香港立法會的演變歷程及面臨的問題

郭志

摘要：香港立法會作為香港地區(qū)政治體制的核心部門，決定了整個香港政治體制的性質(zhì)和發(fā)展趨勢。文章主要介紹立法會的相關(guān)情況，比如立法會的性質(zhì)、立法會的發(fā)展歷史及出現(xiàn)的諸多問題，通過闡述不僅可以把握香港立法會的發(fā)展規(guī)律，而且還能夠準(zhǔn)確的預(yù)測未來香港政治的發(fā)展走向。

關(guān)鍵詞：香港立法會；基本法；普選

一、立法會的概述

1997年7月1日生效的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，香港特別行政區(qū)具有立法權(quán)，而立法會就是特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)。特區(qū)立法會的主要職權(quán)包括：根據(jù)香港基本法規(guī)定并依照法定程序制定、修改和廢除法律；根據(jù)政府的提案，審核、通過財政預(yù)算；批準(zhǔn)稅收和公共開支；聽取行政長官的施政報告并進(jìn)行辯論；對政府的工作提出質(zhì)詢；就任何有關(guān)公共利益問題進(jìn)行辯論；同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免；接受香港居民申訴并作出處理等事務(wù)。在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》中，第六十六條到七十九條都是關(guān)于立法會的相關(guān)規(guī)定，像67條規(guī)定"香港特別行政區(qū)立法會由在外國無居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特別行政區(qū)永久性居民和在外國有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民也可以當(dāng)選為香港特別行政區(qū)立法會議員，其所占比例不得超過立法會全體議員的百分之二十"；68條講的是立法會的產(chǎn)生辦法也就是選舉的辦法等，由此我們可以看出基本法對立法會作出了較為明確系統(tǒng)的規(guī)定。

二、立法會的演變歷程

英國占領(lǐng)香港后不久，香港總督府在1843 年公布了由維多利亞女皇頒布的《英皇制誥》和《皇室訓(xùn)令》，這兩個法律文件確立了英國在香港統(tǒng)治的政治制度。其中規(guī)定授權(quán)成立行政局和立法局，特別是《皇室訓(xùn)令》，還具體規(guī)定了行政局、立法局的組成、權(quán)力行使程序、任免議員的方法、如何擬定法例等內(nèi)容。在《英皇制誥》中規(guī)定立法局是在總督的指導(dǎo)下進(jìn)行相關(guān)立法工作，因此其只是總督的一個咨詢機(jī)構(gòu)，并不是真正意義上的立法機(jī)關(guān)或者代議機(jī)關(guān)。但是香港立法會在英國政府的控制期間，并不是絕對靜止的，而是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展作出了適時的調(diào)整。其中有兩件大事的發(fā)生，使立法局的性質(zhì)和地位發(fā)生了重大變化：其一，從1858 年起，政府的財政開支預(yù)算必須在立法局辯論和通過，這表明立法局已經(jīng)不僅對總督立法起咨詢作用，而且具有西方議會的某些職能。其二，1917 年修訂的《英皇制誥》文本于"在取得立法局的意見"之后加入了"及同意"等重要字眼。這使立法局的性質(zhì)由原來總督立法的咨詢機(jī)構(gòu)變?yōu)橄愀哿⒎C(jī)關(guān)必不可少的重要組成部分。這些變化擴(kuò)大了香港立法會的社會民意基礎(chǔ)，提高了立法會的地位，客觀上反映了當(dāng)時香港經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展要求。

在上世紀(jì)八十年代初到1997年6月底之前是立法會的調(diào)整時期。中英政府之間的政治博弈導(dǎo)致立法局在地位和議員產(chǎn)生方面都出現(xiàn)了變革。就立法局的地位來說，英方試圖使立法局成為未來香港的權(quán)力中心。他們加快推行代議制的步伐，改變行政權(quán)力中心體制。1993 年1月，立法局第一次自行選舉產(chǎn)生了立法局主席，開始與行政局分離；立法局內(nèi)設(shè)立的常務(wù)小組逐步被常設(shè)的事務(wù)委員會取代，委員會制度逐步建立起來。1994年 3月，立法局單獨設(shè)立秘書處，用以取代過去與行政局合在一起的兩局議員辦事處。1995年的立法局選舉取消了委任議席，使全部議員由直選或變相直選產(chǎn)生，立法局主席由議員互選產(chǎn)生，從而將立法局與行政局徹底分開。通過以上舉措，逐漸實現(xiàn)立法局與行政局的分離，立法局完全擺脫了行政的控制，演變成一個能夠從根本上對政府進(jìn)行制衡的代議機(jī)構(gòu)。而中國政府方面則1990年4月4日第七屆全國人大第三次會議通過《香港特別行政區(qū)基本法》，確立了香港實行行政主導(dǎo)的政治體制，不僅對香港回歸之后立法會的發(fā)展具有規(guī)范作用，對港英政府統(tǒng)治下的香港立法會的改革也有一定指導(dǎo)意義，它暗示著回歸之后立法會只能通過漸進(jìn)的原則達(dá)至普選，因此，在回歸之前的立法會改革更不能全部直接普選產(chǎn)生議員。在議員的產(chǎn)生方面，港英政府逐步擴(kuò)大民選議員的比例，增強(qiáng)立法局的代議性，其終極目標(biāo)就是使立法局逐漸的變成決策中樞，通過與政府逐步的隔離對抗而使香港走上獨立或者變相獨立的道路。

1997 年7月1日，隨著英國人的撤離，香港順利回歸，開始實施《基本法》規(guī)定的新的政治體制，香港新的政治體制開始成功有效的運轉(zhuǎn)，香港立法會也開始步入新的發(fā)展時期。新舊體制的轉(zhuǎn)變帶來了利益的巨大調(diào)整，必然會引發(fā)社會各階層的沖突，這決定了香港立法會的發(fā)展不可能是一帆風(fēng)順的。實踐中，圍繞香港立法會演變之爭的主體很多，甚至還有一些國外勢力的干預(yù)，但制約香港立法會演變的主要力量是中央政府與香港居民。二者的沖突主要集中在立法會成員的產(chǎn)生方式上。中央政府根據(jù)《基本法》的規(guī)定希望立法會通過漸進(jìn)的方式最后實現(xiàn)普選，以維護(hù)香港持久的繁榮于穩(wěn)定；而部分香港居民在港英政府的統(tǒng)治下，被民主宣傳所迷惑，希望在香港盡快實行"雙普選"的激進(jìn)民主。總的來說，在香港回歸至今的立法會演變中，中央人民政府控制占主導(dǎo)地位，這既是主權(quán)的體現(xiàn)，也是現(xiàn)實要求。中央在遵循《基本法》精神的基礎(chǔ)之上，循序漸進(jìn)的推進(jìn)立法會的改革，通過安排香港2017年及2020年實行的"雙普選"民主進(jìn)程路線圖，具體規(guī)劃了香港立法會民主發(fā)展的時間進(jìn)度，為落實最后的普選提供了基礎(chǔ)。

三、立法會目前所面臨的問題

通過香港特別行政區(qū)發(fā)生的"占中"事件及"宣誓丑聞"，我們可以看出目前香港民眾和中央政府之間的矛盾重重，香港民眾希望提前實現(xiàn)普選，追求自己所為的"民主"。同時，根據(jù)2013年12月的一份民意調(diào)查顯示，近四成的香港地區(qū)受訪者認(rèn)為自己僅僅是香港人，對中國人身份的認(rèn)同感降至14年最低。由此我們也可以看出香港人對中華民族的認(rèn)同感逐漸降低，因此也就給中央政府和香港立法會帶來了更大的困難和挑戰(zhàn)。同時民眾的社會運動越來也多且影響巨大，像2012年發(fā)生的學(xué)民思潮，發(fā)起絕食行動并占領(lǐng)了政府總部，無論是在持續(xù)時間還是參與人數(shù)等方面都是香港前所未有的，宗其原因還是民眾對政府的不信任和不滿意。香港立法會的發(fā)展演變不僅僅是香港民主政治發(fā)展的問題，同樣也是整個國家民主政治發(fā)展的重要組成部分，將深刻影響整個國家民主政治的發(fā)展。至于如何切實有效的緩解香港民眾與香港政府乃至北京政府之間的重重矛盾，充分發(fā)揮香港立法會等政府部門的職能，實現(xiàn)香港地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康高速發(fā)展，增強(qiáng)香港民眾的民族認(rèn)同感和歸屬感，仍有待于政府的進(jìn)一步行動。

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