試點(diǎn)50家：國企混改提速

降蘊(yùn)彰++王延春

目前國企改革最根本的問題是政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分;一些地方對國企混改仍存在錯誤解讀，簡單將國企交叉持股和國企兼并民企當(dāng)做混改，下一步混改應(yīng)進(jìn)一步厘清

國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋11月15日對外透露，有31家國企納入第三批混改試點(diǎn)名單。地方國資部門推進(jìn)的混改中，云南白藥、山東交運(yùn)、江西鹽業(yè)等地方國企的混改模式，得到國家發(fā)改委的認(rèn)可。加上前兩批進(jìn)入混改的19家央企，至此，三批試點(diǎn)企業(yè)共計(jì)50家，混改勢頭已初現(xiàn)。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在新一批混改試點(diǎn)敲定之前，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門，對前兩批19家央企混改試點(diǎn)和31個省（區(qū)、市）的國企混改情況進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)出部分混改典型案例。

在國家發(fā)改委主導(dǎo)的央企混改試點(diǎn)企業(yè)中，中國聯(lián)通采用“戰(zhàn)略投資+定向增發(fā)+股權(quán)轉(zhuǎn)讓+員工持股”的方式，引入四大類戰(zhàn)略投資者。

綜觀目前央企、國企混改情況，基本是在子公司、孫公司層面推進(jìn)改革。國家發(fā)改委主導(dǎo)的前兩批19家央企混改試點(diǎn)企業(yè)當(dāng)中，只有中國聯(lián)通是在集團(tuán)公司層面進(jìn)行混改，而聯(lián)通混改是通過證監(jiān)會“開綠燈”的方式，屬于“特事特辦”的特例，其他央企、國企很難享受到這種“特批”的待遇。地方混改中，山東交運(yùn)、云南白藥等幾家國企是在集團(tuán)公司層面上進(jìn)行改革。

中國人民銀行研究局局長徐忠近日表示，現(xiàn)有國企改革措施更多只是強(qiáng)調(diào)引入民間資本，并沒有充分發(fā)揮股權(quán)多元化對公司治理的改善作用，未體現(xiàn)中央對國企改革的初衷。

本次聯(lián)通混改募集資金高達(dá)780億元，但徐忠認(rèn)為，像聯(lián)通這樣的央企，其實(shí)并不缺錢，缺的是高效高質(zhì)量的企業(yè)運(yùn)行機(jī)制。遺憾的是，目前混合所有制改革并沒有為建立這樣的機(jī)制創(chuàng)造條件。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的一些專家表示，包括一些研究國資國企改革的專家在內(nèi)，目前各界對國企混改還缺乏共識。中銀國際研究公司董事長曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，新一輪混改主要是推行員工持股，國企混改已經(jīng)取得突破，但深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院理事長、深圳市原副市長張思平卻表示，員工持股并沒有觸及到產(chǎn)權(quán)制度改革問題，沒有觸及到所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，并不是真正意義上的混合所有制改革。

中國上市公司協(xié)會會長陳清泰認(rèn)為，在推進(jìn)國企混改中，不應(yīng)忽視從“管企業(yè)”向“管資本為主”的改革，避免國企改革走過場。

央企混改緩慢探路

新一輪國企混改“胎動”于2013年11月召開的十八屆三中全會，但從央企到地方國企，在混改方面推進(jìn)的步伐較為緩慢。2015年9月下旬， 國務(wù)院頒布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，對國企混改提出頂層設(shè)計(jì)，到去年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步明確，混改是國企改革的重要突破口，由此開始，從央企到地方國企混改步子逐步加快。

央企層面上的混改試點(diǎn)主要分為兩條線：一條是由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)審批，主抓的以特殊功能性央企為主的混改;另一條由國資委負(fù)責(zé)審批，主抓的以經(jīng)營性央企為主的混改。截至目前，國家發(fā)改委公布兩批混改試點(diǎn)共19家，都是集中在壟斷性央企，現(xiàn)在外界最為關(guān)注的是這些央企混改試點(diǎn)進(jìn)展情況，下一步，還將有哪些央企進(jìn)入國家發(fā)改委批準(zhǔn)的混改試點(diǎn)范圍？

國家發(fā)改委本月15日舉行例行新聞發(fā)布會，該委新聞發(fā)言人孟瑋在此間透露，前兩批19家央企混改試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)正在逐步落地，有超過三分之一的試點(diǎn)企業(yè)已基本完成引入投資者、設(shè)立新公司、重構(gòu)公司治理機(jī)制、建立內(nèi)部激勵機(jī)制等工作?？偟膩砜矗旄脑圏c(diǎn)央企有三個“明顯”成效：投資實(shí)力明顯增強(qiáng)、杠桿率明顯降低、經(jīng)營狀況明顯改善。

孟瑋還特別提到中國聯(lián)通、東方航空物流公司的混改試點(diǎn)方案落地實(shí)施，改革力度大，營造了良好的社會氛圍。國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部肖若石對《財(cái)經(jīng)》記者分析，聯(lián)通混改稀釋了集團(tuán)總公司持有上市公司的股權(quán)比例，引進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等戰(zhàn)略投資者，有利于企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級步伐;東航物流是將其從中國東方航空集團(tuán)公司旗下剝離出來，實(shí)際上是剝離了壟斷行業(yè)企業(yè)旗下具備競爭性的環(huán)節(jié)，然后再推進(jìn)混改。兩種央企混改模式不同。

對于前不久通過國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議的第三批混改試點(diǎn)名單，行業(yè)內(nèi)人士較為關(guān)注的是，試點(diǎn)企業(yè)總數(shù)猛增到31家;部分地方國企也入圍試點(diǎn)范圍。業(yè)界預(yù)見，未來國企混改的步伐將會加快。

至于國資委層面上推進(jìn)的央企混改，按照公開的數(shù)據(jù)，從十八屆三中全會以來，截至2016年底，央企集團(tuán)及下屬企業(yè)混改占比（含參股）已經(jīng)達(dá)到68.9%。財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜對此表示，國資委還只是停留在央企管理體制機(jī)制改革，并沒有涉及到所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，并非真正意義上的混改。

2016年以來.山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)、云南白藥集團(tuán)等為數(shù)不多的地方國企，已經(jīng)在集團(tuán)公司層面進(jìn)行了混改，可以作為地方國企、乃至央企的混改樣本。

截至目前，由國家發(fā)改委、國資委“雙線推進(jìn)”的央企混改，只有中國聯(lián)通是在集團(tuán)公司層面上展開，不過，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位專家表示，下一步推進(jìn)央企、國企混改，聯(lián)通享受的“特批”待遇不太可能重復(fù)出現(xiàn)。

地方國企混改樣本

據(jù)中國企業(yè)研究院首席研究員李錦介紹，2016年以來，山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)、云南白藥集團(tuán)等為數(shù)不多的地方國企，已經(jīng)在集團(tuán)公司層面進(jìn)行了混改，可以作為地方國企、乃至央企的混改樣本。

山東交運(yùn)集團(tuán)成立于1989年，是“元老級”的山東省管國企。近些年受到高鐵、航空快速發(fā)展的影響，該企業(yè)經(jīng)營業(yè)績持續(xù)下滑。2015年12月，山東交運(yùn)集團(tuán)列入全省58家試點(diǎn)混改企業(yè)名錄。之后經(jīng)過清產(chǎn)核資、審計(jì)評估、職工安置、引進(jìn)戰(zhàn)略投資等一系列步驟，到今年9月，山東交運(yùn)集團(tuán)混改的參與各方簽訂了產(chǎn)權(quán)交易合同和增資協(xié)議，正式完成集團(tuán)混改產(chǎn)權(quán)交易結(jié)果，并100%表決通過了新一屆集團(tuán)董事會、監(jiān)事會成員。

李錦表示，山東交運(yùn)集團(tuán)混改在三個方面具有示范作用：一是在國企集團(tuán)層面啟動混改，實(shí)現(xiàn)了整體改制，涉及到產(chǎn)權(quán)制度改革;二是以同股同價方式同步引入了普洛斯、建信投資、長城資本、國瑞證券、尚信資本、大地財(cái)險、國贏資管等多家具有產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)和行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢的戰(zhàn)略投資者，形成“國有資本+戰(zhàn)投+骨干員工”的共同持股模式;三是引入的社會資本超過了國有資本。

云南白藥集團(tuán)也是一家老牌國企，公司前身是1971年成立的云南白藥廠，1993年在深交所掛牌上市，是云南省第一家A股上市公司，還是云南省十戶重點(diǎn)大型國企之一。

去年該公司在推進(jìn)混改中，以云南白藥控股整體資產(chǎn)作價，以增資擴(kuò)股的方式，引入國內(nèi)知名民營企業(yè)新華都集團(tuán)現(xiàn)金資本253.7億元?，F(xiàn)在云南白藥控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)由云南省國資委和新華都集團(tuán)各持其50%股權(quán)。

實(shí)際上，新華都集團(tuán)參與云南白藥集團(tuán)混改的道路頗為曲折。

早在2009年9月，新華都集團(tuán)就想通過收購云南紅塔集團(tuán)持有云南白藥12.32%股權(quán)，參與云南白藥集團(tuán)混改，當(dāng)時新華都集團(tuán)與云南紅塔集團(tuán)簽訂了《股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，并一次性把22億元股權(quán)支付款打入云南紅塔集團(tuán)賬戶。但云南紅塔集團(tuán)主管單位中國煙草總公司卻以“確保國有資產(chǎn)增值保值，防止國有資產(chǎn)流失”為由，阻斷了新華都集團(tuán)購買這部分股權(quán)。此后，新華都集團(tuán)與云南紅塔集團(tuán)的糾紛一直鬧到最高人民法院，新華都集團(tuán)的22億元現(xiàn)金一直躺在云南紅塔集團(tuán)賬上，直到2014年7月，這場官司才有了最終的結(jié)果。法院判紅塔集團(tuán)發(fā)還本金，新華都集團(tuán)拿到750多萬元的利息，但云南白藥的股權(quán)則沒有拿到。

對于這次新華都集團(tuán)參與云南白藥集團(tuán)混改，李錦告訴《財(cái)經(jīng)》記者，云南白藥集團(tuán)先后曾與平安、華潤、上海復(fù)星、阿里巴巴等企業(yè)有過接觸，但最終還是選定與新華都集團(tuán)進(jìn)行合作。今年4月17日，云南省國資委下文，明確云南白藥控股高管將不再保留云南省屬國企領(lǐng)導(dǎo)身份和職級待遇，新任公司高級管理人員將按市場化方式選聘。李錦認(rèn)為，云南白藥是十分優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)，云南省政府將云南白藥集團(tuán)作為第一批混改試點(diǎn)，對吸引民營資本參與國企混改具有激勵作用。

肖若石認(rèn)為，山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)、云南白藥集團(tuán)這兩大國企的混改探索，將為國企混改下一步提供實(shí)踐樣本。

混改仍需達(dá)成共識

陳清泰、劉世錦都曾擔(dān)任過國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任，在這兩位專家看來，國企改革這么多年，在一些關(guān)鍵問題上還缺乏共識。

在今年9月下旬的一次小規(guī)模國企改革會議上，陳清泰、劉世錦等專家都提到新一輪國企混改中存在爭議。陳清泰表示，目前國企改革最根本的問題是政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，甚至對“國有企業(yè)”都沒有準(zhǔn)確的界定，造成了“概念混淆”、“政策混淆”。

一些國資國企改革專家卻認(rèn)為，混合所有制改革仍然是禁區(qū)，國企混改有待深入。11月16日，徐忠在談到國企混改時表示，現(xiàn)在國企混改更多只是強(qiáng)調(diào)引入民間資本，卻沒有充分發(fā)揮股權(quán)多元化對公司治理的改善作用。他認(rèn)為，新一輪國企混改，可以借鑒本世紀(jì)初中國國有商業(yè)銀行改革經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時國有商業(yè)銀行混改也曾大力引進(jìn)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)投資者，既實(shí)現(xiàn)了國有資本與非國有資本的融合，又推動商業(yè)銀行內(nèi)部改革和嚴(yán)格外部監(jiān)督，促使其真正建立了現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

據(jù)了解，在中國國有商業(yè)銀行改革過程中，還成立了中央?yún)R金公司作為控股金融企業(yè)的平臺，引入戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)投資者和獨(dú)立董事，推動了商業(yè)銀行股份制改造和上市，使得中國國有商業(yè)銀行經(jīng)營的效率和質(zhì)量都得到明顯改善。

這一輪混改主要是針對大型、特大型國企。文宗瑜對《財(cái)經(jīng)》記者說，在2003年-2008年的國企改革中，已經(jīng)完成了對10萬多家中小型國企的股份制改革，其中就包括員工持股、管理層持股等政策，讓民營資本參與中小型國企股份制改革。證券市場上2004年開設(shè)的中小板、2009年的創(chuàng)業(yè)板、2013年的新三板，其實(shí)就是上一輪國企混合所有制改革的成果，下一步可以借鑒過去對中小型國企混改的經(jīng)驗(yàn)。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的一些專家表示，當(dāng)前國企混改大都只是出讓部分國企股權(quán)，基本沒有讓民資深入到國企治理結(jié)構(gòu)中。民間資本大都沒有進(jìn)入國企董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。現(xiàn)在很多地方為了迎合國企改革的主流方向，對國企混改出現(xiàn)了一些錯誤解讀，把國企交叉持股和國企兼并民企都當(dāng)做混改的方式。這顯然是為“混”而“混”，而非為“改”而“混”。

文宗瑜說，國企混改應(yīng)該盡快建立共識，要落實(shí)責(zé)任主體，盡快形成一種改革者上、不改革者下的用人導(dǎo)向，這樣才能務(wù)實(shí)地推動國企混改，才能推動國企效率進(jìn)一步提升。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁對《財(cái)經(jīng)》記者表示，在推進(jìn)國企混改中，相關(guān)部門忽視了對國企經(jīng)營管理體制機(jī)制改革，十八屆三中全會提出的從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本為主”的改革要求被弱化，如果這個問題下一步還得不到解決，國企混改很難真正獲得突破，新一輪國企混改能否成功，也“要打一個很大的問號”。

今年3月全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員、中國石油化工集團(tuán)公司原董事長傅成玉就明確提出，十八屆三中全會提出的從“管資產(chǎn)”向“管資本為主”轉(zhuǎn)變的改革被弱化，混合所有制改革成了禁區(qū)，各級政府主管部門要限定邊界，盡快把涉及國企內(nèi)部改革的權(quán)力下放給企業(yè)。

陳清泰是國內(nèi)較早建言國企改革以“管資本為主”的學(xué)者，在他看來，現(xiàn)在國資國企監(jiān)管部門對“管資本為主”缺乏理解，在一些文件中把“管資本”與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，導(dǎo)致國資國企監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本。這樣在新一輪國企改革推進(jìn)過程中，容易導(dǎo)致政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分等體制性問題。

張文魁告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“中國這套在全世界可能最復(fù)雜的國資國企監(jiān)管體系”，不但有來自于國資委的監(jiān)管，也有來自于財(cái)政部、組織部、人社部、紀(jì)檢委、審計(jì)署、總工會等機(jī)構(gòu)的一系列監(jiān)管。對國企資產(chǎn)處置出售，必須要經(jīng)過國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的產(chǎn)權(quán)交易所，而且要符合國資委等部門頒布的交易監(jiān)管辦法、監(jiān)管條例等;涉及國企股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的融資并購和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為，要經(jīng)過國資委等部門的審查批準(zhǔn)才能生效。

經(jīng)過混改后的國企，比如中國聯(lián)通、云南白藥、山東交運(yùn)、江西鹽運(yùn)等，面對國資委等部門復(fù)雜監(jiān)管，很難發(fā)揮股權(quán)多元化對國企治理的改善作用。