員的監(jiān)督全覆蓋。反觀行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督范圍，則存在著對國家行政機關(guān)中的行政首長和政府職能部門負責人的“弱監(jiān)”，以及對國家行政機關(guān)以外的其他國家機關(guān)工作人員的“漏監(jiān)”等問題。行政監(jiān)察范圍過窄的問題，導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察之間存在著“一條腿長，一條腿短”的發(fā)展不均衡的問題，對非黨公務(wù)員的監(jiān)督成為權(quán)力監(jiān)督體系中的薄弱環(huán)節(jié)。“2015年，全國查辦的征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域腐敗犯罪案件涉案達32132人，其中非黨人員占45%，暴露出非黨公務(wù)員的紀律約束存在空白地帶?！雹忉槍ι鲜鰡栴}，國家監(jiān)察體制改革凸顯了對黨員的黨內(nèi)監(jiān)督和對國家機關(guān)工作人員的國家監(jiān)察相互配合的重要價值，通過紀委與監(jiān)察委員會合署辦公實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的雙輪驅(qū)動與均衡發(fā)展。一方面，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公通過對非黨公務(wù)員進行執(zhí)法監(jiān)督，彌補紀委難以對非黨公務(wù)員進行監(jiān)督這一監(jiān)督范圍上的局限，擴展了權(quán)力監(jiān)督體系發(fā)揮效力的范圍。另一方面，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公還有助于借助紀委的力量，將直轄市的黨委書記、專職的黨委副書記等不在國家機關(guān)中擔任公職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部納入權(quán)力監(jiān)督對象當中，彌補了監(jiān)察委員會自身監(jiān)督范圍的不足。

（三）提升我國治理腐敗的有效性和合法性

首先，從腐敗治理有效性的角度看，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公打破了黨和國家的反腐敗機構(gòu)之間的組織界限，整合了原本分散的反腐敗力量資源，降低了紀委與監(jiān)察委員會之間的協(xié)調(diào)與溝通成本，有助于提升我國腐敗治理體系的整體效能。在國家監(jiān)察體制改革之前，我國的反腐敗機構(gòu)分屬黨的機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等不同的組織系統(tǒng)，呈現(xiàn)出腐敗治理“九龍治水”的分散局面。這種局面導(dǎo)致反腐敗機構(gòu)力量和資源的分散，增加各反腐敗機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與溝通成本，在很大程度上制約了我國腐敗治理有效性的提升。國家監(jiān)察體制改革在將原行政監(jiān)察機關(guān)、檢察院的反貪反瀆部門和職務(wù)犯罪預(yù)防部門等機構(gòu)的反腐敗職能整合至監(jiān)察委員會之后，通過紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的形式，實現(xiàn)了對各反腐敗機構(gòu)的職能整合，構(gòu)建起集中統(tǒng)一的腐敗治理體系，解決了反腐敗力量資源分散的問題。除此之外，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公還通過人員交流、信息與經(jīng)驗共享和協(xié)調(diào)行動等多種方式，降低了黨和國家的反腐敗機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本，方便了黨和國家的反腐敗機構(gòu)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下采取步調(diào)一致、迅捷有效的反腐敗行動，提升了我國腐敗治理的有效性。

其次，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公有助于在對政府官員進行職務(wù)違法或職務(wù)犯罪調(diào)查時，以監(jiān)察委員會的留置措施取代紀委的“雙規(guī)”措施，提升我國腐敗治理的程序合法性和手段合法性。作為一種強有力的反腐敗手段，紀委采取的“雙規(guī)”措施?雖然通過限制嫌疑人的人身自由發(fā)揮了防止其打探案情、外逃、銷毀和轉(zhuǎn)移證據(jù)等重要作用?，大大提高了反腐敗手段的有效性；但是，“雙規(guī)”措施的運行過程和后果本身常常面臨著與憲法第37條?關(guān)于公民人身自由的規(guī)定相違背、“雙規(guī)”過程缺乏司法機關(guān)的監(jiān)督?、“雙規(guī)”調(diào)查的結(jié)果缺乏訴訟渠道的救濟、“雙規(guī)”措施獲得的證據(jù)因為程序不正當被排除?等合法性的詰問。針對上述問題，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公有助于將紀委的“雙規(guī)”措施經(jīng)過法律程序轉(zhuǎn)化成為“留置”措施，這就消除了紀委作為黨的紀律檢察機關(guān)直接采取限制公民的人身自由的強制措施所受到的合法性質(zhì)疑。留置作為監(jiān)察委員會的一種法定的強制措施，既具有“雙規(guī)”措施方便案件審理和調(diào)查取證的重要功能，又比“雙規(guī)”在審批權(quán)限、運行過程、有效期限等方面有著更加嚴格的法律規(guī)范，以留置取代“雙規(guī)”措施，有助于實現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐敗手段的程序合法性和結(jié)果有效性相統(tǒng)一。

三、完善紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的優(yōu)化路徑

紀委與監(jiān)察委員會合署辦公是我國完善腐敗治理體系和提升腐敗治理能力的重大舉措，是中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督體系的一大優(yōu)勢。如何構(gòu)建一種更為科學有效的紀委與監(jiān)察委員會合署辦公體制，既充分發(fā)揮紀委與監(jiān)察委員會的互補優(yōu)勢與監(jiān)督合力，又避免原紀檢監(jiān)察體制中存在的權(quán)責劃分不清晰、關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題，是深入推進國家監(jiān)察體制改革需要處理好的一個重要問題。探尋紀委與監(jiān)察委員會合署辦公的優(yōu)化路徑，可以從以下三個方面入手：

（一）從“物理融合”到“化學融合”：拓展紀委與監(jiān)察委員會人員深度融合的多元渠道

目前在各試點地區(qū)，紀委與監(jiān)察委員會的人員融合主要采取的是人員轉(zhuǎn)隸和領(lǐng)導(dǎo)層相互兼職兩種方式。這兩種方式雖然具有一定的優(yōu)勢，但從長遠來看具有一定的過渡性質(zhì)，只是“物理融合”而非“化學融合”。實現(xiàn)紀委與監(jiān)察委員會人員的“化學融合”不僅要在人員編制、機構(gòu)隸屬關(guān)系和辦公場所上拉近紀檢工作人員和監(jiān)察委員會工作人員的物理距離，更重要的是解決紀檢機關(guān)轉(zhuǎn)隸人員的思想顧慮，在聯(lián)合辦案和共同學習中拉近兩者的心理距離。

首先，實現(xiàn)紀委與監(jiān)察委員會人員的深度融合，需要借助內(nèi)部遴選、公開招聘等制度化的人員選拔渠道解除紀檢機關(guān)轉(zhuǎn)隸人員的思想顧慮和后顧之憂。由于《方案》和《決定》對轉(zhuǎn)隸人員的編制、工資福利水平和職位發(fā)展前景等事項并沒有做出系統(tǒng)的規(guī)定，因此轉(zhuǎn)隸人員對于是否轉(zhuǎn)隸往往存在一定的思想顧慮，這是阻礙紀委與監(jiān)察委員會人員深度融合的主要因素。在監(jiān)察委員會試點鋪開之后，應(yīng)當借助內(nèi)部遴選和公開招聘等制度化的人員選拔渠道，在內(nèi)部遴選和公開招聘過程之初就對招募人員的工作福利狀況、職位發(fā)展前景等事項做出明確的規(guī)定，從而將具有進入監(jiān)察委員會的意愿并具備相關(guān)專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗的紀檢人才招募進監(jiān)察委員會之中，避免大規(guī)模的人員轉(zhuǎn)隸過程中可能存在的違背轉(zhuǎn)隸人員的意愿等問題，為紀委與監(jiān)察委員會進行深度融合的人員解除思想顧慮和后顧之憂。

其次，實現(xiàn)紀委與監(jiān)察委員會人員的深度融合，需要在聯(lián)合辦案和共同培養(yǎng)中加強兩個機構(gòu)人員的業(yè)務(wù)聯(lián)系和情感交流，“打造一支既懂執(zhí)紀又懂執(zhí)法的復(fù)合型法治人才隊伍”?。一方面，從聯(lián)合辦案的角度看，紀委與監(jiān)察委員會在聯(lián)合調(diào)查涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案的過程中，可以考慮建立監(jiān)察委員會組成人員列席同級紀委常務(wù)委員會會議的制度，以營造“分工但不分家、聯(lián)合辦案中信息共享與彼此配合”的融合氛圍，加強紀委與監(jiān)察委員會人員的業(yè)務(wù)聯(lián)系，做到以聯(lián)合辦案促進人員的深度融合；另一方面，從共同培養(yǎng)的角度看，可以考慮在各級紀檢監(jiān)察干部學院開設(shè)國家監(jiān)察專業(yè)，圍繞著監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)和十二項監(jiān)察手段開設(shè)相關(guān)的課程，來自紀委與監(jiān)察委員會的學員可以相互選修對方的課程，對于內(nèi)容相近的課程可以采取聯(lián)合教學、共同討論等多種授課形式，在共同學習的過程中加強紀檢監(jiān)察工作人員的情感交流和相互了解，促進紀檢監(jiān)察工作人員的深度融合。

（二）前后銜接和并行銜接并用：構(gòu)建合署辦公中紀法銜接的多種有效機制

紀委是負責進行執(zhí)紀監(jiān)督的黨內(nèi)機構(gòu)，監(jiān)察委員會是負責執(zhí)法監(jiān)督的國家監(jiān)察機關(guān)，紀委與監(jiān)察委員會合署辦公需要在堅持紀法分離的基礎(chǔ)上，構(gòu)建紀法銜接的多種有效機制。

首先，構(gòu)建“紀委—監(jiān)察委員會”前后銜接和“監(jiān)察委員會—紀委”前后銜接兩種紀法銜接模式。紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查和處理案件的流程大致可以劃分為收集線索來源、線索分類、初核、立案、案件的調(diào)查和處理五個階段?；根據(jù)收集線索來源和介入調(diào)查的時間順序的不同，前后銜接模式又可以進一步劃分為“紀委—監(jiān)察委員會”前后銜接模式和“監(jiān)察委員會—紀委”前后銜接模式兩種類型?！凹o委—監(jiān)察委員會”前后銜接模式的運行過程主要體現(xiàn)在紀委對通過黨內(nèi)巡視、派駐監(jiān)督、信訪接待中心等多元渠道獲取的關(guān)于黨員干部和政府官員的案件線索，在它認為必要時具有先行開展調(diào)查的權(quán)力?。當紀委在調(diào)查黨員和黨員干部的違紀行為的過程中發(fā)現(xiàn)其有職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的情節(jié)并獲得相應(yīng)的證據(jù)時，紀委應(yīng)當將其歸類為職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件，在做出黨紀處分之后將犯罪嫌疑人和相關(guān)的線索移交給監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會來完成立案、案件的調(diào)查和處理等后續(xù)的工作?！氨O(jiān)察委員會—紀委”前后銜接模式的運行過程主要體現(xiàn)在監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關(guān)，也可以獨立進行案件線索的收集等前期工作。當監(jiān)察委員會在調(diào)查國家公職人員的職務(wù)違法案件時，發(fā)現(xiàn)其有違法和違反黨紀的情形時，可以在做出相應(yīng)的監(jiān)察處理決定之后，再將嫌疑人及其違紀案件的線索移送給黨的紀檢機關(guān)，由黨的紀檢機關(guān)來完成違紀案件的調(diào)查與處理等后續(xù)的工作。

其次，紀委與監(jiān)察委員會的并行銜接模式可以考慮以紀委和監(jiān)察委員會對涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“大案要案”成立聯(lián)合調(diào)查組的形式展開。針對一些涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案，由紀檢監(jiān)察機關(guān)成立聯(lián)合調(diào)查組是目前一種常見的做法。在聯(lián)合調(diào)查行動中，紀委與監(jiān)察委員會同時介入案件線索的分類、初核、立案、案件的調(diào)查和處理等各個流程，以充分發(fā)揮合署辦公和聯(lián)合辦案的制度優(yōu)勢，充分整合黨政機關(guān)的反腐敗力量資源。在聯(lián)合調(diào)查過程中，案件的初核階段紀委與監(jiān)察委員會收集到的信息和調(diào)查獲得的證據(jù)材料應(yīng)當是共享的，可以考慮由紀委常委和監(jiān)察委員會組成人員共同決定是否予以立案，必要時可以征求同級黨委以及上級黨的紀檢機關(guān)和監(jiān)察委員會的同意。調(diào)查處理的結(jié)果應(yīng)當根據(jù)違紀案件和職務(wù)違法案件的分類，分別以黨的紀檢機關(guān)和監(jiān)察委員會的名義做出。涉及職務(wù)犯罪的案件，紀委和監(jiān)察委員會在分別做出黨紀處分和監(jiān)察處理決定之后，應(yīng)當將案件移送到司法機關(guān)。

（三）以留置規(guī)范“雙規(guī)”的使用：推動紀檢監(jiān)察手段走向法治化

在法治反腐和制度反腐的時代背景下，“雙規(guī)”措施時常面臨著合法性的詰問。監(jiān)察委員會的“留置”措施有望取代“雙規(guī)”，成為一種新的兼具合法性和有效性的監(jiān)察手段。探尋以“留置”規(guī)范“雙規(guī)”的措施，可以從以下兩個方面入手：

一方面，進一步明確紀委的“雙規(guī)”措施和監(jiān)察委員會的“留置”措施分別適用的對象。針對國家公職人員的違法案件的調(diào)查主要使用監(jiān)察委員會的“留置”措施，針對非國家公職人員的黨員和黨員干部的違紀案件的調(diào)查主要使用紀委的“雙規(guī)”措施，規(guī)范“雙規(guī)”措施的適用范圍。中央紀委在2001年出臺的《關(guān)于進一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》（以下簡稱《通知》）中指出，“對非黨員一律不準使用‘兩規(guī)’措施”。對于不具有中國共產(chǎn)黨黨員身份的國家公職人員，應(yīng)當由監(jiān)察委員會采取“留置”措施進行調(diào)查。對于在國家機關(guān)中擔任公職的黨員和黨員干部，涉嫌嚴重違紀的可以采用黨的紀檢機關(guān)的“雙規(guī)”措施，對于涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，則主要由監(jiān)察委員會采取“留置”措施來進行調(diào)查。

另一方面，進一步明確紀委的“雙規(guī)”措施和監(jiān)察委員會的“留置”措施分別適用的案件類型，對于涉及國家公職人員的職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查主要使用監(jiān)察委員會的“留置”措施，對于涉及黨員和黨員干部的嚴重違紀案件的調(diào)查可以使用紀委的“雙規(guī)”措施，規(guī)范“雙規(guī)”措施的適用范圍。根據(jù)涉案人員不當行為的性質(zhì)與嚴重程度，可以將案件劃分為違紀案件、職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件三種類型?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，“‘兩規(guī)’措施是黨內(nèi)法規(guī)授予紀檢機關(guān)在查處違犯黨紀案件時可以使用的一項組織措施”，因此應(yīng)當將紀委的“雙規(guī)”措施嚴格限制在對嚴重違紀案件的調(diào)查上；黨的紀檢機關(guān)在調(diào)查涉及黨員和黨員干部的違紀案件時發(fā)現(xiàn)有職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的情節(jié)和證據(jù)的，不應(yīng)當直接啟動“雙規(guī)”措施進行調(diào)查，而應(yīng)當將案件的線索和調(diào)查處置權(quán)限移送給監(jiān)察委員會，改變紀委既管違紀又管違法的紀法不分的局面。對于涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的政府官員，應(yīng)當由監(jiān)察委員會采取“留置”等監(jiān)察手段進行調(diào)查，紀委要支持和保障監(jiān)察委員會依法行使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)。

注釋：

①馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

②楊解君：《全面深化改革背景下的國家公權(quán)力監(jiān)督體系重構(gòu)》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2017年第3期。

③江國華、彭超：《國家監(jiān)察立法的六個基本問題》，《江漢論壇》2017年第2期。

④《習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，2016年5月3日《人民日報》，第1版。

⑤吳建雄、劉峰：《國家監(jiān)察體制改革:價值、邏輯與路徑》，《求索》2017年第1期。

⑥高委：《紀檢監(jiān)察監(jiān)督問題研究》，中國方正出版社2008年版，第133頁。

⑦張國棟：《積極穩(wěn)妥推進國家監(jiān)察體制改革》，《中國紀檢監(jiān)察》2017年第2期。

⑧徐理響：《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。

⑨吳建雄：《監(jiān)察委員會的職能定位與實現(xiàn)路徑》，《中國黨政干部論壇》2017年第2期。

⑩王鵬志：《實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的破冰之舉》，2016年11月9日《中國紀檢監(jiān)察報》，第1版。

?“雙規(guī)”措施的依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨紀律檢察機關(guān)案件檢查工作條例》第28條關(guān)于“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的規(guī)定。

?Guo X,“Controlling Corruption in the Party:China’s Central Discipline Inspection Commission”,China Quarterly,vol.219,no.6,2014,pp.597-624.

?《中華人民共和國憲法》第三十七條規(guī)定：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！?/p>

? Sapio F,“Shuanggui and Extralegal Detention in Chin”, China Information: A Journal on Contemporary China Studies,vol.22,no.1,2008,pp.7-37.

?秦前紅:《困境、改革與出路:從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017年第1期。

?吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《中共中央黨校學報》2017年第2期。

? Li F,Deng J,“The Limits of the Arbitrariness in Anticorruption by China’s Local Party Discipline Inspection Committees”,Journal of Contemporary China,vol.25,no.97,2014,pp.1-16.

? Ting Gong,“The party discipline inspection in China:Its evolving trajectory and embedded dilemmas”,Crime Law &Social Change,vol.49,no.2,2008,pp.139-152.

D26

A

1007-905X（2017）11-0011-21

2017-09-30

1.王立峰，男，法學博士，吉林大學行政學院教授、博士生導(dǎo)師，美國杜克大學政治學系訪問博士后，吉林大學國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，吉林大學廉政教育與研究中心研究員，主要從事全面從嚴治黨和法政治學研究；2.呂永祥，男，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事全面從嚴治黨和腐敗治理研究。