刑行交叉視野下林地征地補(bǔ)償糾紛的類型化厘定

朱瑞娜，周伯煌

(浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，杭州 311300)

刑行交叉視野下林地征地補(bǔ)償糾紛的類型化厘定

朱瑞娜，周伯煌

(浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，杭州 311300)

林地征地補(bǔ)償糾紛是林業(yè)發(fā)展中的全新糾紛形式，特別在刑事與行政領(lǐng)域，該糾紛若得不到有效的解決，將嚴(yán)重影響林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、威脅社會秩序安全。在全面剖析林地征地補(bǔ)償糾紛多元化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過對浙江省50起典型林地征地補(bǔ)償糾紛案件的梳理與分析，總結(jié)出刑行交叉視野下類型化的林地征地補(bǔ)償糾紛，提出了林地征地補(bǔ)償主糾紛與林地征地補(bǔ)償附屬糾紛的兩大分類成果以及區(qū)分出林地征地補(bǔ)償糾紛的刑事與行政的界限，最終促進(jìn)刑法與行政法在各自調(diào)整領(lǐng)域的法律作用的發(fā)揮。

刑行交叉；林地征地補(bǔ)償糾紛；分類；裁判文書

不管是城鎮(zhèn)化的開展還是生態(tài)建設(shè)的推進(jìn)，土地征地的現(xiàn)象已成為社會發(fā)展的常態(tài)。而林地，作為土地資源中不可分割的部分，林地征地也在現(xiàn)實(shí)中成為普遍現(xiàn)象。所謂林地征地，狹義而言，是指征收、征用林地的公益性與強(qiáng)制性行為，其征收、征用的主體一般為政府。而在廣義層面上，還包括相關(guān)建設(shè)單位基于社會公共利益對林地進(jìn)行臨時性占用的行為。不管是狹義還是廣義的林地征地，其征地目的的公益性屬性都要求在林地征地后相關(guān)主體必須承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任。而由補(bǔ)償主體不明晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補(bǔ)償程序不公開等問題引發(fā)的林地征地補(bǔ)償糾紛無疑成為當(dāng)前農(nóng)村社會矛盾的重點(diǎn)[1]。與一般社會糾紛相比，林地征地補(bǔ)償糾紛具有長期性、復(fù)雜性等特征，一般的社會調(diào)解、民間仲裁等糾紛解決方式已無法起到有效化解的作用，而司法審判往往充當(dāng)起為林地征地補(bǔ)償糾紛守住最后化解防線的關(guān)鍵角色。因此，通過對進(jìn)入審判程序的林地征地補(bǔ)償糾紛案件進(jìn)行類型化分析，把握住林地征地補(bǔ)償糾紛的本質(zhì)特征，對解決林地征地補(bǔ)償糾紛具有全新的進(jìn)步性意義。

一、問題的提出：林地征地補(bǔ)償糾紛的多元化表達(dá)

林地征地補(bǔ)償糾紛，其實(shí)質(zhì)是對征地補(bǔ)償糾紛的限制性解釋，即是一般征地補(bǔ)償糾紛中的特殊糾紛形式。從文義解釋的角度出發(fā)，林地征地補(bǔ)償糾紛可以理解為：由林地征收、林地征用與林地占用這三種林地征地行為引發(fā)的補(bǔ)償問題沖突，諸如是否補(bǔ)償、補(bǔ)償給誰、補(bǔ)償多少、怎么補(bǔ)償、補(bǔ)償救濟(jì)等問題。在現(xiàn)實(shí)社會中，林地征地補(bǔ)償糾紛的理論界定與實(shí)踐總結(jié)都沒有明確統(tǒng)一的答案，而基于林地資源的特殊屬性，特別是生態(tài)屬性與社會屬性，林地征地補(bǔ)償糾紛在不同領(lǐng)域存在著不同的表達(dá)方式。

(一)立法上林地征地補(bǔ)償?shù)牟煌?guī)定

縱觀國內(nèi)立法現(xiàn)狀，涉及林地征地補(bǔ)償糾紛的法律文本寥寥無幾，但是有關(guān)于林地征地補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)卻已成體系，且日趨完善。首先，2004年通過的《憲法》修正案，將國家土地征用的公共利益性明確寫進(jìn)憲法，為林地征地補(bǔ)償糾紛的解決奠定根本大法的基礎(chǔ)；其次，國家林業(yè)局印發(fā)《占用征收林地定額管理辦法》提出的“加大林地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容，為林地征地補(bǔ)償糾紛的解決提供執(zhí)行性的法律依據(jù)；最后，以《山西省征用、占用林地補(bǔ)償費(fèi)收取和森林植被恢復(fù)費(fèi)使用暫行辦法》為代表的地方性文件[2]，則對林地征收、征用以及占用過程中的補(bǔ)償問題做出了具體的規(guī)定，尤其是針對不同類型的林地，提出不同的補(bǔ)償方案?？梢?，林地征地補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定在現(xiàn)實(shí)中還未形成統(tǒng)一規(guī)定，在立法上各地區(qū)對林地征地補(bǔ)償也有不同的法律認(rèn)識。

(二)學(xué)術(shù)上林地征地補(bǔ)償糾紛的多樣分類

林地征地補(bǔ)償糾紛是征地補(bǔ)償糾紛的組成部分，且林地資源通常情況下被視為土地資源，因此，國內(nèi)學(xué)者對林地征地補(bǔ)償糾紛的理解，大多源自于對征地補(bǔ)償糾紛的研究。在征地補(bǔ)償糾紛的研究范疇中，相關(guān)學(xué)者從不同角度對現(xiàn)有的林地征地補(bǔ)償糾紛進(jìn)行分類歸納：第一，以糾紛主體為劃分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為解決糾紛的關(guān)鍵是處理好不同主體之間的利益分配，因而將林地征地補(bǔ)償糾紛分為：地方政府與村集體組織之間的分配糾紛、村集體組織與村民之間的分配糾紛[3]；第二，從糾紛屬性出發(fā)，將征地補(bǔ)償糾紛分為征地補(bǔ)償款歸屬糾紛、征地補(bǔ)償款分配糾紛、征地補(bǔ)償款使用糾紛；第三，基于糾紛內(nèi)容的不同，將林地征地補(bǔ)償糾紛分為資格認(rèn)定糾紛、分配方案糾紛、訴訟主體資格糾紛等。雖然這些分類能夠在不同層面上對征地補(bǔ)償糾紛進(jìn)行實(shí)質(zhì)化的剖析，但是始終未能形成具有共識性的學(xué)說。換言之，盡管有關(guān)于林地征地補(bǔ)償糾紛的分類在學(xué)術(shù)上異彩紛呈，但是具有兼顧影響力與說服力的代表性學(xué)術(shù)理論仍待挖掘。

(三)實(shí)踐中林地征地補(bǔ)償糾紛的復(fù)雜構(gòu)成

在林地征收、征用以及占用的實(shí)踐行為中，林地征地補(bǔ)償糾紛也因林地資源的復(fù)雜性具有復(fù)雜的構(gòu)成因素，難以形成統(tǒng)一化的糾紛類型。就補(bǔ)償費(fèi)而言，現(xiàn)有的補(bǔ)償費(fèi)用體系主要分為林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)等[4]，但是涉及具體補(bǔ)償哪種補(bǔ)償費(fèi)用時，卻并無同一規(guī)定，有關(guān)于不同補(bǔ)償費(fèi)分配的糾紛由此產(chǎn)生。就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，林地資源上林木資源的多樣性，導(dǎo)致有關(guān)于林地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛的復(fù)雜化分布[5]，不同林木資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢必有所不同。而各地區(qū)林地征地補(bǔ)償工作中，并不明確的補(bǔ)償形式與標(biāo)準(zhǔn)更加激化林地征地補(bǔ)償?shù)拿?。顯然，林地征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，林地征地補(bǔ)償糾紛也具有不同的表現(xiàn)形式。

二、樣本的篩選：基于50例刑行案件的裁判思路

為了全面、深入地展現(xiàn)林地征地補(bǔ)償糾紛在司法審判實(shí)踐中的裁判思路，筆者鎖定“林地”、“征地”(包括“征收”、“征用”以及“占用”)、“補(bǔ)償”這三組關(guān)鍵詞為搜索條件，在中國裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行符合林地征地補(bǔ)償糾紛內(nèi)容的裁判文書的搜索。另外，筆者將裁判文書的篩選圍繞刑事與行政案件為中心，主要基于以下兩方面理由：

(一)特殊林地征地補(bǔ)償糾紛的集中表現(xiàn)

所謂刑行交叉，實(shí)則表征刑法法律規(guī)范與行政法法律規(guī)范之間交集的領(lǐng)域[6]，刑行交叉視野，則是將有關(guān)于林地征地補(bǔ)償糾紛案件研究的范圍限定在刑事與行政案件范疇。刑行交叉視野下的林地征地補(bǔ)償糾紛雖然數(shù)量少，但是糾紛結(jié)果的危害性、主體的復(fù)雜性從不同方面揭示出林地征地補(bǔ)償糾紛特殊性。以林地征地補(bǔ)償款糾紛為例，對于違反行政法律規(guī)范的補(bǔ)償款分配的行為，不僅可以依法用以行政處罰作為制裁手段。而且當(dāng)補(bǔ)償款分配過程中出現(xiàn)犯罪行為時，林地征地補(bǔ)償糾紛就會上升至刑法層面。

一般林地征地補(bǔ)償糾紛，以民事經(jīng)濟(jì)糾紛為主，此類糾紛權(quán)責(zé)明晰、主體明確，能夠通過簡易的民事審判程序得以解決。而刑行領(lǐng)域的林地征地補(bǔ)償糾紛，因違反國家強(qiáng)制性規(guī)范或者禁止性規(guī)范而具有嚴(yán)重的社會危險性。因此，將這類糾紛納入類型化研究的范疇，有助于疑難林地征地補(bǔ)償糾紛的預(yù)防與化解，對維護(hù)社會穩(wěn)定、國家安全具有重要意義。

(二)解決林地征地補(bǔ)償糾紛的關(guān)鍵手段

解決林地征地補(bǔ)償糾紛的手段，不僅僅只是訴訟這一方式，還包括協(xié)商、仲裁、和解等非訴糾紛解決方式。但是本文將林地征地補(bǔ)償糾紛解決的研究落于司法審判而非其他手段，主要基于司法救濟(jì)在刑事、行政法律關(guān)系中維權(quán)的重要地位。而針對刑行交叉視野下更為復(fù)雜的林地征地補(bǔ)償糾紛，刑事審判與行政審判具有其他解決手段所不具有的公正裁決的功能，能夠在確保私權(quán)侵害最小化的前提下，與公權(quán)力進(jìn)行對抗，從而有效化解林地征地補(bǔ)償糾紛，實(shí)現(xiàn)社會的長治久安。

正是基于以上原因，筆者收集到近5年，具有代表性的50份林地征地補(bǔ)償糾紛的裁判文書，其中行政糾紛案件38件，刑事糾紛案件12件。通過對各裁判文書糾紛具體內(nèi)容的剖析，實(shí)現(xiàn)刑行領(lǐng)域中林地征地補(bǔ)償糾紛的類型化梳理。

三、文書的反饋：林地征地補(bǔ)償糾紛的類型化分析

對于林地征地補(bǔ)償糾紛而言，無論是進(jìn)入刑事審判，還是行政審判的案件，其引發(fā)沖突的行為都?xì)w結(jié)為林地征地補(bǔ)償行為。因此，從林地征地補(bǔ)償行為的屬性出發(fā)，結(jié)合進(jìn)入刑事與行政司法審判的典型案件，對刑行領(lǐng)域中的林地征地補(bǔ)償糾紛進(jìn)行分類分析，或許是重新闡釋林地征地補(bǔ)償糾紛的首例。

(一)林地征地補(bǔ)償主糾紛

林地征地補(bǔ)償主糾紛，是指林地征收、征用以及占用過程中由補(bǔ)償行為直接引發(fā)的社會沖突。而補(bǔ)償行為則可依據(jù)行為具體內(nèi)容，分為補(bǔ)償?shù)拇_定、補(bǔ)償款的分配兩大子行為。

1.補(bǔ)償確定之糾紛

補(bǔ)償確定糾紛，是指圍繞是否進(jìn)行林地征地補(bǔ)償而產(chǎn)生的爭議。在現(xiàn)有50件林地征地補(bǔ)償糾紛裁判文書中，有關(guān)于林地征地補(bǔ)償確定行為糾紛的案件有23件，其中包括林地征地補(bǔ)償與否案件19件，林地征地補(bǔ)償協(xié)議效力案件4件。關(guān)鍵的是，這23件案件都屬于行政糾紛案件，且大約占所有刑事與行政案件的半數(shù)?？梢?，在確定是否進(jìn)行林地征地補(bǔ)償?shù)乃痉▽?shí)踐中，主要以行政訴訟的方式化解林地補(bǔ)償確定行為糾紛。從糾紛主體而言，該糾紛最嚴(yán)重的狀態(tài)是觸犯行政管理的相關(guān)法律法規(guī)，也就是說行政機(jī)關(guān)成為引發(fā)補(bǔ)償確定行為糾紛的重要角色。與刑事犯罪行為相比，補(bǔ)償確定行為糾紛是尚未構(gòu)成犯罪的一般行政違法行為，對這一糾紛的解決，審判機(jī)關(guān)可以發(fā)揮公正審判、定紛止?fàn)幍乃痉ㄐ堋?/p>

2.補(bǔ)償款分配之糾紛

一般而言，林地征地過程中，在分配者與被分配者之間發(fā)生的補(bǔ)償款分配范圍、補(bǔ)償款歸屬等引發(fā)的矛盾就是補(bǔ)償款分配行為糾紛。由于補(bǔ)償款多數(shù)涉及糾紛當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益，司法實(shí)踐中的補(bǔ)償款分配糾紛在民事訴訟中占有較高比例。這意味著，進(jìn)入行政審判與刑事審判程序的林地征地補(bǔ)償款分配糾紛的數(shù)量會較少。根據(jù)現(xiàn)有的林地征地補(bǔ)償案件的數(shù)據(jù)顯示，林地補(bǔ)償分配行為的案件總計11件，其包括補(bǔ)償分配的行政案件5件與補(bǔ)償款分配的刑事案件6件。補(bǔ)償款分配是林地征地補(bǔ)償糾紛的爭議難點(diǎn)，雖然數(shù)量少，但是視乎補(bǔ)償款分配到位與否的程度，甚至可能演化成為威脅社會經(jīng)濟(jì)秩序的刑事犯罪行為，不得不引起重視。

在補(bǔ)償款分配行為糾紛中區(qū)分行政違法行為與刑事犯罪行為，是在刑行交叉視野下的重要研究內(nèi)容?；?1例案件的剖析，可以得知，雖然在補(bǔ)償款分配行為糾紛中行政審判與刑事審判存在不可避免的重合，在從行為本質(zhì)上看，還是能夠區(qū)分清楚。在5例行政案件中，其糾紛都是以行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償款分配職責(zé)爭議為形式，而在其余的刑事案件中，都是以侵占或者騙取補(bǔ)償款的行為方式犯貪污罪或者敲詐勒索罪。因此，以是否將補(bǔ)償款占為己有為標(biāo)準(zhǔn)，能夠更好地劃定補(bǔ)償款分配行為糾紛中的行政與刑事審判的界限。

(二)林地征地補(bǔ)償附屬糾紛

在林地征地補(bǔ)償主行為引發(fā)的糾紛之外，還存在由林地征地補(bǔ)償附屬行為引發(fā)的各種爭議，如補(bǔ)償前行為、補(bǔ)償后行為兩類。因而，剩余的16件林地征地補(bǔ)償糾紛案件中，存在刑事類糾紛5件與行政類糾紛11件，巧合的是，這5起刑事類糾紛都發(fā)生在林地征地補(bǔ)償行為之前，而11起行政類糾紛則發(fā)生于林地征地補(bǔ)償行為之后。因此，林地征地補(bǔ)償附屬糾紛又可以細(xì)分為林地征地補(bǔ)償前的刑事糾紛與林地征地補(bǔ)償后的行政糾紛。

所謂補(bǔ)償前的刑事糾紛，是指在林地征地補(bǔ)償程序開始前，相關(guān)主體由于非法占用林地而導(dǎo)致的犯罪行為。在現(xiàn)有林地征地實(shí)踐中，存在著在未經(jīng)征地機(jī)關(guān)審批或者審批不通過情形下，擅自占用林地，改變林地用途，大量破壞林地資源的不法行為。這些行為發(fā)生于合法征地補(bǔ)償程序之前，是林地征地補(bǔ)償糾紛中不可忽視的部分，同時又明顯違反了我國《刑法》等法律規(guī)定，是必須予以提起公訴、進(jìn)行刑事處罰的具有社會危險性的行為。因此，對于此類糾紛，不能簡單地用調(diào)解、協(xié)商等一般解決機(jī)制來對待，而是應(yīng)以最嚴(yán)厲的刑罰措施起到預(yù)防以及懲罰犯罪的作用。

而補(bǔ)償后的行政糾紛，則是涉及有關(guān)行政主體在林地征地補(bǔ)償后，由補(bǔ)償引發(fā)其他行政違法行為的糾紛。在行政審判程序中，此類糾紛表現(xiàn)為違法清除林木、行政許可違法、行政強(qiáng)制違法等。現(xiàn)實(shí)中，由于林地征地補(bǔ)償之后，行政機(jī)關(guān)與被征地主體之間由于主客觀因素未能及時達(dá)成一致，則容易導(dǎo)致錯誤行政行為的產(chǎn)生。為了有效緩解這一糾紛的滋生，在林地征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，應(yīng)當(dāng)格外注意補(bǔ)償行為之后行政機(jī)關(guān)的行為，以期通過社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等形式將補(bǔ)償后的行政糾紛及時在源頭上控制起來。

四、結(jié)語

基于刑事與行政訴訟領(lǐng)域50例典型案例的分析，筆者對林地征地補(bǔ)償糾紛的類型有了全新的認(rèn)識。具體見下表：

通過對本次收集的50件刑事與行政訴訟領(lǐng)域的特殊林地征地補(bǔ)償糾紛的分類化研究，可知，林地征地補(bǔ)償糾紛雖然具有案情復(fù)雜、社會影響性大等特征，但是進(jìn)入司法審判程序的糾紛類型，在仔細(xì)梳理后能夠得出一定的規(guī)律性。

第一，圍繞林地征地補(bǔ)償行為的主次屬性，將現(xiàn)有審判實(shí)踐中的林地征地補(bǔ)償糾紛劃分清晰。由林地征地補(bǔ)償主行為引發(fā)的糾紛，不僅涉及行政訴訟，還同時在刑事與行政訴訟方面重合，比其他林地征地補(bǔ)償糾紛更煩瑣、更具威脅性。因此，林地征地補(bǔ)償主糾紛是訴訟過程中亟須重視的糾紛，此類糾紛對審判人員的審判技術(shù)以及專業(yè)知識的要求也較一般糾紛高。

主類型子類型涉及訴訟領(lǐng)域區(qū)分刑事與行政類糾紛標(biāo)準(zhǔn)林地征地補(bǔ)償主糾紛林地征地補(bǔ)償附屬糾紛補(bǔ)償確定糾紛行政訴訟補(bǔ)償款分配糾紛刑事與行政訴訟補(bǔ)償前附屬糾紛刑事訴訟補(bǔ)償后附屬糾紛行政訴訟是否將補(bǔ)償款占為己有

第二，通過對林地征地補(bǔ)償糾紛的二級分類，將糾紛中的刑事犯罪行為與行政違法行為區(qū)分清楚。由前文所述可知，林地征地的補(bǔ)償款分配糾紛是刑行交叉現(xiàn)象的集中領(lǐng)域。在處理此類糾紛時，應(yīng)當(dāng)首先區(qū)分案件性質(zhì)，再根據(jù)糾紛具體內(nèi)容開展不同程序的審判工作。在刑行重合的案件中，可以發(fā)現(xiàn)，將補(bǔ)償款私自占為己有的都屬于刑事犯罪行為，而單純干預(yù)補(bǔ)償款分配形式、分配范圍的則是行政領(lǐng)域的糾紛。因此，對于涉及單一訴訟領(lǐng)域的林地征地補(bǔ)償糾紛由于其案件屬性明顯，則可以直接進(jìn)行司法審判。

需要提出的是，本次樣本的篩選是圍繞浙江省近5年的林地征地補(bǔ)償裁判文書展開的，是對進(jìn)入司法審判程序的典型林地征地補(bǔ)償糾紛的類型化分析。由于樣本的有限性與糾紛的發(fā)展性，本文概括出的林地征地補(bǔ)償糾紛的類型也會隨著社會發(fā)展不斷豐富與擴(kuò)充。

刑法與行政法是調(diào)整社會法律關(guān)系、化解社會矛盾的基本法律，如何根據(jù)其不同規(guī)范的性質(zhì)進(jìn)行法律定位，不僅是立法者的促進(jìn)林業(yè)法治化的立法本意，更關(guān)系到審判人員正確援引法律、適用法律解決林地征地補(bǔ)償糾紛的現(xiàn)實(shí)作用。因此，對林地征地補(bǔ)償糾紛進(jìn)行刑事與行政界線的劃分，對糾紛本身進(jìn)行類型化的研究，是有效化解林地征地糾紛、促進(jìn)林業(yè)生態(tài)與法治并行的題中之義。

[1]吳霞，姚祖研.關(guān)于征占用林地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法合理性的探討[J].貴州林業(yè)科技，2006,(2).

[2]左宗貴.占用征用林地管理中存在的問題及對策探討[J].華東森林經(jīng)理，2005,(1).

[3]周建國.淺析農(nóng)地征收補(bǔ)償分配糾紛[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2007,(11).

[4]張冬梅，林旭霞.民法視野下林權(quán)的保護(hù)與限制[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2013,(4).

[5]胡亞軍.對農(nóng)村集體林地征地補(bǔ)償分配問題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014,(6).

[6]李曉明.行政刑法屬性的論爭及其定位[J].北方法學(xué)，2008,(4).

[責(zé)任編輯:范禹寧]

D914

A

1008-7966(2017)06-0045-03

2017-07-10

朱瑞娜(1992-)，女，浙江瑞安人，2015級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生；周伯煌(1968-)，男，浙江諸暨人，教授，碩士研究生導(dǎo)師。