美國金融監(jiān)管的再改革

中國銀行紐約分行

隨著2017年特朗普新政府形成，美國進(jìn)入了監(jiān)管的新時期，開啟了對尚未完成的改革的再改革。截至目前，這次再改革的標(biāo)志是國會眾議院提出的《金融選擇法案》，以及特朗普政府制定的核心原則及財政部根據(jù)該原則提交的建立創(chuàng)造經(jīng)濟機會的金融體系。在再改革的內(nèi)容、程度和方式上，眾議院與財政部兩者既相同又有差異。

眾議院的《金融選擇法案》

法案主要條款。廢除關(guān)于對系統(tǒng)重要性機構(gòu)有序清償?shù)姆桨浮F(xiàn)有的對倒閉機構(gòu)的清償由聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）等監(jiān)管機構(gòu)處理的模式，改為按照《美國破產(chǎn)法》由司法系統(tǒng)處理。FDIC不得再為清償程序提供流動性，也不再承擔(dān)對清償計劃的審查職能。廢除金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）指定非銀行金融機構(gòu)和金融市場設(shè)施為系統(tǒng)重要性機構(gòu)的職能。加大對金融機構(gòu)欺詐和自我交易的處罰。廢除《多德—弗蘭克法案》有關(guān)限制或抑制資本形成的條款，包括廢除關(guān)于禁止銀行從事自有賬戶交易，限制向?qū)_基金、私募基金投資的沃爾克規(guī)則。重組金融消費保護局（CFPB），將其移出美聯(lián)儲系統(tǒng)，并更名為消費者法律執(zhí)行局，取消其監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)執(zhí)行《美國消費者保護法》。允許合格銀行，即平均杠桿率（一級資本/全部資產(chǎn)比）至少為10%的機構(gòu)不受資本和流動性要求制約，也不受大部分強化審慎標(biāo)準(zhǔn)，包括清償計劃、壓力測試等制約。改革關(guān)于規(guī)則制定的程序，要求所有新監(jiān)管規(guī)則的制定都必須充分證明其必要性，并作負(fù)面影響和成本/效益分析。

特朗普確定的核心原則

及財政部的具體建議

特朗普確定的核心原則

核心原則。賦權(quán)美國公民在市場上作出獨立的財務(wù)決策和明智的選擇，為退休儲蓄和積累個人財富。禁止使用納稅人資金救助金融機構(gòu)。通過更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管影響分析，強調(diào)系統(tǒng)性風(fēng)險和市場失靈，如道德風(fēng)險和信息不對稱，以促進(jìn)經(jīng)濟增長和培育充滿活力的金融市場。使美國公司在國內(nèi)外市場上對外國公司具有競爭力。增進(jìn)美國在國際金融監(jiān)管談判和會議上的利益。促使金融監(jiān)管有效、高效和有針對性。恢復(fù)聯(lián)邦金融監(jiān)管機構(gòu)的公共問責(zé)制，并使聯(lián)邦金融監(jiān)管框架合理化。

將監(jiān)管與核心原則“對齊”的重要意義。其一，打破經(jīng)濟低增長周期。美國正在經(jīng)歷第二次世界大戰(zhàn)以來最緩慢的復(fù)蘇。其二，打破經(jīng)濟低增長的關(guān)鍵是更好地滿足消費者與企業(yè)的信貸需求。其三，維持市場流動性。銀行資產(chǎn)負(fù)債表上流動資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的提高，造成了銀行用于支持做市活動的資產(chǎn)減少，導(dǎo)致市場流動性下降。其四，評估監(jiān)管影響及負(fù)擔(dān)?！抖嗟隆ヌm克法案》未能找到誘發(fā)金融危機的原因，卻增加了新的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。其五，防止再次使用納稅人的錢救助銀行。

財政部報告的主要建議內(nèi)容

基本建議內(nèi)容。嚴(yán)格評估管理機構(gòu)的任務(wù)，以及監(jiān)管分割、重疊和重復(fù)狀況，以改善監(jiān)管效率和效力。調(diào)整金融體系，以有助于支持美國經(jīng)濟。通過減少不必要的規(guī)則復(fù)雜性來減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)?；窘ㄗh的核心內(nèi)容是：提高監(jiān)管效率，減輕銀行監(jiān)管負(fù)擔(dān)，讓金融監(jiān)管在維持美國金融穩(wěn)定的同時，更好發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟增長的功能。

監(jiān)管框架和監(jiān)管參與模式。建議擴大美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）的法定權(quán)限，允許該委員會委任一名監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者，對各監(jiān)管機構(gòu)管轄權(quán)之間的重疊、沖突作出處理；改革FSOC，以進(jìn)一步促進(jìn)信息共享及監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

對于網(wǎng)絡(luò)安全，聯(lián)邦和州監(jiān)管機構(gòu)需建立跨機構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制和檢查流程。對董事會施加的集體要求進(jìn)行審查，重新評估和調(diào)整董事會的總體期望，并恢復(fù)監(jiān)管機構(gòu)、董事會和管理層之間的平衡。聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)遵循透明度和公共問責(zé)原則，對新的監(jiān)管規(guī)則從事嚴(yán)格的成本/效益分析，并將結(jié)果公之于眾，征詢公眾評估的方法。

生前遺囑。將實行生前遺囑銀行的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上，并建議FDIC不再參與生前遺囑議程，并建議將生前遺囑的更新周期改為每兩年一次。

資本和流動性。根據(jù)風(fēng)險和復(fù)雜性，將參與壓力風(fēng)險測試（DFAST）銀行資產(chǎn)的閾值從100億美元提高到500億美元或以上。將DFAST壓力情景從三個減少到兩個，并降低測試頻率。將實施綜合資本資產(chǎn)評估CCAR銀行的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上，并改為每兩年一次；不再以質(zhì)量因素作為否決資本計劃的唯一依據(jù)。將《多德—弗蘭克法案》實施增強審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（EPS）銀行的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上。美國的流動資金覆蓋率（LCR）僅用于全球系統(tǒng)重要性機構(gòu)，延遲采用凈穩(wěn)定融資比率（NSFR）。

社區(qū)金融機構(gòu)。對資產(chǎn)少于100億美元的銀行或金融控股公司，應(yīng)側(cè)重于適當(dāng)規(guī)模的資本要求，以幫助其資本形成，并鼓勵新執(zhí)照發(fā)放。探索對社區(qū)銀行在實施《巴塞爾協(xié)議III》標(biāo)準(zhǔn)方法時豁免其基于風(fēng)險的資本要求，并確定是否需要修正《多德—弗蘭克法案》的《柯林斯修正案》。簡化對所有社區(qū)金融機構(gòu)的監(jiān)管報告要求。

外國銀行機構(gòu)。建議在對外國銀行機構(gòu)應(yīng)用增強的審慎監(jiān)管（EPS）時，不再根據(jù)集團的全球合并資產(chǎn)，而是根據(jù)其在美國的風(fēng)險狀態(tài)，采用和美國銀行控股公司同樣的閾值。主張外國金融機構(gòu)設(shè)立中間控股公司（IHC），以利于對其銀行和非銀行機構(gòu)從事合并審慎監(jiān)管。鼓勵外國對美國金融市場的投資，增加對美國的信貸。建議將對外國銀行中間控股公司實施資本充足綜合評估的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上，與實施增強審慎標(biāo)準(zhǔn)的閾值對齊。

沃爾克規(guī)則。具體建議：對資產(chǎn)為100億美元或更少的銀行，豁免沃爾克規(guī)則。對資產(chǎn)超過100億美元，但不受市場風(fēng)險資本規(guī)則約束的銀行，豁免沃爾克規(guī)則中有關(guān)自有交易的限制。資本充足的銀行減輕了自有交易風(fēng)險，可自由選擇退出沃爾克規(guī)則，但仍受制于對交易者制定的法規(guī)及持續(xù)監(jiān)督考察。簡化關(guān)于自有交易的定義，評估是否從自有交易定義中消除對交易目的的考核，讓銀行更容易地對沖風(fēng)險和從事做市活動。

消費者金融保護局（CFPB）。消費者金融保護局的結(jié)構(gòu)和過度寬泛的監(jiān)管權(quán)力導(dǎo)致了濫用監(jiān)管的過激行為，其規(guī)則的制定和執(zhí)法方法也阻礙了消費者使用信用和銀行創(chuàng)新。因此建議對消費者金融保護局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和程序性變更，包括允許總統(tǒng)撤換消費者金融保護局主管；或?qū)⑾M者金融保護局重組為獨立的多成員委員會或董事會。通過國會年度撥款程序為消費者金融保護局提供資金，并由行政管理和預(yù)算局（OMB）派發(fā)。廢除消費者金融保護局的監(jiān)督權(quán)限，將其對銀行的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)交審慎監(jiān)管機構(gòu)，將其對非銀行的監(jiān)管權(quán)返回各州監(jiān)管機構(gòu)。更明確地界定消費者金融保護局對“不公平、欺騙或濫用行為和慣例”標(biāo)準(zhǔn)的解釋，并且只有在被監(jiān)管者得到合理通知的情況下，才可實施財務(wù)制裁。

《金融選擇法案》和財政部

建議的比較

主要內(nèi)容比較。二者相同的核心主張和建議：一是都主張維持足夠充足的資本水平。二是都支持大幅削減消費者金融保護局的監(jiān)管權(quán)限，并且都主張通過加強國會權(quán)力，來強化對CFPB的監(jiān)督。三是都主張簡化對社區(qū)銀行的監(jiān)管。四是都要求監(jiān)管者對以后新的監(jiān)管建議做成本/收益分析。

二者不同的核心主張和建議：主張對沃爾克規(guī)則作重大修改而非完全廢除。未觸及《多德—弗蘭克法案》中關(guān)于有序清償?shù)某绦?，擬于以后單獨對總統(tǒng)報告。未提出限制金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會指定非銀行金融機構(gòu)及金融市場設(shè)施為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的權(quán)力，相反主張擴大其作為監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力。保留而非撤銷金融研究辦公室（OFR），但將之置于財政部管轄之下。

可行性比較?！督鹑谶x擇法案》被參議院通過的可能性較小，其結(jié)果可能形成修正法案，由參議院通過，成為法律。而財政部建議的改革方案實施的可行性和可能性更大。根據(jù)是：

其一，它并非徹底推翻金融危機以來的監(jiān)管改革，也不主張廢除或替代《多德—弗蘭克法案》，而主要是在現(xiàn)有法規(guī)監(jiān)管基礎(chǔ)上對其調(diào)整糾偏。建議內(nèi)容因此也更溫和，更多是改良和微調(diào)色彩，相應(yīng)地其可能遭到的立法和行政阻力會更小。

其二，建議的80%是對監(jiān)管政策、規(guī)則和指導(dǎo)制定，以及執(zhí)法中機構(gòu)間協(xié)調(diào)方面的改革，不需經(jīng)由國會立法程序改變法律，可經(jīng)由聯(lián)邦政府行政渠道，由各監(jiān)管機構(gòu)實施。特朗普已逐步對各監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行人事布局，包括任命美國通貨監(jiān)理局（OCC）和美國證券交易委員會（SEC）等機構(gòu)主管，正是為貫徹其改革方案做準(zhǔn)備。美國的主要監(jiān)管機構(gòu)也已明確表示支持建議的某些內(nèi)容。