中國農(nóng)村環(huán)境立法之缺陷檢視及其完善

李昌鳳（中共河南省委黨校法學(xué)教研部　河南　鄭州　451000）

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中國農(nóng)村環(huán)境立法之缺陷檢視及其完善

李昌鳳
（中共河南省委黨校法學(xué)教研部河南鄭州451000）

【內(nèi)容摘要】當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境立法中存在比重失衡、供給不足、內(nèi)部沖突、效力等級低下以及制度創(chuàng)新不足等缺陷，使農(nóng)村環(huán)境治理的法治之路頗為艱難。在農(nóng)村環(huán)境立法上，我們應(yīng)當(dāng)采取城鄉(xiāng)合一的環(huán)境立法模式，擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中的農(nóng)民參與，提高農(nóng)村環(huán)境立法的分量和質(zhì)量，在農(nóng)村環(huán)境立法中確立排污權(quán)交易和生態(tài)補(bǔ)償制度，賦予村民委員會環(huán)境公益訴訟的主體資格，為農(nóng)村環(huán)境治理進(jìn)而為國家生態(tài)文明建設(shè)提供有力的法治保障。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境立法缺陷制度創(chuàng)新

近年來，農(nóng)村日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢引起黨和政府的高度重視，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的嚴(yán)重掣肘。環(huán)境保護(hù)必須依靠法治，而立法則是農(nóng)村環(huán)境治理步入法治軌道的關(guān)鍵。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入以及法治建設(shè)的全面推進(jìn)，我國的農(nóng)村環(huán)境立法有了顯著的進(jìn)步。但是與生態(tài)文明建設(shè)以及法治國家建設(shè)的要求仍相距甚遠(yuǎn)。

一、近年來農(nóng)村環(huán)境立法的新發(fā)展

（一）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律條款明顯增加

作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，是統(tǒng)一適用于城市和農(nóng)村的環(huán)境綜合法律規(guī)范。2015 年1月1日施行的新《環(huán)境保護(hù)法》，相較過去大大增加了農(nóng)村環(huán)保條款數(shù)量，很多規(guī)定是過去的法律中不曾有的、專門針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的新制度。如該法第33條規(guī)定“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治”，第49條規(guī)定的防止農(nóng)業(yè)面源污染、重金屬和其他有毒有害物質(zhì)污染、畜禽養(yǎng)殖污染以及縣級人民政府處置農(nóng)村生活廢棄物的職責(zé)，第50條規(guī)定的農(nóng)村污染防治財政資金保障等?！段餀?quán)法》第90條規(guī)定：“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)?！边@是法律生態(tài)化的具體體現(xiàn)之一，該條在農(nóng)村地區(qū)有很大的適用空間。

（二）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)立法開啟新局面

2014年1月1日起實(shí)行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，“是我國在國家層面制定實(shí)施的第一部農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，其頒布實(shí)施是我國農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域法制建設(shè)和生態(tài)文明制度建設(shè)的一件大事，是農(nóng)村環(huán)保事業(yè)發(fā)展的一個里程碑”。[1]相對于法律而言，行政法規(guī)雖然效力層次較低，但是具有更強(qiáng)的靈活性、針對性，規(guī)定更加具體，操作性更強(qiáng)，這恰恰適應(yīng)了農(nóng)村環(huán)境問題的類型復(fù)雜、區(qū)域差異大、治理方式多樣化的需求。在農(nóng)村環(huán)境治理中，行政法規(guī)理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

（三）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不斷填補(bǔ)空白

在農(nóng)村環(huán)保地方性法規(guī)立法以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定方面的先進(jìn)典型當(dāng)屬寧夏回族自治區(qū)。2012年11月1日，全國第一個農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》開始施行，填補(bǔ)了我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)的空白。[2]2011年9月5日寧夏自治區(qū)頒布實(shí)施了《寧夏農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)》、《寧夏農(nóng)村生活污水處理技術(shù)規(guī)范》、《寧夏農(nóng)村生活污水處理技術(shù)指南》、《寧夏農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)規(guī)范》、《寧夏農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治技術(shù)規(guī)范》、《寧夏農(nóng)村飲用水源地保護(hù)工程技術(shù)規(guī)范》6個技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，其中《寧夏農(nóng)村生活污水處理技術(shù)規(guī)范》填補(bǔ)了全國農(nóng)村生活污水處理技術(shù)方面的空白。[3]2013年下半年，寧夏啟動農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例立法工作，[4]在省一級農(nóng)村環(huán)境立法方面走在全國的前面。

二、當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境立法缺陷之檢討

（一）農(nóng)村環(huán)境立法比重失衡，供給不足

首先，就環(huán)保法律體系的整體結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村環(huán)境立法相對于城市環(huán)境立法所占比重太小。我國的環(huán)境立法起步于城市環(huán)境保護(hù)和工業(yè)污染防治，這方面的法律規(guī)范所占比重大。而農(nóng)村環(huán)境立法工作起步晚，進(jìn)展緩慢，尚未建立起適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要的法律體系，農(nóng)村環(huán)境立法供給嚴(yán)重不足。有些法律適用的區(qū)域雖然明確包括“鄉(xiāng)村”，但具體制度卻完全是根據(jù)城市的體制、格局和需要來設(shè)計的，方法措施也只有在城市才能使用。如，大氣污染防治重點(diǎn)城市制度、大氣環(huán)境質(zhì)量公報制度以及防止燃煤產(chǎn)生污染的措施在農(nóng)村并不適用或無法適用。有些法律規(guī)范則明確將“農(nóng)村”排除在適用范圍之外。如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第49條規(guī)定“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”。2013年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》明確只適用于“城鎮(zhèn)排水與污水處理”，而此外并不存在一個《農(nóng)村排水與污水處理條例》。再如，在飲水安全立法方面，1994年的《城市供水管理條例》第一條明確指出是為了“保障城市生活、生產(chǎn)用水和其他各項建設(shè)用水”而制定；1996年的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》雖然沒有在條文中明確將農(nóng)村排除在外，但它是根據(jù)“《城市供水條例》的有關(guān)規(guī)定”而制定；《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》和《生活飲用水集中式供水單位衛(wèi)生規(guī)范》則主要是針對城市集中式飲用水源和供水單位作出的規(guī)定，農(nóng)村集中式供水單位僅僅參照執(zhí)行。

其次，就農(nóng)村環(huán)境立法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范占比大，而關(guān)于農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范較少。立法者沒有把農(nóng)業(yè)資源環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境的保護(hù)統(tǒng)一起來，沒有把農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)看作一個有機(jī)聯(lián)系的整體給予應(yīng)有的關(guān)注，而是基于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全的重視而單方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的保護(hù)。在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)方面，有《土地管理法》《漁業(yè)法》《水法》《農(nóng)業(yè)法》等法律，有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《秸稈禁燒和綜合利用辦法》《農(nóng)藥管理條例》等行政法規(guī)，有各省的《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，有《全國農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作條例（試行）》《農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測報告制度》《農(nóng)藥登記規(guī)定》等部門規(guī)章，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也多如牛毛。而關(guān)于“農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)”的專門法律尚無一部，農(nóng)村生活環(huán)境治理和改善基本還停留在依靠政策文件的狀態(tài)。

（二）農(nóng)村環(huán)境法律體系內(nèi)部存在諸多沖突

法律能容忍事實(shí)上的困難，但卻不能容忍邏輯的缺陷和不一致性。[5]按照《立法法》的規(guī)定，下位法不得同上位法相抵觸。但在我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法中，下位法不依照上位法的要求制定配套性法規(guī)，甚至“突破”上位法的限制，公然違背上位法的情形時常出現(xiàn)。實(shí)際執(zhí)行中，地方執(zhí)法機(jī)關(guān)往往直接去適用地方的下位法，而將上位法擱置，導(dǎo)致法律適用的錯誤，破壞了國家法制的統(tǒng)一。如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第49條規(guī)定“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”。但是很多地方在地方性法規(guī)中卻對“農(nóng)村生活垃圾”只字不提（如2012年修正的《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》）。再如，2007年央視報道，國家環(huán)?？偩株兾鞫讲旖M在西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)檢查時發(fā)現(xiàn)，園區(qū)305家企業(yè)的環(huán)評是由開發(fā)區(qū)管委會審批的，其法律依據(jù)就是《西安市開發(fā)區(qū)管理條例》。作為上位法的《環(huán)境影響評價法》和《國務(wù)院建設(shè)項目環(huán)境管理條例》明確規(guī)定，只有各級環(huán)境保護(hù)部門才有環(huán)境影響評價項目審批權(quán)。而《西安市開發(fā)區(qū)管理條例》作為一個地方性法規(guī)，公然違反上位法的規(guī)定，把環(huán)境影響評價審批權(quán)賦予西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。[6]

環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)無章可循，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管無所適從。例如，在飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面，有衛(wèi)生部的《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)范》《生活飲用水集中式供水單位衛(wèi)生規(guī)范》《生活飲用水水質(zhì)衛(wèi)生規(guī)范》，環(huán)保總局和國家質(zhì)檢局發(fā)布的《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，衛(wèi)生部、水利部印發(fā)的《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標(biāo)體系》，衛(wèi)生部和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會頒布的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法》等。多如牛毛的標(biāo)準(zhǔn)在檢測基本項目及其標(biāo)準(zhǔn)限值上并不一致，有的還相去甚遠(yuǎn)，農(nóng)村飲用水保護(hù)和執(zhí)法失去了最基本的判斷依據(jù)。

（三）農(nóng)村環(huán)境法律規(guī)范效力等級低下

關(guān)涉農(nóng)村環(huán)境的法律由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條款和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。目前真正可以在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中適用的主要是一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章，還有大量的政策性規(guī)范文件。這些行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章盡管對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)揮過并還在繼續(xù)發(fā)揮積極作用，但是由于立法位階較低、法律效力不足而致操作適用困難的現(xiàn)象十分普遍。

（四）農(nóng)村環(huán)境立法過“粗”過“疏”

新《環(huán)境保護(hù)法》雖然增加了農(nóng)村環(huán)保條款的分量，但條文表述、用詞過于模糊、概括，操作困難。如《環(huán)境保護(hù)法》第33條規(guī)定，“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治”，第53條規(guī)定各級政府環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門“應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序”，第54條規(guī)定“省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報”，但“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)”的范圍如何界定？如何“提高”和“推動”？信息公開的具體載體是什么？“定期”具體如何界定？這些都語焉不詳。很多環(huán)保地方立法在篇章結(jié)構(gòu)上追求與上位法“一一對應(yīng)”，力求“形式完整”；在內(nèi)容上復(fù)制、克隆上位法，把上位法的相關(guān)條文進(jìn)行分解、組合、調(diào)整順序，或是僅僅變換詞語的表述方式，[7]而對真正該明確的具體實(shí)施性、操作性的制度和措施卻避而不談，導(dǎo)致原則性有余、操作性不足的弊病。

一些重要農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域還存在不少立法的疏漏和空白，尚處于無法可依的狀態(tài)。如農(nóng)村土壤污染的防治、農(nóng)用塑料薄膜污染防治、農(nóng)村生活垃圾的處理、農(nóng)村生活污水污染防治、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，有些已經(jīng)開始治理（如農(nóng)村環(huán)境綜合整治），但其依據(jù)不是法律，而是缺乏法律效力的紅頭文件或政策。有些雖然已經(jīng)開始國家層面的調(diào)研工作（如土壤污染），但法律的出臺尚需時日。

（五）農(nóng)村環(huán)境法律制度創(chuàng)新不足

一直以來，我國農(nóng)村環(huán)境立法都不是基于農(nóng)村環(huán)境需求而立，而是照搬城市環(huán)境立法規(guī)定，套用城市污染和工業(yè)企業(yè)污染的治理模式和手段。殊不知，農(nóng)村和城市的環(huán)境問題在產(chǎn)生原因、污染類型、污染機(jī)理、發(fā)展態(tài)勢以及民眾環(huán)保意識、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面差距甚遠(yuǎn)，以城市為背景的環(huán)境立法在應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境問題上力不從心。如，城市主要是環(huán)境污染問題，而在農(nóng)村，生態(tài)破壞與環(huán)境污染交叉并存；城市污染以點(diǎn)源污染為主，而農(nóng)村則是點(diǎn)源污染與面源污染共存，末端治理對污染排放集中、污染物相對單一的工業(yè)點(diǎn)源污染非常適用且有效，但對農(nóng)村面源污染卻有技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上的巨大障礙；城市環(huán)境立法無法解決農(nóng)村面臨的工業(yè)及城市污染轉(zhuǎn)移等等?！吧嵊蔡住钡牧⒎ǘ栊允沟棉r(nóng)村環(huán)境立法因循守舊，創(chuàng)新不足，立法脫離實(shí)際，法律規(guī)范缺乏生命力。

三、完善農(nóng)村環(huán)境立法的路徑選擇

（一）采取城鄉(xiāng)合一的立法模式

在農(nóng)村環(huán)境立法模式問題上，有兩種不同觀點(diǎn)。其一為獨(dú)立模式，建議在國家層面制定單獨(dú)的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》，甚至“把農(nóng)村環(huán)保從整個環(huán)保法中獨(dú)立出來，由《憲法》中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的規(guī)定、農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)基本法、農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)單行法、農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)法律規(guī)范等構(gòu)成一個單獨(dú)針對農(nóng)村的環(huán)境法律體系”。[8]第二種為合一模式，主張在原有的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中對涉及農(nóng)村環(huán)境污染方面的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和修改，沒有必要再制定獨(dú)立的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》。從有利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的開展和推進(jìn)的角度來說，第一種觀點(diǎn)更有效。但此方案立法成本過高，嚴(yán)重影響法律體系的穩(wěn)定性、連續(xù)性，勢必造成國家的法制不統(tǒng)一，形成新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，因此只有理論研究上的可行性，純屬紙上談兵，實(shí)不足取。目前完全可以在不改變環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)的前提之下，通過專門法律條文、單行立法、地方性立法等形式解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法治保障問題。

基于以上分析，建議在農(nóng)村環(huán)境立法上采取城鄉(xiāng)合一模式。在國家立法層面上，由作為國家環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》對統(tǒng)一適用于城市和農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)基本原則、監(jiān)督管理體制、環(huán)境保護(hù)基本制度，以及適用于農(nóng)村的特殊制度作原則性的規(guī)定，以確定國家環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃和格局，為其他具體、可操作的法律法規(guī)的出臺構(gòu)建堅實(shí)的立法基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境法律體系的建構(gòu)和完善。在環(huán)境保護(hù)單行法律中，有針對性地創(chuàng)設(shè)適用于農(nóng)村的環(huán)保法律制度。對全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中具有共性的重點(diǎn)領(lǐng)域或重大問題，由國務(wù)院制定行政法規(guī)加以規(guī)制，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》即是一個成功的范例。其他如耕地土壤保護(hù)領(lǐng)域、農(nóng)藥化肥使用問題、農(nóng)業(yè)資源綜合利用問題，均屬全國農(nóng)村環(huán)境治理的共性問題，均適宜行政法規(guī)形式統(tǒng)一規(guī)范。

在地方立法層面，首先要規(guī)范農(nóng)村環(huán)境授權(quán)立法。授權(quán)立法對地方立法機(jī)關(guān)來說，既是權(quán)力，也是不可放棄的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時高質(zhì)量地完成立法，不能拖延或敷衍了事。其次，充分發(fā)揮地方立法權(quán)的在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的作用。新修訂的《立法法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)”，地方立法權(quán)將擴(kuò)至全國282個設(shè)區(qū)市。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，地方立法不僅十分必要，而且應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村環(huán)境立法的主體。隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)容，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方立法將會全面鋪展開來，其積極效果值得期待。

（二）擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中的農(nóng)民參與

環(huán)境民主理念體現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境立法領(lǐng)域，就是要求在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)農(nóng)民的意志和環(huán)境需求，以法律的形式對農(nóng)民的環(huán)境利益加以確認(rèn)和保障。農(nóng)村環(huán)境立法關(guān)涉農(nóng)民重大利益，只有為廣大農(nóng)民提供參與機(jī)會、擴(kuò)大參與途徑、暢通參與渠道、保證參與效果，立法才會得到農(nóng)民的贊成和擁護(hù)，才能得到不折不扣的落實(shí)。

擴(kuò)大農(nóng)民參與就要加強(qiáng)農(nóng)民“發(fā)聲”的制度建設(shè)?！霸捳Z意味著一個社會團(tuán)體依據(jù)某些成規(guī)將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團(tuán)體所認(rèn)識的過程?！盵9]不能說話或者只能自說自話，都無法產(chǎn)生影響力。改變農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境立法中“參與無門”“參與無用”“參與無力”的狀況需要制度的保障。2015年9月1日施行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對公眾參與政策法規(guī)制定等公共事務(wù)的原則、程序、方式等作了較為詳細(xì)的規(guī)定。但在農(nóng)村環(huán)境立法中，諸如調(diào)查問卷的設(shè)置、公告的途徑、反饋的方式等方面務(wù)必考慮農(nóng)村、農(nóng)民的特殊性。首先，確立農(nóng)民意見征集制度。尤其地方農(nóng)村環(huán)境立法，可以考慮選取問題突出的樣本區(qū)域，通過基層組織征集農(nóng)民的意見和建議。還可以要求地方人大代表必須通過征集農(nóng)民意見的方式進(jìn)行前期立法調(diào)研。其次，確立農(nóng)民參與立法聽證和論證旁聽制度。農(nóng)村環(huán)境立法聽證會必須有一定比例的農(nóng)民代表，聽證會應(yīng)向公眾開放。召開農(nóng)村環(huán)境立法座談會、論證會時，應(yīng)允許農(nóng)民參與旁聽，既能激發(fā)農(nóng)民的參與熱情，提高農(nóng)民參與意識和能力，又能提高立法質(zhì)量。最后，確立農(nóng)民意見反饋制度。對農(nóng)民意見較為一致或分歧較大的，或?qū)r(nóng)民影響較大的問題，應(yīng)通過公開方式最大范圍地向農(nóng)民反饋。有道理、可行的就贊成并吸納進(jìn)立法，沒道理、有困難的就解釋明白，以求理解。

（三）提高農(nóng)村環(huán)境立法的分量和質(zhì)量

國家立法層面應(yīng)增設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專章（節(jié)）或農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專門規(guī)定。新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的條文從原來的一條增加到四條，為從城市環(huán)境保護(hù)向農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的拓展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)公平，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治提供了有力的法律支持。這是我國農(nóng)村環(huán)境立法的一個巨大突破，是以法律形式推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)保服務(wù)一體化的標(biāo)志性開端?！董h(huán)境保護(hù)法》的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)亟需在國家環(huán)境單行立法中推廣開來。國家單行立法中，可以采取設(shè)置農(nóng)村環(huán)保專章（節(jié)）的形式，如《水污染防治法》設(shè)“農(nóng)村水污染防治”專章，《固體廢物污染環(huán)境防治法》設(shè)“農(nóng)村固體廢物污染環(huán)境的防治”專章，將全國農(nóng)村具有共性的問題、可以通行的制度和措施（例如秸稈的綜合利用、農(nóng)藥化肥的合理使用等）盡可能規(guī)定得詳細(xì)具體。只要避免無用的重復(fù)、啰嗦，無需吝嗇法律條文的數(shù)量。

提高農(nóng)村環(huán)境立法的針對性、操作性。相同的法律制度在不同的地域會產(chǎn)生不同的適用效果，因此同一法域的不同地方當(dāng)有不盡相同的法律制度設(shè)計。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征尤為突出、東西差距巨大的我國，在環(huán)境立法上更需要對城鄉(xiāng)、東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村的法律制度設(shè)計仔細(xì)考量。在城市有效的制度措施可能在農(nóng)村收效甚微，同類的污染問題農(nóng)村卻難以照搬城市的制度措施。例如，征收生活污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)，在城市切實(shí)可行，在農(nóng)村極有可能會遭到抵制，在東部農(nóng)村可適當(dāng)考慮收取少量的垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)和污水處理費(fèi)，在中西部農(nóng)村或許就性質(zhì)不同。因此，農(nóng)村和城市、東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村的生活污水、生活垃圾處理就需要不同的模式。農(nóng)村環(huán)境立法必須深深地根植于農(nóng)村環(huán)保需要和農(nóng)村農(nóng)民的實(shí)際情況，因地制宜，保證制度措施的針對性、便于操作、行之有效，才能使之成為有生命力的“活法”。

（四）建立農(nóng)村排污權(quán)交易和生態(tài)補(bǔ)償制度

環(huán)境問題的綜合性、復(fù)雜性決定了環(huán)境保護(hù)必須綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)的多種手段，將市場機(jī)制引入農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不僅是十分必要的，而且其功效也是無可替代的，甚至有學(xué)者認(rèn)為市場機(jī)制在環(huán)境治理中應(yīng)居于決定性地位，正是環(huán)境治理模式從政府向市場的轉(zhuǎn)變，才讓西方國家重返藍(lán)天。[10]環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要排污量以及排污引起的社會成本是可測量的，就可以以排污的社會成本為基礎(chǔ)，通過向排污主體征收排放費(fèi)的方式來達(dá)到減排治污、改善環(huán)境的目的。環(huán)境領(lǐng)域不可能通過空間疆域的劃分來產(chǎn)權(quán)清晰，但完全可以通過界定排放權(quán)的歸屬達(dá)到同樣的效果，進(jìn)而就可以通過市場機(jī)制來解決污染排放、損害賠償、環(huán)境治理效果優(yōu)化的目的。這就是“科斯定理”的精華所在?！啊覀儽仨殑?chuàng)造出新的體制，從而激勵人們投資于更有效的技術(shù)，增加其技能，并組織更有效的市場。這些激勵機(jī)制體現(xiàn)于制度之中?！盵11]排污權(quán)交易制度通過市場的手段來實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染的控制。該制度自上世紀(jì)70年代在西方國家開始實(shí)施，并證明行之有效。我國自2002年開始試點(diǎn)，但推進(jìn)緩慢，并且僅限于工業(yè)和城市點(diǎn)源污染的控制領(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)源污染排放已經(jīng)與工業(yè)源、城鎮(zhèn)生活源“平分秋色”，而且城市和工業(yè)排污總量縮減空間已經(jīng)很小的今天，將農(nóng)村污染物排放納入排污權(quán)交易制度，將會大幅降低污染治理和減排的成本，顯著提高農(nóng)村環(huán)境治理的成效。

生態(tài)補(bǔ)償制度以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，它集中體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”“受益者付費(fèi)”“破壞者付費(fèi)”的原則。國外的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐證明，采用市場機(jī)制運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償制度具有成本低、適用范圍廣、決策民主等優(yōu)勢。近年來我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索主要集中在森林、草原、流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，耕地及土壤等生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇。在試點(diǎn)探索中，我們基本上采取的是政府補(bǔ)償模式，由政府充當(dāng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定者、策劃者、激勵者和監(jiān)督者，補(bǔ)償方式也局限于政府直接運(yùn)作的轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)支持、政策補(bǔ)償、建立生態(tài)補(bǔ)償基金等，其補(bǔ)償資金來源單一、資金缺口大、資金運(yùn)作缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制等弊端也日益顯現(xiàn)。2010年5月《生態(tài)補(bǔ)償條例》已進(jìn)入法律起草階段，但時至今日依然未能面世。新《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”我們應(yīng)當(dāng)盡快制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，將農(nóng)村環(huán)境的重要領(lǐng)域如耕地土壤保護(hù)等納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。同時創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償模式和方法，發(fā)揮市場補(bǔ)償?shù)姆e極作用，通過產(chǎn)權(quán)交易市場、生態(tài)標(biāo)記、一對一交易等形式，通過環(huán)境受益者對環(huán)境保護(hù)者的直接補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)環(huán)境供需方之間的直接對接。

（五）賦予村民委員會環(huán)境公益訴訟主體資格

新《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境公益訴訟方面均有突破性規(guī)定，《民事訴訟法》第55條的“有關(guān)組織”，被《環(huán)境保護(hù)法》明確為“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》將其進(jìn)一步具體化為在“設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門”“登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等”。目前符合條件的社會組織有700余家。但是，從2015年1月新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施到2015年7月，這些社會組織僅提起7起環(huán)境公益訴訟，[12]遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大眾的預(yù)期。《村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會有辦理“公共事務(wù)和公益事業(yè)”“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的職責(zé)。村民委員會是最了解農(nóng)民、貼近農(nóng)民、農(nóng)民最信得過的基層自治組織，最有能力也最便于將環(huán)境侵權(quán)案件中的受害人團(tuán)結(jié)起來，為組織的成員提供各種支持。因此，在目前環(huán)保社會組織發(fā)展嚴(yán)重不足、農(nóng)村環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻而農(nóng)民自身環(huán)境維權(quán)尚存諸多制約因素的條件下，賦予村民委員會環(huán)境民事公益訴訟原告資格不應(yīng)有立法和司法實(shí)踐上的障礙。

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*作者簡介：李昌鳳（1974—），女，中共河南省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向?yàn)槊裆谭āh(huán)境法。

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）01- 0061- 06