徐忠：新時代改革要啃四個“硬骨頭”

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步實施，宏觀經(jīng)濟企穩(wěn)向好的勢頭有所鞏固，

我們嘗到了改革的甜頭，改革已經(jīng)在正確的軌道上前行

黨的十九大作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重要判斷，毫無疑問，我國改革發(fā)展同樣進入了新時代。如何認識和把握新時代的改革？

新時代的改革具備良好的條件

第一，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步實施，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，供求關(guān)系正在發(fā)生實質(zhì)性變化，新動能、新業(yè)態(tài)加快成長，宏觀經(jīng)濟企穩(wěn)向好的勢頭有所鞏固，我們嘗到了改革的甜頭，改革已經(jīng)在正確的軌道上前行。

第二，黨的十八大以來，全面依法治國、全面從嚴治黨、反腐、扶貧等工作取得顯著成效，為改革營造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。

第三，黨的十九大將忠誠、能干、有擔(dān)當(dāng)?shù)娜朔诺胶线m的位置，為改革的順利推進做了充分的人才準備。

新時代的改革面臨新的挑戰(zhàn)

從經(jīng)驗上看，漸進式改革思路是我國改革開放取得成功的重要原因。這種改革模式摩擦成本小、見效快，有利于新制度、新秩序的培養(yǎng)，“以時間換空間”，切合改革開放之初的中國實際。但是，經(jīng)過近四十年的改革發(fā)展，易于推行、具有帕累托優(yōu)化屬性的改革目前大多已經(jīng)完成，改革的頂層設(shè)計、“四梁八柱”的基本框架也已確立，下一步改革面臨的基本上都是涉及改變現(xiàn)有體制運行、觸動既存利益格局的體制機制難題，比如國有企業(yè)改革、財稅體制改革、擴大雙向開放等。因此，新時代的改革絕不是水到渠成的自然過程，必須主動突破“心理舒適區(qū)”，要對困難和挑戰(zhàn)甚至重大風(fēng)險有充分的認識和準備。

新時代的改革需要啃硬骨頭

由于我國相當(dāng)長一段時間處在經(jīng)濟高速增長階段，規(guī)模快速擴張，漸進式、增量改革的成績顯著，但存量矛盾還未得到真正解決。比如，我國目前面臨的產(chǎn)能過剩、高杠桿和房地產(chǎn)領(lǐng)域的諸多問題。

因此，十九大報告要求“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”。我的理解是要糾正過度強調(diào)增量擴張目標的傾向，從“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧吓_階”，從簡單的加減法轉(zhuǎn)變?yōu)橹卦谔岣哔|(zhì)量和效率的乘法和除法，從過度依靠短期行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制機制建設(shè)，通過質(zhì)量、效率、動力“三個變革”，解決不平衡不充分發(fā)展問題。這就需要我們拿出改革的決斷和勇氣，力爭在一些事關(guān)改革發(fā)展大局的重點問題上有所突破。這些硬骨頭主要包括以下幾個方面：

（一）國有企業(yè)改革問題

近年來，國企改革的部分舉措并沒有緊緊圍繞主要矛盾。當(dāng)前國有企業(yè)面臨的主要矛盾是治理結(jié)構(gòu)不完善，一些企業(yè)效率不高、盈利能力不強是我國經(jīng)濟“大而不強”的具體體現(xiàn)。黨的十九大報告要求“推動國有資本做強做優(yōu)做大”，改革的方向非常明確，“強-優(yōu)-大”的順序一目了然。如何保持國有企業(yè)的機體健康？首先是通過以國有資本為紐帶完善公司治理，實現(xiàn)國有企業(yè)提質(zhì)增效。

然而，近年來推動的“債轉(zhuǎn)股”改革，還沒有從根本上改善企業(yè)公司治理，解決企業(yè)盈利不足的問題?！皞D(zhuǎn)股”是“當(dāng)商業(yè)銀行的貸款對象出現(xiàn)一定問題時， 商業(yè)銀行所采取的一種資產(chǎn)保全方式”，是企業(yè)重組的一種方式。表面上看，“債轉(zhuǎn)股”能產(chǎn)生降低企業(yè)債務(wù)負擔(dān)、避免直接破產(chǎn)重組、商業(yè)銀行保全資產(chǎn)的短期收益。但從根本上講，“債轉(zhuǎn)股”的要旨在于改變貸款對象的法人治理結(jié)構(gòu)，以便恢復(fù)貸款對象的盈利能力。只有實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營狀況的改善，才能真正實現(xiàn)優(yōu)于直接破產(chǎn)清算的結(jié)果，達到債權(quán)人與債務(wù)人雙贏的改善。

諸多“債轉(zhuǎn)股”國際實踐中，鼓勵債權(quán)人轉(zhuǎn)換身份、作為股東主導(dǎo)或參與企業(yè)的重組是成功案例的共同特點。然而，近年來的“債轉(zhuǎn)股”改革更多停留在債務(wù)重組的財務(wù)層面，交了學(xué)費，卻沒有解決體制機制的問題。商業(yè)銀行只是實現(xiàn)了“名義上”的身份轉(zhuǎn)換，仍然很難在企業(yè)的經(jīng)營管理中享有與其投資額相匹配的話語權(quán)，只是“債轉(zhuǎn)債”，債權(quán)人無法參與企業(yè)日常經(jīng)營，改善公司治理從而改善企業(yè)經(jīng)營也就無從談起了。

現(xiàn)有的國有企業(yè)混合所有制改革措施，更多只是強調(diào)引入民間資本，在充分發(fā)揮股權(quán)多元化對公司治理的改善上，還有不到位的情況?；旌纤兄聘母锸且粋€新概念，但其實質(zhì)內(nèi)容并不陌生。本世紀初，我國國有商業(yè)銀行改革就曾采取引進戰(zhàn)略機構(gòu)投資者，實現(xiàn)國有資本與非國有資本的融合，但這只是手段，不是目的。國有商業(yè)銀行改革的根本目標是推動商業(yè)銀行內(nèi)部改革和嚴格外部監(jiān)督，促使其真正建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

一些具體問題也值得深入思考。一是具有壟斷性質(zhì)的大企業(yè)，是引入民間資本作股東更有利于提質(zhì)增效，還是放開競爭性業(yè)務(wù)準入更有利于企業(yè)做強做優(yōu)？二是引進的民間資本是否局限于境內(nèi)資本，“一視同仁”地引進境外戰(zhàn)略投資者是否能有更好的效果，更有利于信心的建立和鞏固？

（二）中央和地方的財政關(guān)系

中央與地方是我國改革中的一對重要關(guān)系，是“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)性改革。改革開放的成功經(jīng)驗，就是充分調(diào)動個人和地方政府的積極性，發(fā)揮地方的信息優(yōu)勢。用“松綁”、“搞活”等放權(quán)讓利的辦法，給予各種各樣的激勵，發(fā)揮地方政府的首創(chuàng)精神，推動了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)、財政包干體制等改革，激發(fā)了經(jīng)濟活力。但近年來，中央與地方關(guān)系也有一些問題。

中央地方關(guān)系的系統(tǒng)性和復(fù)雜性決定了不從財權(quán)、事權(quán)、激勵機制等方面入手，僅僅依靠地方政府債務(wù)整頓，單個領(lǐng)域“單兵突進”很難從根本上解決深層次問題。完善中央地方關(guān)系，必須加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進各相關(guān)領(lǐng)域的制度建設(shè)。

（三）房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制建設(shè)

過去，房地產(chǎn)市場過多的作為短期調(diào)控工具，基礎(chǔ)性制度和長效機制建設(shè)進展不足。房地產(chǎn)市場與國民經(jīng)濟各部門廣泛聯(lián)系，涉及民生福利、財富分配、社會穩(wěn)定等重要問題，是具有系統(tǒng)性的重要市場。正是由于與宏觀經(jīng)濟緊密的關(guān)聯(lián)性，房地產(chǎn)市場一度被視為經(jīng)濟增長的“支柱行業(yè)”，甚至在以往的宏觀調(diào)控中被作為調(diào)控工具：一旦房價上漲，則擔(dān)心風(fēng)險，采取限購、限貸等行政化手段抑制需求；而一旦經(jīng)濟走弱，希望以房地產(chǎn)投資提振經(jīng)濟增長的時候，又會采取反向措施促進房地產(chǎn)發(fā)展。

但“促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制”尚未真正建立。房價過快上漲帶來了擠出消費、擠出投資、阻礙全要素生產(chǎn)率提升、制約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展的問題，這也是一些金融風(fēng)險的源頭。為促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，應(yīng)堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，探尋房價持續(xù)上漲的宏觀經(jīng)濟影響以及結(jié)構(gòu)性體制性根源，構(gòu)建房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機制。

這些改革需要處理復(fù)雜利益關(guān)系，必須具有改革擔(dān)當(dāng)、事業(yè)擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在關(guān)鍵問題上敢下決心、敢于拍板。

（四）處置僵尸企業(yè)和風(fēng)險點的市場出清問題

我們需要什么樣的市場經(jīng)濟體制，什么是“好的市場經(jīng)濟體制”？關(guān)鍵是正確認識和處理政府與市場關(guān)系，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。對于金融機構(gòu)以及金融市場體系，正確處理好政府與市場的關(guān)系尤為重要。在存款保險制度已經(jīng)建立的情況下，應(yīng)盡快探索建立起優(yōu)勝劣汰的金融機構(gòu)市場退出機制，強化金融機構(gòu)外部約束，促進其實現(xiàn)審慎穩(wěn)健經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

改革的“改革”

新時代的改革不能“新瓶裝舊酒”、“穿新鞋、走老路”，在屬于“硬骨頭”的重點改革領(lǐng)域要充分吸取過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，沿著已經(jīng)明確的改革方向一以貫之。

科學(xué)合理的方案設(shè)計是改革目標得以實現(xiàn)的重要保障。改革政策能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于是否尊重和順應(yīng)了市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，是否全面考慮政策的期望效果及其“副作用”，是否對市場主體的預(yù)期和反應(yīng)有充分估計。

改革時不待我，從國際看，主要經(jīng)濟體都在推行結(jié)構(gòu)改革，誰改革的步子走得更堅定更扎實，誰就在未來的國際競爭格局中占據(jù)優(yōu)勢。從國內(nèi)看，黨的十九大要求，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。

改革必須勇于決斷，改革一定會有阻力和風(fēng)險，不能盲動，更不能求穩(wěn)求全，尤其不能夸大風(fēng)險，不敢觸動既有利益格局，不敢改變現(xiàn)有體制機制。改革推進中要有序改革，保持戰(zhàn)略定力。

改革必須確保改革方案的科學(xué)性，并在機制上保證其嚴格按照改革方案執(zhí)行。改革方案不能以各方妥協(xié)一致為前提，更不能因利益博弈的復(fù)雜而停止，不能大而化之，缺乏細節(jié)。改革方案的執(zhí)行要有第三方評估，確保正確改革方案執(zhí)行一以貫之。

（本文系徐忠局長最近發(fā)表的主題關(guān)于如何認識和把握新時代改革的演講）