正義理論視角下失地農(nóng)民權(quán)益保障的困境與對(duì)策

摘要：隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村土地被征收，農(nóng)民失去土地就意味著失去了由土地所派生出來的諸多權(quán)益，包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益、精神權(quán)益等實(shí)體權(quán)益，以及土地征收程序、司法救濟(jì)等程序權(quán)益。目前因?yàn)橄嚓P(guān)國家法律的缺失、制度的不完善和其他原因，失地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障，產(chǎn)生了一系列損害農(nóng)民權(quán)益的不公正問題，無法實(shí)現(xiàn)正義。以正義理論為視角，分別從實(shí)體權(quán)益和程序權(quán)益的角度分析相關(guān)權(quán)益和正義實(shí)現(xiàn)的困境。在分析現(xiàn)狀及原因的基礎(chǔ)上提出解決對(duì)策：完善保障土地征收補(bǔ)償公平的法律機(jī)制；構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利本位的征地補(bǔ)償機(jī)制；規(guī)范征地程序；完善失地農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；建立平等的協(xié)商機(jī)制；完善失地農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制?？傊暿У剞r(nóng)民的利益需求，深入探究失地農(nóng)民的權(quán)益受損現(xiàn)狀，在正義視角下探討弱勢(shì)群體保護(hù)問題，進(jìn)而尋求失地農(nóng)民權(quán)益公正對(duì)待的有效路徑是非常必要的。

關(guān)鍵詞：正義理論；失地農(nóng)民；實(shí)體權(quán)益；程序權(quán)益；權(quán)益保障；征地程序；正義；困境；權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；協(xié)商機(jī)制；長(zhǎng)效機(jī)制；弱勢(shì)群體；對(duì)策

中圖分類號(hào)： F3236文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）21-0349-04

收稿日期：2017-03-03

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)“農(nóng)村環(huán)境污染及其法治對(duì)策研究”（編號(hào)：RWYB201708）。

作者簡(jiǎn)介：邵艷（1981—），女，江蘇揚(yáng)州人，碩士，講師，主要從事行政法、農(nóng)林法、訴訟法研究。E-mail：1162840490@qqcom。

近年來伴隨著城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的一系列問題，尤其是失地農(nóng)民權(quán)益保障問題已經(jīng)得到社會(huì)各界的普遍關(guān)注，是不容忽視的社會(huì)問題，矛盾日益突出。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要真正以“人”為核心，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。正義往往通過對(duì)弱勢(shì)群體的保障來體現(xiàn)，在征地過程中農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益嚴(yán)重受損，逐漸成為新的弱勢(shì)群體。然而，在現(xiàn)行制度體系下，失地農(nóng)民的權(quán)益無法得到有效保障，與公平正義的要求有很大距離。所以，構(gòu)建一種科學(xué)的、客觀的、公平正義的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，對(duì)于保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要的作用。目前，國內(nèi)外許多學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障問題展開研究，政府也制定了相關(guān)的法律與政策來保障失地農(nóng)民的權(quán)益。不論在理論界，還是在實(shí)務(wù)界，研究多側(cè)重于侵害農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)狀，但是很少關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益為什么會(huì)得不到保障，哪些權(quán)益得不到保障等。為更好地維護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)合法權(quán)益，有必要系統(tǒng)地梳理失地農(nóng)民流失的權(quán)益內(nèi)容及問題。關(guān)于這些問題的思考，對(duì)深入認(rèn)識(shí)當(dāng)前土地征收現(xiàn)狀、對(duì)失地農(nóng)民土地權(quán)益如何保障等問題有前提性的理論意義。正義理論可以說是探討失地農(nóng)民權(quán)益保障的法理依據(jù)，該理論能夠?yàn)檎J(rèn)真對(duì)待包括失地農(nóng)民在內(nèi)的弱勢(shì)群體的利益提供更充分的理論基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)從實(shí)體正義和程序正義這一新的視野和路徑對(duì)失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益進(jìn)行認(rèn)真研究，只有如此才能有針對(duì)性地對(duì)權(quán)益受損的現(xiàn)狀提出解決方案，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。同時(shí)，學(xué)術(shù)界研究大多缺乏從源頭入手來解決問題的整體性考慮，也很少進(jìn)行全方位、多層次的對(duì)策探討。因此，本研究通過正義理論的視角來分析失地農(nóng)民的權(quán)益受損的具體表現(xiàn)，在實(shí)踐與理論之間尋求一種平衡，探討失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，力求找到實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化公平正義的解決途徑和對(duì)策措施。

1正義理論視野下失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)

11正義理論對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制構(gòu)建的引導(dǎo)作用

失地農(nóng)民權(quán)益保障問題折射出當(dāng)下土地征收過程中農(nóng)民的土地權(quán)益嚴(yán)重受損，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素加大的社會(huì)現(xiàn)狀。因此，在土地征收補(bǔ)償中堅(jiān)持公平正義，對(duì)于保障失地農(nóng)民的切身利益、規(guī)范土地征收的相關(guān)法律程序具有十分重要的作用。羅爾斯認(rèn)為，正義作為“社會(huì)制度的首要價(jià)值”，不僅體現(xiàn)的是個(gè)體的公平正義，最基本的要求是人人都享有平等的社會(huì)地位，有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，有平等的獲取自己正當(dāng)利益的機(jī)會(huì)，還應(yīng)盡同樣的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的平等1]。本質(zhì)上土地征收是一種交易行為，作為“買方”的國家必須對(duì)作為“賣方”的失地農(nóng)民的損失給予公平的補(bǔ)償。但現(xiàn)實(shí)中，土地征收補(bǔ)償制度沒有能夠真正實(shí)現(xiàn)正義，其在某種程度上侵犯了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。所以，用公平正義理念來指導(dǎo)土地征收補(bǔ)償制度的制定和實(shí)施，能夠更好地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，以促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

12失地農(nóng)民權(quán)益保障中的正義理念

實(shí)體正義通常指通過對(duì)實(shí)體性法律規(guī)范的準(zhǔn)確適用來實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，強(qiáng)調(diào)事實(shí)的準(zhǔn)確和結(jié)果的公正，而忽視獲得事實(shí)的途徑。而失地農(nóng)民權(quán)益保障中的實(shí)體正義主要是指對(duì)各種實(shí)體權(quán)益的保障，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、精神等權(quán)益。實(shí)踐中，農(nóng)民有的實(shí)體權(quán)益并未得到法律較為全面的明確和保護(hù)，農(nóng)民沒有主動(dòng)主張或?qū)崿F(xiàn)自身實(shí)體權(quán)益的能力，其各種實(shí)體權(quán)益被動(dòng)地由各種法律規(guī)范所設(shè)計(jì)和保護(hù)。

程序正義也被稱作是“看得見的正義”，它強(qiáng)調(diào)在追求實(shí)體結(jié)果過程中的正義，體現(xiàn)為通過平等適用程序性法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)各主體在追求實(shí)體結(jié)果過程中的各種權(quán)利。而失地農(nóng)民權(quán)益保障中的程序正義主要包括失地農(nóng)民全面具體地參與征地活動(dòng)，通過程序性參與來實(shí)現(xiàn)自身實(shí)體權(quán)益。其不僅體現(xiàn)了參與程序的合理性和公開性等內(nèi)在價(jià)值，還具有實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)益，提升失地農(nóng)民權(quán)益保障成效的外在價(jià)值。

失地農(nóng)民權(quán)益保障中的實(shí)體正義和程序正義之間具有較為緊密的關(guān)系，都是以保障失地農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)征地過程中的公平正義作為主要出發(fā)點(diǎn)。而兩者的區(qū)別在于實(shí)體正義注重對(duì)失地農(nóng)民廣泛的實(shí)體權(quán)益進(jìn)行保障，程序正義則是一方面強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民在征地過程中的程序性參與；另一方面，程序正義相對(duì)于實(shí)體正義在失地農(nóng)民權(quán)益保障中也具有自身的獨(dú)立價(jià)值，是不可或缺的部分，具有實(shí)體正義所不能替代的作用。

2失地農(nóng)民實(shí)體權(quán)益實(shí)現(xiàn)的困境

實(shí)體權(quán)益是指以實(shí)體規(guī)范為基礎(chǔ)，以賦予權(quán)利主體實(shí)體利益為要旨的權(quán)利和利益。該權(quán)益的實(shí)現(xiàn)能夠促進(jìn)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，卻面臨著困境。在征地過程中失地農(nóng)民的很多實(shí)體權(quán)益受到侵犯，他們一旦意識(shí)到自己的權(quán)益受到侵害，就會(huì)在權(quán)利的驅(qū)動(dòng)下盡力去維護(hù)，所以應(yīng)該幫助他們發(fā)現(xiàn)自身應(yīng)當(dāng)保護(hù)的權(quán)益。endprint

21失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損分析

農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要包含農(nóng)民土地承包權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地受償權(quán)等2]。當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，并且在集體成員中分配使用權(quán)的現(xiàn)狀使得農(nóng)民并未完全能夠得到土地財(cái)產(chǎn)的上述權(quán)利，失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利更是面臨困境。首先，失地農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受到損害。土地承包經(jīng)營者有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和繼承權(quán)，實(shí)踐中這些權(quán)利并沒有能夠得到很好地落實(shí)；其次，土地使用權(quán)受到侵害，失去土地就失去了維持生存發(fā)展的保障。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地減少不僅表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量的減少，失地農(nóng)民收入也在減少；再次，失地農(nóng)民的土地收益權(quán)受到損害，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，分配很不合理；最后，農(nóng)民土地受償權(quán)沒能獲得充分保證。征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)用等3]。在實(shí)踐中，一般補(bǔ)償現(xiàn)有用途的價(jià)值，不包括土地的增值收益，對(duì)失地農(nóng)民來說非常不公平。

22失地農(nóng)民在社會(huì)權(quán)益上缺乏保護(hù)

作為具備公民身份的農(nóng)民，在一國法律下，必須平等享有生存、發(fā)展、就業(yè)、居住、生態(tài)等基本權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)生活中卻受損嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，就業(yè)等社會(huì)保障權(quán)缺失。對(duì)大多數(shù)失地農(nóng)民來說，他們失去土地就意味失去了依附于土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，失去了勞動(dòng)對(duì)象其就業(yè)權(quán)利就不能得到保障。第二，生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及居住權(quán)受到侵害。以生活方式為例，失地農(nóng)民進(jìn)入城市后高成本的日常開銷相對(duì)于原來低成本生活的農(nóng)民而言比較困難。征用土地失去的不僅僅是耕地，更多的是連同房屋、宅基地一起被征用，就失去了唯一可以謀取福利的保障，居住權(quán)受到嚴(yán)重侵害，基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)就會(huì)受到嚴(yán)重影響。第三，生態(tài)權(quán)益受損。農(nóng)村不當(dāng)征地現(xiàn)象的出現(xiàn)使農(nóng)村耕地逐漸減少，大量的土地在征收之后面臨著拋荒以及閑置的問題，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于土地征收過程中征地不當(dāng)所造成的。由于大量征地主要發(fā)生在城市的郊區(qū)，很多優(yōu)質(zhì)的耕地資源受到破壞，在這種不合理征地環(huán)境下，也對(duì)我國生態(tài)環(huán)境造成了破壞，對(duì)城市化生態(tài)建設(shè)造成了嚴(yán)重的制約。

23精神權(quán)益未得到有力保護(hù)

土地征收中的精神損害是指被征地農(nóng)民因土地被征收而在精神上或心理上所產(chǎn)生的損害、損失或痛苦4]，可分為2種情形：一種是因征地機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)而使得被征地農(nóng)民產(chǎn)生精神損害。這種損害可以避免，前提是在合法的框架下公平公正的合理征地。另一種是因合法征地行為而使得農(nóng)民被迫失去土地，從而產(chǎn)生精神損害。這種損害是因?yàn)橥恋乇缓戏ㄕ魇账斐傻?，不可避免。但是目前的征地機(jī)制缺乏對(duì)失地農(nóng)民的心理活動(dòng)以及失地后的精神損失的考量，相應(yīng)的補(bǔ)償和保障也沒能落實(shí)到位。

總之，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、精神等實(shí)體權(quán)益全方位受到損害，其根本原因是土地產(chǎn)權(quán)的法律界定不清。農(nóng)民擁有的是一種殘缺的部分土地“所有權(quán)”。現(xiàn)行征地機(jī)制不完善是其權(quán)益受到損害的直接原因。如對(duì)“公共利益”的界定模糊，征地補(bǔ)償范圍較小，補(bǔ)償方式單一等。正是基于土地征收的上述制度困境，征地實(shí)踐中侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象才會(huì)此起彼伏。

3失地農(nóng)民程序權(quán)益實(shí)現(xiàn)的困境

程序權(quán)益是以程序性規(guī)范為基礎(chǔ)，權(quán)利主體在實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)益的過程中所享有的權(quán)利和利益，因保障實(shí)體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益。廣義的程序包含行政過程中有關(guān)的程序和訴訟程序。在征地過程中失地農(nóng)民的程序權(quán)益沒有得到充分保障，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：一方面是在征地過程中失地農(nóng)民的參與機(jī)制未完全建立，另一方面是當(dāng)實(shí)體權(quán)益受損后失地農(nóng)民的救濟(jì)機(jī)制不健全。

31土地征收過程中程序方面存在不足

土地征收“公共利益”認(rèn)定程序缺失?，F(xiàn)有法律只規(guī)定征收土地必須基于“公共利益”，但對(duì)于“公共利益”判定主體和判定程序都沒有作出規(guī)定。最重要的是被征地農(nóng)民在土地征收過程中的參與機(jī)制不健全，如“先征地后公告”的程序就會(huì)使村民理應(yīng)享有的知情、表達(dá)、參加、監(jiān)督等權(quán)利被虛置，不公開、不透明的征地程序損害了失地農(nóng)民的知情權(quán)。根據(jù)當(dāng)前我國《征用土地公告辦法》《國土資源聽證辦法》的規(guī)定，被征收人對(duì)于補(bǔ)償及安置方案要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證5]。實(shí)際上農(nóng)民參與的程度有限，同時(shí)也缺少申訴方面的有關(guān)規(guī)定，因此對(duì)農(nóng)民切身利益的維護(hù)很不利。

32失地農(nóng)民司法救濟(jì)程序不完善

當(dāng)下缺少健全的土地征收法律法規(guī)和專門的失地農(nóng)民權(quán)益保障法，司法救濟(jì)功能受限，難以實(shí)質(zhì)性保障失地農(nóng)民權(quán)益。具體體現(xiàn)在土地征收爭(zhēng)議裁決機(jī)制不公正，行政復(fù)議和行政訴訟規(guī)定不合理。不愿走復(fù)議、訴訟渠道或是此路不通的情況下，失地農(nóng)民采取上訪或暴力抵抗手段的案例層出不窮。如2014年山東省平度市發(fā)生了一起村民因?qū)Υ逋恋卦鲋凳找婵罘峙洳粷M而與開發(fā)商和村民委員會(huì)發(fā)生沖突，部分人員甚至付出了生命的代價(jià)。這起惡性事件原因很復(fù)雜，但是征地過程中失地農(nóng)民的參與機(jī)制不健全，當(dāng)失地農(nóng)民權(quán)益受損時(shí)沒有很好的救濟(jì)途徑是不容忽視的原因。土地權(quán)益受損后失地農(nóng)民自力救濟(jì)下的當(dāng)事人協(xié)商之路無法走通，在權(quán)利明顯不對(duì)等的情況下，作為弱勢(shì)群體一方的失地農(nóng)民很難找到話語權(quán)。

4完善失地農(nóng)民權(quán)益保障的若干建議

41完善保障土地征收補(bǔ)償公平的法律機(jī)制

土地征收法律目前并未賦予失地農(nóng)民分享土地增值收益以及獲得社會(huì)保障的權(quán)利，這是失地農(nóng)民權(quán)益受損的制度根源6]。所以，要修改完善與農(nóng)民切身利益相關(guān)、能及時(shí)有效地保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的法律法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)現(xiàn)狀及時(shí)修改《土地管理法》《土地管理實(shí)施條例》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等，以達(dá)到切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的目的。同時(shí)，國家在條件允許的情況下應(yīng)及時(shí)著手制定并公布《被征地農(nóng)民權(quán)益保障法》。立法時(shí)要理清公共利益的邊界，明確其內(nèi)容，有序界定其適用清單，進(jìn)一步健全土地征收制度，規(guī)范土地征收行為，細(xì)化征地程序，完善有關(guān)征地環(huán)節(jié)中較為薄弱的補(bǔ)償安置、征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用以及監(jiān)督管理的規(guī)定，建立有效的征地約束機(jī)制，加大對(duì)違法違規(guī)征地行為的打擊力度，使農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益得到應(yīng)有保障。endprint

42構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利本位的征地補(bǔ)償機(jī)制

首先，明確農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t——公平補(bǔ)償。應(yīng)按照公平的土地市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償，該市場(chǎng)價(jià)格既不是只按照土地原用途來測(cè)算，也不能完全按照土地未來用途來測(cè)算，而是按照被征地農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)成本來確定。其次，完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我國今后立法需要明確權(quán)利主體，農(nóng)民（群體）是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際主體，擁有完全的承包經(jīng)營權(quán)，甚至擁有土地的抵押權(quán)、繼承權(quán)及發(fā)展權(quán)。為切實(shí)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)根據(jù)我國《物權(quán)法》，結(jié)合《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)規(guī)定，給農(nóng)民頒發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》，做到一證一表登記。最后，要拓寬征地補(bǔ)償范圍并建立多元化的補(bǔ)償方式。國家應(yīng)逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，把“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”作為征地制度改革的首要價(jià)值取向，不僅有直接損失還包括間接損失，在客體上可以把能夠預(yù)見和量化的必要間接損失如殘余地?fù)p失、相鄰地價(jià)值減少納入補(bǔ)償范圍。在補(bǔ)償方式上不僅要補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損的物質(zhì)損失，還要補(bǔ)償失地農(nóng)民社會(huì)、精神等權(quán)益所造成的物質(zhì)損失和精神損失。補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)權(quán)益時(shí)建議采用失地農(nóng)民直接補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行，可以減少各級(jí)政府的參與，通過農(nóng)民的個(gè)人銀行賬戶直接補(bǔ)償，充分保障失地農(nóng)民的權(quán)益。還可以借鑒發(fā)達(dá)國家對(duì)于受償主體的較寬的界定，按照凡是因?yàn)橥恋卣魇斩艿綋p失者均可獲得補(bǔ)償，包括被征農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人、租賃權(quán)人、因征地而受到影響的其他關(guān)系人、相鄰地的農(nóng)地權(quán)利人等。在精神損害補(bǔ)償方面，要在給付精神損害補(bǔ)償金的基礎(chǔ)上，盡可能為失地農(nóng)民提供接近原來的生活環(huán)境并組織一些讓其適應(yīng)新環(huán)境的培訓(xùn)，同時(shí)進(jìn)行定期的心理關(guān)懷和疏導(dǎo)，以幫助失地農(nóng)民盡快從征地帶來的負(fù)面影響中走出來。

43規(guī)范征地程序勢(shì)在必行

公正合理的征地程序應(yīng)是申請(qǐng)→調(diào)查→批準(zhǔn)→實(shí)施→反饋的法定程序。首先，要做好申請(qǐng)工作，應(yīng)由土地征收主體就征收目的、對(duì)象和范圍、征收方式、補(bǔ)償方式和額度等情況一起報(bào)法定主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。同時(shí)，要落實(shí)好信息公開制度，政府要出示征地的范圍、用途以及補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、具體執(zhí)行時(shí)間等信息，這些信息都須要進(jìn)行及時(shí)公告，要對(duì)被征地農(nóng)民統(tǒng)一講解征地內(nèi)容與方案，通過技術(shù)專家進(jìn)行前期的科學(xué)性論證。其次，對(duì)聽證和審批程序進(jìn)行完善。對(duì)于公告的內(nèi)容農(nóng)民有意見要給予他們充分的話語權(quán)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以舉行聽證會(huì)，土地征收過程中必須提高規(guī)范度和透明度，讓農(nóng)民能夠參與整個(gè)過程，允許失地農(nóng)民自發(fā)組建失地農(nóng)民維權(quán)組織，同時(shí)賦予其申訴權(quán)。在審批時(shí)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性建設(shè)用地，在批準(zhǔn)階段要征求農(nóng)民的意見，在實(shí)施階段，如果失地農(nóng)民不愿意實(shí)施征地方案，可以共同協(xié)商，不能強(qiáng)制執(zhí)行。堅(jiān)決杜絕各項(xiàng)保障措施未落實(shí)，而采用強(qiáng)制手段把農(nóng)民從其土地上趕走的惡性事件的發(fā)生。最后，在反饋階段發(fā)揮監(jiān)督職能，失地農(nóng)民可以在權(quán)益受損或?qū)φ?zé)任履行情況不滿時(shí)舉報(bào)或上訪，督促地方政府在征地過程中履職盡責(zé)。

44完善失地農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

有損害就應(yīng)該有救濟(jì)，主要包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。行政救濟(jì)包括行政復(fù)議和信訪。根據(jù)立法規(guī)定，征地利害關(guān)系人對(duì)征地目的正當(dāng)性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案有異議，可向征地決策或?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出異議。要?jiǎng)?chuàng)新信訪制度，構(gòu)建大信訪格局。簡(jiǎn)單來說，就要整合資源，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)、信訪熱線等接訪體制，建立信訪、國土資源、紀(jì)檢等相關(guān)部門之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)制度，實(shí)現(xiàn)工作合力。

司法救濟(jì)主要包括建立對(duì)征地目的正當(dāng)性的司法審查制度、對(duì)補(bǔ)償和安置方案的聽證審查制度、賦予農(nóng)民征地補(bǔ)償安置的訴訟制度等3個(gè)方面?？傊x予失地農(nóng)民訴訟主體資格，允許失地農(nóng)民在土地征收全過程提出異議訴訟。引入如果農(nóng)民在未經(jīng)信息告知的情況下被強(qiáng)行征地，或者對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容有異議，都可以對(duì)作出具體行政行為決定的機(jī)關(guān)提出行政訴訟。這些相關(guān)規(guī)定在新修改的《行政訴訟法》的受案范圍部分作了拓展，目的是為了加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)，這里的權(quán)益不僅是實(shí)體權(quán)益還包括程序權(quán)益。農(nóng)民的法律意識(shí)有時(shí)比較淡薄，容易受誘導(dǎo)而放棄救濟(jì)，因此，可以拓展司法救濟(jì)渠道，建立公益訴訟制度。公益訴訟制度的確立將有助于提高弱勢(shì)公民的素質(zhì)和參與能力，促進(jìn)人權(quán)保障與社會(huì)的和諧穩(wěn)定7]。也可以逐步建立征地糾紛法律援助機(jī)制，通過一系列方法暢通救濟(jì)渠道，疏解社會(huì)矛盾。

45建立平等的協(xié)商機(jī)制

互利正義既體現(xiàn)當(dāng)事人個(gè)人的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，又得到雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可，是一種須要在實(shí)踐中不斷磋商和妥協(xié)才能接近的正義8]。可見，協(xié)商是實(shí)現(xiàn)互利正義的最佳方式。只有通過這樣的制度，公民才能既心懷對(duì)正義的向往又能為其權(quán)利訴求獲得政治共同體的確認(rèn)，從而參與到協(xié)商民主中來。征地方和被征地方應(yīng)平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議后才可以征地，應(yīng)在政府的主持下進(jìn)行協(xié)商談判，村民間也要協(xié)商，內(nèi)部處理協(xié)調(diào)好后，就解決了相關(guān)利益主體之間的利益分配關(guān)系。這種“民主協(xié)商制度”的征地機(jī)制應(yīng)該入法。如土地征收可以采取政府主導(dǎo)，雙方協(xié)商，村民民主，各方公平、市場(chǎng)引導(dǎo)，公正履行征地程序，結(jié)果公開，此征地機(jī)制自然會(huì)帶來新的征地氣象。征收農(nóng)民土地要尊重農(nóng)民個(gè)人意愿和保障其合法權(quán)益同時(shí)進(jìn)行。失地農(nóng)民如果對(duì)相應(yīng)的補(bǔ)償不滿意可以啟動(dòng)調(diào)解程序，可對(duì)一系列事項(xiàng)提出意見，針對(duì)不同意見進(jìn)行協(xié)商解決。至于具體的協(xié)商過程，一方面可以由征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民（以“戶”為單位）進(jìn)行協(xié)商，另一方面也可以由征地機(jī)關(guān)與被征地農(nóng)民選出的代表進(jìn)行協(xié)商。通過協(xié)商能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府與失地農(nóng)民間的利益協(xié)調(diào)與均衡。

46完善失地農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)效機(jī)制

中央“一號(hào)文件”明確提出，按照“先保后征，應(yīng)保盡?！钡囊螅瑥?qiáng)化被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。為解除失地農(nóng)民后顧之憂，必須建立健全綜合型失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)該是一個(gè)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，以及最低生活、住房、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整的保障體系9]。首先，把失地農(nóng)民中的極端困難戶納入城鎮(zhèn)最低生活保障系統(tǒng)，并對(duì)失地農(nóng)民做好配套的養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)再就業(yè)的可歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其次，要通過政府為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度，使失地農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生等得到切實(shí)的保障。最后，建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)機(jī)制和失業(yè)保障金制度。失業(yè)保障金適用的對(duì)象主要是基本生活沒有保障的失地農(nóng)民，可按年齡分檔補(bǔ)助。對(duì)有工作能力的失地農(nóng)民除了給予保障金，關(guān)鍵是進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)，幫助他們盡快獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入。另外，政府還要把失地農(nóng)民的子女教育問題，失地農(nóng)民的老人贍養(yǎng)問題納入失地農(nóng)民的權(quán)益保障框架里，使失地農(nóng)民不僅有一個(gè)良好的就業(yè)生存環(huán)境，還滿足其家庭生活能夠穩(wěn)定的愿望，使他們能夠安居樂業(yè)，解決后顧之憂?？傊?，在征地制度改革過程中應(yīng)該把社會(huì)保障制度放在較重要的位置，充分發(fā)揮其在失地農(nóng)民權(quán)益保障中的積極作用。

5結(jié)論

在城市化過程中，如何解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題是個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)工程。通過協(xié)商，讓農(nóng)民全面參與，做到角色定位準(zhǔn)確，積極參與，平等對(duì)話。失地農(nóng)民權(quán)益保障問題不僅是社會(huì)、政治問題，更是法律問題，須要從法律制度上予以保障，一方面要建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民權(quán)益保障法律體系，另一方面要加緊完善相關(guān)配套制度并保證制度在實(shí)施過程中的規(guī)范性，最終的解決方案還是要本著正義的理念，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，以維護(hù)社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

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