章程視域下公立高校法人治理

王榮輝，幸昆侖

（重慶電子工程職業(yè)學(xué)院，重慶 401331）

·教育論叢

章程視域下公立高校法人治理

王榮輝，幸昆侖

（重慶電子工程職業(yè)學(xué)院，重慶 401331）

我國公立高校章程文本中還普遍存在學(xué)校創(chuàng)設(shè)性規(guī)定不多特色不明顯，黨委和校長(zhǎng)職責(zé)分工有交叉議事規(guī)則不詳盡，學(xué)術(shù)權(quán)力與民主管理權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力被虛化等問題，制約著高校治理體系改革與法人主體權(quán)力的發(fā)揮。因此，要加快國家層面的教育制度供給，著力推進(jìn)《高等學(xué)校章程法》《高等學(xué)校法人法》的立法，探索公立高等學(xué)校監(jiān)事會(huì)制度，有利于促進(jìn)依法治教與現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建。

章程；高等學(xué)校章程法；高等學(xué)校法人法；高校監(jiān)事會(huì)制度

加快高等學(xué)校章程建設(shè)是為推進(jìn)高等學(xué)校黨的建設(shè)、盡快實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校治理體系與治理能力現(xiàn)代化，也是貫徹落實(shí)《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)重要任務(wù)。2012年，教育部頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號(hào)），全面啟動(dòng)了高校章程制定與修訂工作，并于2013年11月28日正式公布了首批經(jīng)國家教育主管部門核準(zhǔn)發(fā)布的中國人民大學(xué)等六所教育部直屬高校章程。截至2017年3月，教育部共核準(zhǔn)發(fā)布了113所高校章程，75所教育部直屬高校章程全部核準(zhǔn)并對(duì)外發(fā)布。

一、章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心

章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心和載體，是高等學(xué)校實(shí)施內(nèi)部管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，制定章程并依據(jù)章程自主辦學(xué)是學(xué)校的法定權(quán)利?！陡叩冉逃ā罚?998）規(guī)定章程是設(shè)立高等學(xué)校的必備條件，并專門規(guī)定了高校章程的框架內(nèi)容?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》進(jìn)一步從實(shí)體、內(nèi)容和程序多個(gè)角度對(duì)章程的框架體系、制度要素與生成機(jī)制及學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，明確了章程在高校制度體系中的核心地位。

世界高等教育發(fā)展的歷史規(guī)律表明，一部科學(xué)完善的章程對(duì)世界一流大學(xué)保持世界一流水準(zhǔn)起到了至關(guān)重要的作用。有學(xué)者從歐美發(fā)達(dá)國家的大學(xué)章程要素中分析得到了普遍的規(guī)律。美國大學(xué)章程的特點(diǎn)體現(xiàn)在：法律特征明顯、法律地位高、規(guī)范性強(qiáng)、修訂頻繁。[1]美國任何一所大學(xué)的建立，都是在通過生成法律的條件下完成的。美國高校章程明確了學(xué)校的最高議事決策機(jī)構(gòu)為董事會(huì)，但不會(huì)直接參與決策的執(zhí)行，主要職能為學(xué)校立法、發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)管理與校長(zhǎng)遴選，這與英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家實(shí)行的大學(xué)理事會(huì)制度在本質(zhì)上是相同的，是提高大學(xué)決策與行政效率的重要機(jī)制保障?！栋亓执髮W(xué)章程》確立了學(xué)院制、教師等級(jí)制度、教授會(huì)制度、講座制度、利益協(xié)商制度等5個(gè)方面的基本制度，形成了柏林大學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)制度框架。[2](p7-10)

書院章程是我國大學(xué)章程的早期形式。朱熹的《白鹿洞書院學(xué)規(guī)》提出了明義理、修己身的為學(xué)行動(dòng)綱領(lǐng)和思想教育準(zhǔn)繩，明確了教育目的、教育內(nèi)容及學(xué)習(xí)修養(yǎng)途徑融為一體的書院教育理論體系，成為南宋書院統(tǒng)一學(xué)規(guī)和后世書院學(xué)規(guī)的范本，得到明代大教育家王陽明“夫?yàn)閷W(xué)之方，白鹿之規(guī)盡矣”的評(píng)價(jià)。[3]在《白鹿洞書院學(xué)規(guī)》之后，也有另一些代表性書院章程如《臨津書院章程》《象山書院章程》《詩山書院章程》所規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)非常類似于現(xiàn)代大學(xué)章程。清末民初，《京師大學(xué)堂章程》對(duì)大學(xué)堂的辦學(xué)綱領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)與管理體制、科目與課程設(shè)置、招生與就業(yè)分配、教師評(píng)聘等內(nèi)容都做了詳細(xì)規(guī)定，成為現(xiàn)代意義下我國第一個(gè)大學(xué)章程。民國后，《北京大學(xué)章程》（原名《大學(xué)令》）、《廈門大學(xué)大綱》《北京師范大學(xué)組織大綱》進(jìn)一步明確了學(xué)校教育方針和組織原則，設(shè)定了校長(zhǎng)制度和教師等級(jí)制度，為以后的自主治學(xué)制度奠定了基礎(chǔ)。

二、章程文本中的權(quán)力主體與權(quán)力關(guān)系

從“管理”到“治理”是治國方略的重大轉(zhuǎn)型，也是國家高等教育制度的根本轉(zhuǎn)變。高校治理的核心問題是決策權(quán)力的分配，包括了系統(tǒng)層級(jí)的治理、大學(xué)層面的治理和基層學(xué)術(shù)組織的治理。[4](p16-25)文章選取教育部核準(zhǔn)發(fā)布的10所高校章程為樣本進(jìn)行研究（見表1）。

表1 樣本高校章程概況

本研究選取的10所高校包括教育部直屬“985工程”高校2所、非教育部直屬“211”高校2所、公安部直屬高校2所、教育部直屬其他高校2所、?？茖哟胃咝?所、外交部直屬高校1所，選取的樣本雖不能完全覆蓋我國高校的全部層次與類別，但仍具有一定的代表性。

從文本來看，10所高校章程都嚴(yán)格遵照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》文件中有關(guān)章程內(nèi)容方面的要求，章節(jié)略有區(qū)別，但都涵蓋了序言、總則、教職工與學(xué)生、組織機(jī)構(gòu)與管理體制、外部關(guān)系、資產(chǎn)財(cái)務(wù)及后勤、學(xué)校標(biāo)識(shí)、附則等一些核心要素。其中，大連海事大學(xué)等4所高校在章程中明確了舉辦者的權(quán)責(zé)及學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)；除公安海警學(xué)院外的其他9所高校把學(xué)校與社會(huì)（外部關(guān)系）作為一個(gè)單獨(dú)章節(jié)載明，體現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系在高校辦學(xué)中的重要作用和高校對(duì)社會(huì)關(guān)系的高度重視；10所高校中，除暨南大學(xué)章程的審定機(jī)構(gòu)為黨政聯(lián)席會(huì)議外，其他9所高校章程均采用由教代會(huì)討論——校長(zhǎng)辦公會(huì)（校務(wù)委員會(huì)）審議——黨委全委會(huì)議審定——學(xué)校所屬機(jī)關(guān)審核——教育部核準(zhǔn)的生成與修訂機(jī)制；10所高校章程的制度要素中，暨南大學(xué)實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)議制度、公安海警學(xué)院執(zhí)行黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制，其余8所高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，10所高校章程均明確了大學(xué)法人制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)議制度與民主管理制度等內(nèi)部治理制度。10所高校章程中，除大連海事大學(xué)和鐵道警察學(xué)院外，其他8所高校章程的字?jǐn)?shù)約10,000字左右，章程條款大多在80條之內(nèi)。

10所高校章程中，暨南大學(xué)實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)議制度，黨政聯(lián)席會(huì)議是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)；公安海警學(xué)院執(zhí)行黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制，院務(wù)委員會(huì)、黨委、首長(zhǎng)辦公會(huì)是學(xué)院的權(quán)力主體。除以上兩所高校外，其他8所高校都在章程中明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為學(xué)校的管理體制、黨委和校長(zhǎng)是學(xué)校內(nèi)部最主要的權(quán)力主體（見表2）。其中，清華大學(xué)沒有用條款的形式列出黨委與校長(zhǎng)的職責(zé)，而是總述了黨委及常委的決策事項(xiàng)與原則及校務(wù)會(huì)議的人員組成與決策事項(xiàng)，北京大學(xué)等高校對(duì)黨委與校長(zhǎng)職責(zé)的規(guī)定基本都概括為8-10條，從黨委主要職責(zé)內(nèi)容來看，北京大學(xué)、暨南大學(xué)、大連海事大學(xué)等學(xué)校在章程中概括為“宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策”、“負(fù)責(zé)干部選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督”、“加強(qiáng)黨的思想組織建設(shè)”等，并對(duì)黨委與常委的產(chǎn)生與任期做了規(guī)定，明確了黨委與常委的決策原則及決策機(jī)制；從校長(zhǎng)（首長(zhǎng)辦公會(huì)）主要職責(zé)來看，北京大學(xué)、暨南大學(xué)、大連海事大學(xué)等學(xué)校在章程中概括為“制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃及年度發(fā)展規(guī)劃”、“聘任、解聘教師及其他工作人員”、“制定學(xué)術(shù)管理制度和具體行政管理制度”等方面，都明確了校長(zhǎng)辦公會(huì)的人員組成。（見表3）

表2 樣本高校章程對(duì)學(xué)校治理架構(gòu)的規(guī)定

10所高校章程中，廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程中沒有對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定，另外9所高校明確了學(xué)術(shù)委員會(huì)與學(xué)位評(píng)定委員會(huì)是學(xué)校學(xué)術(shù)工作與學(xué)位授予工作的權(quán)力主體，暨南大學(xué)進(jìn)一步明確了教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審與聘任專家委員會(huì)是學(xué)校教學(xué)工作與專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審與聘任工作的決策機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位，學(xué)術(shù)委員會(huì)的主要職權(quán)包括“審議學(xué)科建設(shè)與專業(yè)設(shè)置”、“審議重大學(xué)術(shù)交流活動(dòng)”、“審議學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)，處理學(xué)術(shù)爭(zhēng)議與學(xué)術(shù)規(guī)范事項(xiàng)”、“評(píng)定教學(xué)成果、科研成果獎(jiǎng)勵(lì)”等學(xué)術(shù)事務(wù)管理。其中，北京大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)設(shè)置了學(xué)生委員席位；鐵道警察學(xué)院規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)可聘請(qǐng)校外知名專家為學(xué)術(shù)委員會(huì)特邀委員；清華大學(xué)、大連海事大學(xué)等對(duì)校長(zhǎng)委任委員、擔(dān)任學(xué)校黨群、行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員比例做了明確規(guī)定，并要求學(xué)術(shù)委員會(huì)中應(yīng)該有一定比例的青年委員（見表4）。

表3 樣本高校章程對(duì)黨委和校長(zhǎng)職權(quán)的規(guī)定

表4 樣本高校章程對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)事項(xiàng)的規(guī)定

10所高校章程中，公安海警學(xué)院章程中沒有對(duì)教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)的有關(guān)規(guī)定，清華大學(xué)明確了教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大會(huì)是學(xué)校民主管理和監(jiān)督的重要形式，但沒有形成具體的職權(quán)條款。除以上兩所高校外，其他8所高校均明確了學(xué)校教職工代表大會(huì)的8項(xiàng)主要職權(quán)，大連海事大學(xué)、鐵道警察學(xué)院、外交學(xué)院等還進(jìn)一步規(guī)定了代表的產(chǎn)生方式與任期，及對(duì)代表結(jié)構(gòu)比例做了專門規(guī)定；北京大學(xué)、國際關(guān)系學(xué)院、暨南大學(xué)等把學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大學(xué)參與民主管理和監(jiān)督的職能和形式概括為6項(xiàng)主要職權(quán)（見表5）。

三、基于章程文本分析的高校內(nèi)部治理困境

通過對(duì)10所高校章程文本中的權(quán)力主體與權(quán)力關(guān)系解析研究，我們認(rèn)為，我國大學(xué)內(nèi)部治理問題主要是黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長(zhǎng)行政權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在沖突、學(xué)術(shù)管理權(quán)難以真正發(fā)揮、民主管理與監(jiān)督權(quán)有待提高。[5](p1-7)

表5 樣本高校章程對(duì)民主管理與監(jiān)督權(quán)的規(guī)定

（一）黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長(zhǎng)行政權(quán)在高校內(nèi)部治理運(yùn)行中存在沖突。

社會(huì)主義制度是我國的基本制度，國家舉辦的高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，校長(zhǎng)行使行政執(zhí)行權(quán)，黨委與校長(zhǎng)協(xié)調(diào)運(yùn)行共同推進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，建立了我國公立高校的內(nèi)部管理制度基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國高等教育法》《中國共產(chǎn)黨黨和國家基層組織工作條例》《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等文件中明確提出，公立高等學(xué)校全面實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善，是符合我國國情與高等教育發(fā)展規(guī)律的高?；竟芾碇贫?。高校黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，保證校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，黨委職責(zé)主要體現(xiàn)在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、保證社會(huì)主義辦學(xué)方向、決定學(xué)校改革發(fā)展中的重要事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校思想政治工作以及開展學(xué)校組織建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等學(xué)校事務(wù)的宏觀管理。校長(zhǎng)在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下依法行使職權(quán)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校教學(xué)科研與行政管理工作，職責(zé)主要體現(xiàn)在組織擬定和實(shí)施學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本管理制度、重要行政規(guī)章制度、重大教學(xué)科研改革措施、重要辦學(xué)資源配置方案等，組織擬定和實(shí)施學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案、學(xué)校人才發(fā)展規(guī)劃、重大基本建設(shè)規(guī)劃、以及年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案等方面。

文件要求高校要完善黨委與校長(zhǎng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行、發(fā)揚(yáng)民主、集體決策，充分聽取和尊重班子成員的意見并支持他們的工作。然而在高校實(shí)行過程中，黨委與行政的權(quán)責(zé)能否如文件中做出明確分工，以黨委書記為代表的黨委與以校長(zhǎng)為代表的校長(zhǎng)辦公會(huì)對(duì)某些重要決策意見不能協(xié)調(diào)時(shí)，可能會(huì)形成二者相互對(duì)峙的局面，不僅與國家的法律法規(guī)、文件精神相背，還可能會(huì)成為學(xué)校權(quán)力內(nèi)耗與資源內(nèi)耗的根源。如《大連海事大學(xué)章程》《對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)章程》中的黨委職責(zé)都提到“討論決定事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)和基本管理制度”，與校長(zhǎng)職責(zé)“全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)科研和行政管理工作”有明顯交叉與重疊，其可能產(chǎn)生的后果是：職責(zé)不明導(dǎo)致在學(xué)校涉及教學(xué)科研或行政管理過程中遇到?jīng)Q策困境時(shí)，黨委和行政權(quán)力相互推諉；在教學(xué)科研或行政管理中涉及到利益分配或資源分配時(shí)，容易在黨委與行政權(quán)力中形成利益群體；在黨委與行政權(quán)力協(xié)調(diào)不力時(shí)，容易形成行政決定經(jīng)常性地被黨委否決的怪圈；由于黨委對(duì)教學(xué)科研或行政管理中過多干涉而造成校長(zhǎng)行政權(quán)力難以發(fā)揮。

（二）學(xué)術(shù)委員會(huì)的法定學(xué)術(shù)決策職權(quán)虛化、學(xué)術(shù)管理權(quán)難以真正發(fā)揮。

《中華人民共和國高等教育法》指出，高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，履行“審議學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)科研計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)科研成果”等職責(zé)。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（教育部令第35號(hào)）文件中，通過“以學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”等描述進(jìn)一步賦予了高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)決策權(quán)。10所樣本高校中，《廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》文本沒有對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定；清華大學(xué)、國際關(guān)系學(xué)院兩所高校章程文本明確了學(xué)術(shù)委員會(huì)是校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，但沒有列出其職權(quán)；其他7所高校明確了學(xué)術(shù)委員會(huì)的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)地位，并規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)職權(quán)。其中，鐵道警察學(xué)院章程中將學(xué)術(shù)事項(xiàng)分為了學(xué)術(shù)審議、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)咨詢和學(xué)風(fēng)維護(hù)，并分別列出了其職責(zé)范圍。北京大學(xué)、大連海事大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、鐵道警察學(xué)院等在章程中明確了設(shè)立學(xué)科建設(shè)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、學(xué)風(fēng)建設(shè)委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等專門委員會(huì)，設(shè)立基層學(xué)術(shù)分委員會(huì)，完善了兩級(jí)學(xué)術(shù)管理體制。從學(xué)術(shù)委員會(huì)成員構(gòu)成與產(chǎn)生方式來看，《北京大學(xué)章程》中提出在學(xué)術(shù)委員會(huì)中設(shè)置學(xué)生委員名額和學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由全體委員會(huì)直接選舉產(chǎn)生的兩個(gè)特點(diǎn)值得其他高校借鑒。

在樣本外的《上海交通大學(xué)章程》《上海外國語大學(xué)章程》中，兩所高校將學(xué)術(shù)委員會(huì)定位為“學(xué)校學(xué)術(shù)事項(xiàng)的最高議事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)，學(xué)校尊重并保障學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立行使學(xué)術(shù)權(quán)力”。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，10所樣本高校將校學(xué)術(shù)委員會(huì)定位為“最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”，并不能充分體現(xiàn)學(xué)術(shù)委員會(huì)最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位與職能，更容易使讀者理解為研究型機(jī)構(gòu)，而非議事決策機(jī)構(gòu)。從學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)描述來看，《北京大學(xué)章程》等寫明了校學(xué)術(shù)委員會(huì)“討論決定學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)、教師職務(wù)聘任的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程、學(xué)術(shù)道德規(guī)范等學(xué)術(shù)管理制度”等職責(zé)，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)決策的職責(zé)范圍比較明確；而在其他高校章程中只是參照了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（教育部令第35號(hào)）的相關(guān)表述，卻沒有在章程中具體指定哪些事項(xiàng)可以由學(xué)術(shù)委員會(huì)直接決定、哪些事項(xiàng)可由學(xué)術(shù)委員會(huì)審議后報(bào)黨委審定、哪些事項(xiàng)可由學(xué)術(shù)委員會(huì)提出咨詢建議，及其他一些模糊性的表述易導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策權(quán)難以落到實(shí)處。特別是涉及學(xué)術(shù)人才建設(shè)規(guī)劃、學(xué)術(shù)單位設(shè)置與調(diào)整、學(xué)術(shù)資源配置及其學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的宏觀政策與改革事項(xiàng)等方面，學(xué)術(shù)委員會(huì)的審議與決策職權(quán)被虛化現(xiàn)象更加普遍。

（三）教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等機(jī)構(gòu)職能被邊緣化，民主管理與監(jiān)督權(quán)有待提高。

高校治理中要重視民主參與與民主監(jiān)督，通過民主參與、民主討論與審議、釋放交往過程中的交往權(quán)力最終形成共同意志。教職工代表大會(huì)制度是我國高校管理的基本制度之一，是學(xué)校實(shí)施民主管理與民主監(jiān)督的重要主體。1998年1月，教育部頒布實(shí)施《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》，強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校應(yīng)建立健全教職工代表大會(huì)制，行使“討論決定教職工的住房分配、福利費(fèi)管理使用的原則和辦法，以及其他有關(guān)教職工的集體福利事項(xiàng)；監(jiān)督學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，可以進(jìn)行表揚(yáng)、批評(píng)、評(píng)議、推薦，必要時(shí)可以建議上級(jí)機(jī)關(guān)予以嘉獎(jiǎng)、晉升，或予以處分、免職”等具體職權(quán)。2011年教育部第32號(hào)令《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》進(jìn)一步明確：教職工代表大會(huì)聽取學(xué)校和建議學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校章程制定、學(xué)校建設(shè)等重大改革的重大問題解決方案以及學(xué)校年度報(bào)告財(cái)務(wù)報(bào)告等；討論通過學(xué)校分配方案、教職工福利實(shí)施方案；按照有關(guān)規(guī)定的安排評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部等。10所高校章程中，除公安海警學(xué)院和清華大學(xué)外，其他8所高校對(duì)教職工代表大會(huì)職權(quán)的規(guī)定均保持與《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》一致的表述。

我國高校民主管理與監(jiān)督尚未真正實(shí)現(xiàn)，決策過程缺乏嚴(yán)格的制度保障和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿裰鞒绦?，在某些方面甚至有倒退趨?shì)。[6](p100-101)相比較于世界一流大學(xué)的章程，哥本哈根大學(xué)章程規(guī)定：學(xué)校評(píng)議會(huì)是學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，評(píng)議會(huì)15名成員中，有2名為校外成員，有2名為研究人員或教師代表。耶魯大學(xué)章程規(guī)定：由每個(gè)學(xué)院的終身教授一起共同組成學(xué)校終身職員理事會(huì)，處理有關(guān)政策和學(xué)院管理的事項(xiàng)。我國的現(xiàn)實(shí)情況是，章程中雖明確了教職工代表大會(huì)的地位與職權(quán)，但對(duì)教職工代表大會(huì)的人員組成、議事規(guī)則、決策程序等操作性規(guī)定仍有較大欠缺。高校教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)遠(yuǎn)沒有黨委會(huì)、校長(zhǎng)（校務(wù)）辦公會(huì)重要，普通老師和管理人員參與學(xué)校決策的途徑與機(jī)會(huì)不平等，教職工代表大會(huì)管理與監(jiān)督職權(quán)的執(zhí)行效果無法得到保障，長(zhǎng)期以來形成的“精英管理”模式仍然是高校實(shí)施民主管理與監(jiān)督的禁錮，民主管理與民主監(jiān)督最終成為“形式主義”。從章程文本來看，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第12條要求的“大學(xué)章程必須明確學(xué)生代表大會(huì)的組成、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則，以及議事程序”的內(nèi)容均沒有體現(xiàn)，與國家政策文件要求和構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系的現(xiàn)實(shí)需求相違背。

四、高校章程建設(shè)與深入推進(jìn)高校治理改革的路徑選擇

一個(gè)大學(xué)的發(fā)展水平不是取決于學(xué)校規(guī)模和一些數(shù)據(jù)指標(biāo)，而是取決于學(xué)?；A(chǔ)性制度的完備程度。①參見教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度研討會(huì)上的講話（2011年11月25日）?！栋亓执髮W(xué)章程》（1817年）、《加州大學(xué)章程》（1862年）、《東京大學(xué)章程》（1877年）等不僅奠定了大學(xué)治理的法律基礎(chǔ)和組織機(jī)構(gòu)框架，也形成了現(xiàn)代大學(xué)制度的基本制度框架，蘊(yùn)涵著啟迪我國高校治理改革的理念與思想。

以章程為大學(xué)治理的制度保障，實(shí)現(xiàn)大學(xué)高效運(yùn)行與卓越治理，理想狀態(tài)應(yīng)是：堅(jiān)持中國特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，充分調(diào)動(dòng)各權(quán)力主體的管理責(zé)任，強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、校長(zhǎng)行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)自治權(quán)三權(quán)相對(duì)獨(dú)立，明確教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的民主管理與監(jiān)督權(quán)，保證各權(quán)力的監(jiān)督與平衡。

（一）提高章程的法律效力，研究推進(jìn)國家層面的高等學(xué)校章程立法。

我國公立高等學(xué)校制定章程碰到的最大問題是章程的法律效力問題，[7]制定高校章程的目的是為了完善大學(xué)法人制度，解決高校與政府、社會(huì)的關(guān)系，處理內(nèi)部各利益主體的權(quán)利與義務(wù)，但高校章程本質(zhì)上是沒有法律效力的公法性規(guī)范，沒有上位法依據(jù)，成了相關(guān)部門失責(zé)諉過和行政不作為的保護(hù)傘。[8]

國外大學(xué)章程及有關(guān)研究資料表明，國外高校章程主要采取由國會(huì)或州議會(huì)等立法機(jī)關(guān)立法或授權(quán)的形式確定大學(xué)章程的法定效力。如歐洲中世紀(jì)的特許狀賦予了大學(xué)的法定管理權(quán)，并被沿襲了下來，《牛津大學(xué)章程》《劍橋大學(xué)章程》均由英國國會(huì)立法通過，美國高校章程法律效力源自聯(lián)邦或州議會(huì)立法，《康奈爾大學(xué)章程》是源于紐約州立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，即1865年莫雷爾法案的585章授權(quán)；而我國《香港科技大學(xué)條例》于1998年根據(jù)香港法例第1141章成立，為香港科技大學(xué)獨(dú)立運(yùn)行提供了法律框架，澳門地區(qū)《澳門大學(xué)章程》《澳門理工學(xué)院章程》則是由澳門地區(qū)行政長(zhǎng)官以政府令的形式簽發(fā)，也具有行政許可的法律性質(zhì)、特征和功能。

據(jù)2016年3月20日《深圳特區(qū)報(bào)》報(bào)道，深圳大學(xué)已經(jīng)完成了《深圳大學(xué)條例》的立法草案，深圳市人大常委會(huì)赴深圳大學(xué)召開了立法進(jìn)展調(diào)研會(huì)，經(jīng)過市人大常委會(huì)立法后，它將成為國內(nèi)首部專項(xiàng)高校立法。[9]深圳大學(xué)校長(zhǎng)李清泉認(rèn)為在構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系問題上，《深圳大學(xué)條例》突出了幾個(gè)方面的重點(diǎn)：創(chuàng)新和規(guī)范了深圳大學(xué)治理機(jī)制，建立了理事會(huì)決策、黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體系；創(chuàng)新和規(guī)范了深圳大學(xué)和市政府機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，明晰各自的權(quán)利和義務(wù)，擴(kuò)大和保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；管辦分離，依法治理，創(chuàng)新和規(guī)范了多種監(jiān)督機(jī)制，大學(xué)信息公開化、透明化，加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督。

章程在高校內(nèi)部具有綱領(lǐng)性、根本性的權(quán)威地位，但對(duì)于學(xué)校的外部利益相關(guān)者而言，章程的權(quán)威性和法律效力就大打折扣，從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，章程在我國整個(gè)教育法律體系中的地位問題還不能得到確切答案，[10](p169-172)實(shí)現(xiàn)章程法律效力是提高章程權(quán)威性的關(guān)鍵。

條例是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定或批準(zhǔn)的規(guī)定某些事項(xiàng)或某一機(jī)關(guān)組織、職權(quán)等規(guī)范性的法律文件，也指團(tuán)體制定的章程，是法的具體表現(xiàn)形式之一?！渡钲诖髮W(xué)條例》的立法推行實(shí)踐，對(duì)我國高校章程建設(shè)有一定的啟示。根據(jù)我國法定立法程序，高校章程的審議和通過程序，是決定高校章程法律效力與等級(jí)的關(guān)鍵。對(duì)于地方所屬高校，其章程可由高校主管部門以提案形式提請(qǐng)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或具有立法權(quán)的地市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過并對(duì)外公布，成為地方法規(guī)，或由省級(jí)政府或地方政府通過行政手段審查大學(xué)章程的合法性和合理性，以地方規(guī)章的形式審議通過并對(duì)外發(fā)布，賦予其法律效力；對(duì)于部屬高校及中央其他部委所屬高校，其章程可提交教育部部委會(huì)討論通過并對(duì)外發(fā)布，以教育部規(guī)章的形式獲得法律效力。隨著我國高等教育體制的改革深入與教育法律體系的不斷完善，可由全國人大常委會(huì)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上制定《高等學(xué)校章程法》，從國家層面對(duì)高校章程中黨委領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)與校長(zhǎng)行政執(zhí)行權(quán)、學(xué)術(shù)管理權(quán)、民主管理與監(jiān)督權(quán)等共性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，對(duì)高校章程的制度要素、生成機(jī)制及其法律地位進(jìn)行明確，作為高校治理及章程建設(shè)的基礎(chǔ)法律框架。

（二）完善法人制度，對(duì)一些核心問題從國家制度層面做出明確。

高等學(xué)校是具有特定功能、特定組織屬性的法人組織，高校法人各權(quán)利主體之間的權(quán)利配置與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是現(xiàn)代高校制度研究的重要理論問題，[11](p45-50)推進(jìn)高校章程建設(shè)要以完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)。

高等學(xué)校內(nèi)部存在著黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)組織、教職工、學(xué)生等多元主體，存在著復(fù)雜的治理關(guān)系，高校內(nèi)部的行政管理關(guān)系是客觀存在的，學(xué)術(shù)事務(wù)管理關(guān)系也是客觀存在的，不能相互代替，有人說這是一個(gè)治理關(guān)系最為復(fù)雜的基層組織，法人權(quán)利的高度集中、學(xué)術(shù)權(quán)力不斷萎縮與監(jiān)督的弱化是公立高校法人治理結(jié)構(gòu)的主要缺陷。高等學(xué)校在社會(huì)發(fā)展中的作用和地位使得完善高校組織法更加緊迫，要把大學(xué)章程從文本變成行動(dòng)，提高大學(xué)內(nèi)部治理能力。

周光禮、羅爽等研究認(rèn)為，公法人與私法人的法人制度都不是最佳的策略選擇，主張建立第三部門視野下的高校法人制度。第三部門視野下的高等學(xué)校法人應(yīng)屬于專業(yè)型第三部門法人，[12](p40-50)根據(jù)第三部門理論，高校是既不完全受政府控制也不完全受市場(chǎng)左右的第三部門，政府應(yīng)適度調(diào)控，市場(chǎng)應(yīng)有限介入，高校應(yīng)擁有廣泛的辦學(xué)自主權(quán)?！督逃ā贰陡叩冉逃ā访鞔_了高校的非營利性事業(yè)單位法人性質(zhì)，獨(dú)立法人地位具體可體現(xiàn)為高校的辦學(xué)自主權(quán)，然而在實(shí)際運(yùn)行中，相比較于私立高校，公立高校在實(shí)踐中與政府之間的內(nèi)部行政關(guān)系特征更加明顯，由于內(nèi)部行政關(guān)系的不斷擴(kuò)張與強(qiáng)化，公立高校實(shí)際享有的辦學(xué)自主權(quán)是很有限的，學(xué)校不能完全行使法人權(quán)力。

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要建立和完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，為制定實(shí)施《高等學(xué)校法人法》提供了立法契機(jī)和立法環(huán)境，我國可借鑒日本《國立大學(xué)法人法》（2003年）的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“高等學(xué)校法人”獨(dú)立法人類型，出臺(tái)《高等學(xué)校法人法》。其一，設(shè)立法人制度，賦予高校獨(dú)立的法律人格，改變政府在法律上確定了自己的管理范圍卻延續(xù)過去的做法干預(yù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使高校能夠自主地處理學(xué)校與政府、社會(huì)的關(guān)系，調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者之間的權(quán)利矛盾與沖突，自主地開展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承活動(dòng)，保障社會(huì)教育資源的公平使用和公共利益的實(shí)現(xiàn)，從根本上實(shí)現(xiàn)依法治校。其二，完善高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、組織機(jī)構(gòu)制度、責(zé)任與監(jiān)督制度等基本制度，建立法人內(nèi)部的決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制衡的治理機(jī)制；優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，以法律的形式將學(xué)校黨委、校長(zhǎng)及學(xué)校行政、教職工代表大會(huì)和學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)利邊界及其運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，按照知識(shí)邏輯履行高校學(xué)術(shù)使命，建立網(wǎng)絡(luò)式、扁平式的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，重視組織基層對(duì)組織決策的作用，提高學(xué)校的管理效率，維護(hù)高校公益性目標(biāo)。

（三）提高章程的執(zhí)行力度與實(shí)施監(jiān)督力度，探索公立高校監(jiān)事會(huì)制度。

現(xiàn)行高校治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的缺陷，在一定程度上偏離了大學(xué)理想。高校黨委是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，行使人事和重大問題的決策權(quán)，校長(zhǎng)行政權(quán)體現(xiàn)在對(duì)教學(xué)、科研、人事及財(cái)物等辦學(xué)資源的管理，教職工代表大會(huì)行使民主管理與監(jiān)督權(quán)，但教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)遠(yuǎn)沒有高校黨委會(huì)、校長(zhǎng)（校務(wù)）辦公會(huì)重要，民主管理與民主監(jiān)督成為“形式主義”；在高?，F(xiàn)行行政科層體系下，學(xué)校紀(jì)檢、監(jiān)察與審計(jì)部門作為高校的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也難于有效實(shí)施對(duì)黨委、行政行為的監(jiān)控，法人制度形成了“內(nèi)部人控制”運(yùn)行機(jī)制。[11](p45-50)頻頻出現(xiàn)的高校違法違紀(jì)問題，就是因?yàn)榇髮W(xué)里沒有制約機(jī)制，所以要盡快制定大學(xué)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。①山東省委副書記、省長(zhǎng)郭樹清參加省十二屆人大四次會(huì)議煙臺(tái)代表團(tuán)審議時(shí)結(jié)合省兩院報(bào)告談了依法治國、依法治省的一些問題。他指出不管是政府機(jī)關(guān)，還是企事業(yè)單位，秉公辦事，必須要加強(qiáng)內(nèi)外部的監(jiān)督，大學(xué)和醫(yī)院也要形成內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督和制約制度，應(yīng)該盡快制定大學(xué)內(nèi)的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。（2015年1月30日）

歐美國家大學(xué)的分權(quán)與監(jiān)督是西方現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，大學(xué)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)，“董事會(huì)”“評(píng)議會(huì)”“理事會(huì)”等決策主體廣泛吸納社會(huì)人士參與管理與監(jiān)督。

高校法人地位的確立，意味著學(xué)校對(duì)政府依附的減弱及學(xué)校與政府間外部行政關(guān)系的減弱，但須避免造成“一放就散”的局面?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》提出，高校章程要明確接受社會(huì)監(jiān)督的原則與辦法，健全社會(huì)支持和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制；《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》也指明要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。集美大學(xué)誠毅學(xué)院等高校設(shè)立的監(jiān)事會(huì)制度為我國公立高校推行監(jiān)事會(huì)制度進(jìn)行了有益探索。公立高校效仿建立現(xiàn)代企業(yè)制度的經(jīng)驗(yàn)，建立高校監(jiān)事會(huì)制度，通過外部機(jī)制來制約高校法人權(quán)利的運(yùn)行。社會(huì)參與對(duì)高校運(yùn)行的監(jiān)督，有助于減輕高等教育管理中政府的重?fù)?dān)，也是發(fā)揮高等教育中社會(huì)的教育職能，落實(shí)社會(huì)教育權(quán)。對(duì)于地方所屬高校，學(xué)校監(jiān)事可由學(xué)校舉辦方派出，對(duì)地方政府負(fù)責(zé)；對(duì)于部屬高校及中央其他部委所屬高校，學(xué)校監(jiān)事可由教育部或相應(yīng)中央部委派出，對(duì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)工作內(nèi)容可包括：監(jiān)督高校主要領(lǐng)導(dǎo)行政業(yè)績(jī)、高校辦學(xué)方向、高校財(cái)務(wù)狀況、高校資產(chǎn)績(jī)效等情況，保障學(xué)校辦學(xué)效益及老師、學(xué)生、其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益等。

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G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8477（2017）10-0153-09

王榮輝（1980—），男，碩士，副教授，重慶電子工程職業(yè)學(xué)院科研與發(fā)展規(guī)劃處副處長(zhǎng)，高職教育研究所副所長(zhǎng)；幸昆侖（1969—），男，博士，教授，高級(jí)工程師，重慶電子工程職業(yè)學(xué)院副校長(zhǎng)。

重慶市教育委員會(huì)現(xiàn)代職業(yè)教育體系國家制度建設(shè)研究重大專項(xiàng)課題“整體性治理視域下高職院校理事會(huì)治理制度建設(shè)研究”（17SKZJ03）；重慶市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度重點(diǎn)課題“高職院校章程建設(shè)研究”（2014-GX-013）。

責(zé)任編輯 張 豫