防止國有資產(chǎn)流失是國企改革的重大理論課題

文=張銀平

防止國有資產(chǎn)流失是國企改革的重大理論課題

文=張銀平

加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，是新時代經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的新要求，而如何有效地保護和高效地運營國有資產(chǎn)，已成為當前國企改革的重大理論課題。

我們通常所說的國有資產(chǎn)流失是指對國有資產(chǎn)負有管理或者經(jīng)營責任的單位或者個人，在履行其職責的過程中，違反法律和有關規(guī)定，致使國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)遭受損失。

國有資產(chǎn)流失主要有兩類，一類是政策因素導致地國有資產(chǎn)流失，另一類是非政策因素導致的國有資產(chǎn)流失。政策因素導致的國有資產(chǎn)流失是指由于實施泛運動式的混合所有制改革政策，導致改革過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失。非政策因素導致的國有資產(chǎn)流失又分為主動性國有資產(chǎn)和被動性國有資產(chǎn)流失。主動性國有資產(chǎn)流失，是指國有企業(yè)的監(jiān)管者、管理層為了謀取一己私利，與交易方暗箱勾結(jié)，對國有資產(chǎn)高值低估，對非國有資產(chǎn)低值高估，導致國有資產(chǎn)賤賣。被動性國有資產(chǎn)流失是指國有企業(yè)的監(jiān)管者、管理層無主觀過錯，而是由于制度缺失、知識結(jié)構(gòu)所限、對真實情況掌握不準確等客觀條件所限導致國有資產(chǎn)流失的情況。

2015年9月，國務院發(fā)布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》指出，國有企業(yè)要先加強監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條做不好，國有企業(yè)其他改革難以取得預期成效，這是推進國有企業(yè)改革的一條重要經(jīng)驗和工作要求。

2015年10月，國務院又發(fā)布了《國務院辦公廳關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，旨在加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督、防止國有資產(chǎn)流失。

目前，以國有資產(chǎn)保值增值、防止流失為目標，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，是新時代經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的新要求，而如何有效地保護和高效地運營國有資產(chǎn)，已成為當前國企改革的重大理論課題。

國有資產(chǎn)流失的部分渠道

近幾年，中國經(jīng)濟實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出了包括“去產(chǎn)能”在內(nèi)的五大任務。然而，在“去產(chǎn)能”過程中由于部分生產(chǎn)設施被拆除、廢棄和停用，導致了部分國有資產(chǎn)的減少，再加上體制機制方面的一些原因，國有資產(chǎn)流失的程度進一步加大。由此，“去產(chǎn)能”也造成部分國有資產(chǎn)的流失。

而我國企業(yè)實行的國有資產(chǎn)“國家所有、分級管理”的層層代理產(chǎn)權(quán)制度，使國有資產(chǎn)經(jīng)營的盈虧沒有實際負責人，造成所有者的缺位和淡化，從而導致國有資產(chǎn)管理者積極性的缺乏，造成資產(chǎn)流失。

另外，企業(yè)對有形和隱形資產(chǎn)數(shù)量的核定和確認，總是依賴于資產(chǎn)評估。政府部門評估的缺失和審計部門監(jiān)管的缺失，致使國有資產(chǎn)出現(xiàn)不評估、低評估，甚至漏評估的現(xiàn)象，特別是一些商標、信譽、專利權(quán)等隱形資產(chǎn)的價值難以進行準確估價，這些問題導致對隱形資產(chǎn)把控不全面，造成資產(chǎn)的流失。

還有，國有企業(yè)資源的優(yōu)化配置，依賴于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的合理流動，但在產(chǎn)權(quán)交易的過程中，個別企業(yè)打著明晰產(chǎn)權(quán)的幌子，將國有資產(chǎn)低價賣給了個人；還有一些企業(yè)隨意變更產(chǎn)權(quán)，最終將國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)變?yōu)樗饺怂?，導致的最終結(jié)果就是國有資產(chǎn)被低價出售，導致國有資產(chǎn)的流失。比如股份制改造和拍賣過程中國有資產(chǎn)的流失；假破產(chǎn)真逃債形成的國有資產(chǎn)流失；還有企業(yè)委托人對企業(yè)的資產(chǎn)、負債、權(quán)益情況并不了解，只通過估值報告反映，企業(yè)真實信息只有企業(yè)經(jīng)營者掌握，在混改中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”。經(jīng)營者有動機壓低估值報告，以獲得最大效用，從而導致國有資產(chǎn)流失。

一些民營資本帶著強烈的逐利心理，采取非正常手段和途徑，去拉攏、腐蝕國資監(jiān)管者和經(jīng)營者，使他們?yōu)榱艘患核嚼鴾S失道德底線，最終達到以較低的價格購買高價值的國有資本，導致國有資產(chǎn)的流失。

而在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中，存在諸多的審批環(huán)節(jié)。相關決策人、審批人利用手中的權(quán)力，在資本方選擇、混改實施方案價格估值等方面尋求額外收益，產(chǎn)生尋租行為，使國有產(chǎn)權(quán)交易價格偏離市場價值，導致國有資產(chǎn)流失。

"國有企業(yè)要先加強監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條做不好，國有企業(yè)其他改革難以取得預期成效，這是推進國有企業(yè)改革的一條重要經(jīng)驗和工作要求。"

如何防止國有資產(chǎn)流失

國企改革是中國經(jīng)濟體制改革的重頭戲，也是難啃的硬骨頭。國企改革牽連著巨大國有資產(chǎn)安危、增損，尤其對中國未來經(jīng)濟、社會發(fā)展走向至關重要。從這個意義上講，防止國有資產(chǎn)流失是首當其沖。

早在2015年6月，中央全面深化改革領導小組召開第十三次會議就指出，防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問題導向，立足機制制度創(chuàng)新，強化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀檢巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。要把國有資產(chǎn)管理的“籬笆”扎牢，重塑國企內(nèi)部監(jiān)督機制，加大國企公司治理結(jié)構(gòu)改革力度。

2017年9月28日，國新辦就十八大以來國有企業(yè)改革有關情況舉行發(fā)布會。針對防止國有資產(chǎn)流失，國資委主要領導表示，加強監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失，既是國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，也是國有企業(yè)改革的基礎和前提。因此，國資委要求從四個方面采取措施防止國有資產(chǎn)流失。第一，健全制度體系。近兩年，國資委就國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的制度有27個，一系列的制度出臺為加強監(jiān)管奠定了很好的制度基礎。第二，構(gòu)建監(jiān)督閉環(huán)。監(jiān)督從發(fā)現(xiàn)問題、處理問題一直到追究責任，形成一個閉環(huán)。第三，加大重點環(huán)節(jié)監(jiān)督力度。包括強化對企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)交易，還有重大投資這方面的監(jiān)督力度。同時也把海外經(jīng)營的監(jiān)督作為重點。第四，強化違規(guī)經(jīng)營責任追究。

與此同時，我們認為在推動國有企業(yè)混合所有制改革的過程中。也需要抓好這樣幾方面工作。一要讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，避免形成國有資產(chǎn)的買方市場，從政策源頭上防止出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。二要完善國有企業(yè)混合所有制改革的各項程序，從流程上嚴防國有資產(chǎn)流失。公開選擇潛在投資者，嚴格履行審計評估程序，清晰界定歷史收益歸屬或損失承擔方式，加強混改方案法律審核。加強對混合所有制改革企業(yè)的監(jiān)督，形成巡視、紀檢監(jiān)察、審計、監(jiān)事會、內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督合力。三要加強混合所有制改革的制度制訂和執(zhí)行，從制度上防范國有企業(yè)資產(chǎn)流失。四要從思想認識上主動防流失，加強企業(yè)內(nèi)部、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督及追責制度等，最終堵住國有資產(chǎn)流失的缺口。

（作者為國家發(fā)改委大內(nèi)參雜志社主編）