PPP項目融資風(fēng)險及應(yīng)對措施

趙延榮

一、PPP概述

PPP指的是“政府和社會資本合作”，發(fā)源于上世紀80年代的英國，主要應(yīng)用于供排水、道路交通、衛(wèi)生醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，由社會資本參與到公共產(chǎn)品的提供和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，平等合作風(fēng)險共擔(dān)收益共享。其基本模式是設(shè)計——建造——融資——運營，本文主要分析PPP項目融資環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀和面臨的風(fēng)險及應(yīng)對措施。

二、PPP項目融資現(xiàn)狀

（一）投資體量巨大，項目資本金籌措壓力較大

按照相關(guān)文件規(guī)定，PPP項目的資本金比例可以為總投資的20%，由于PPP項目投資額都是幾十億甚至上百億，社會資本特別是非央企或其他國有資本的資本金籌措壓力非常巨大，這部分資本金的籌措和落實就存在很大的不確定性。

（二）PPP項目回報率低，而傳統(tǒng)融資渠道融資成本高

基于PPP項目的公共屬性，社會資本從中只能獲取合理收益而不應(yīng)獲取暴利。在資本金融資方面，除了民間借貸以外，目前最常見的是通過基金和信托融資。這兩類渠道的實際融資成本通常會高于銀行貸款，而政府基于對融資市場的不了解不熟悉，往往不愿認可較高的資本金融資成本。PPP項目的低收益與高昂的融資成本之間形成了非常大的矛盾，對PPP項目的推進及實施形成巨大的風(fēng)險。

（三）PPP項目合作期限較長，而傳統(tǒng)融資渠道的融資期限較短

參照國開行實踐中慣常給出的期限（一般是15年）作為長期貸款融資條件來考慮項目公司的融資成本，但政府認為一般合作期限是20～30年，貸款還款期限也應(yīng)按照此年限來設(shè)計，不然會增大政府的補貼數(shù)額。融資期限與PPP合作期限不匹配的問題帶來了很大的再融資風(fēng)險。

（四）PPP項目融資擔(dān)保要求高

目前項目收益權(quán)質(zhì)押登記機關(guān)沒有統(tǒng)一規(guī)定，客觀上導(dǎo)致收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保不能為金融機構(gòu)廣泛接受。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，僅有高速公路收費權(quán)、農(nóng)村電網(wǎng)收費權(quán)以及學(xué)校公寓收費權(quán)規(guī)定了質(zhì)押登記機關(guān)，其他如污水處理費、地鐵票務(wù)收人、公園門票收人等均沒有統(tǒng)一規(guī)定的質(zhì)押登記機關(guān)。除了明文規(guī)定有登記機關(guān)的部分PPP項目的收益權(quán)外，絕大多數(shù)PPP項目收益權(quán)都面臨質(zhì)押登記的尷尬，也加大了PPP項目的融資風(fēng)險。

三、PPP項目的融資風(fēng)險

PPP項目投資規(guī)模大，資金的需求量極大。以第二批財政部PPP示范項目為例，總投資10億元及以上的項目97個，共計6116.78億元，總投資10億元以上的項目占項目總個數(shù)（206個）的47.09%，金額則占到全部投資總額（6589億元）的92.83%。巨大的投資體量也帶來了相當(dāng)大的融資壓力。

對于政府和很多投資人尤其是非上市企業(yè)而言，更為熟悉的是傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款和民間借貸，渠道較為單一，傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資要求和融資成本都較高，民間借貸的融資成本更是高得離譜。社會資本自然會設(shè)法將融資成本轉(zhuǎn)嫁到報價中，這勢必會加大政府采購PPP公共服務(wù)的成本；另外，商業(yè)銀行對于貸款融資的兜底承諾等苛刻要求還可能會加大政府的債務(wù)風(fēng)險，這些都加大了PPP項目融資的風(fēng)險。

PPP項目融資難的現(xiàn)狀客觀上加劇了PPP項目的投融資風(fēng)險，也在一定程度上導(dǎo)致了PPP項目的落地難。盡管根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱“財金113號文”）對于風(fēng)險分配原則的規(guī)定，融資風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)。但在當(dāng)前融資環(huán)境下，通過給社會資本必要的融資協(xié)助以降低項目融資成本和融資風(fēng)險（包括再融資風(fēng)險）也是政府方的應(yīng)有職責(zé)。

四、PPP項目融資風(fēng)險應(yīng)對措施

社會資本應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變單一依賴銀行貸款的融資思維，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。

（一）拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險和項目風(fēng)險

財金113號文第24條第1、2款規(guī)定，項目融資由社會資本或項目公司負責(zé)，社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同。

社會資本還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點和發(fā)行條件，通過不同融資工具的合理運用和有效組合，降低融資風(fēng)險和融資成本。針對分期投資建設(shè)運營的項目，項目在建設(shè)期間可以通過項目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進行融資，項目建成后則可以通過資產(chǎn)證券化方式融資。

（二）社會資本應(yīng)邀請金融機構(gòu)前期盡早參與到項目中來，結(jié)合金融機構(gòu)的意見確定合作模式、設(shè)計融資方案和交易結(jié)構(gòu)

對于社會資本來講，PPP項目資金來源應(yīng)作為決策前的重點安排，而金融機構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機構(gòu)及早介人極有必要。對于金融機構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件若是需要政府協(xié)助的，社會資本應(yīng)當(dāng)盡早向政府提出要求，及時落實到PPP項目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中，通過政府協(xié)助提供的協(xié)助及增信措施降低項目融資風(fēng)險和融資成本。社會資本除應(yīng)在PPP項目合同中積極做好相應(yīng)風(fēng)險控制外，還應(yīng)注意在與金融機構(gòu)的融資方案中爭取備用貸款。

（三）重視項目收益權(quán)審批及證明文件，通過項目收益權(quán)進行質(zhì)押融資

擔(dān)保是項目融資非常重要的環(huán)節(jié)，PPP項目中，社會資本應(yīng)當(dāng)及時與政府和金融機構(gòu)溝通，在取得項目收益權(quán)的相關(guān)審批證明文件后，辦理質(zhì)押擔(dān)保融資，降低融資風(fēng)險和融資成本。中國人民銀行《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記管理辦法》（征求意見稿）第2條第2款第3項已經(jīng)明確將“城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目收益權(quán)，包括公路、橋梁、隧道、渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)，水利、電網(wǎng)、環(huán)保等項目收益權(quán)”納人應(yīng)收賬款范圍，一旦該辦法獲得正式通過，未來PPP項目收益權(quán)質(zhì)押登記難的問題有望得到根本性解決。

（四）積極爭取中央和地方財政融資支持基金扶持降低投融資風(fēng)險

根據(jù)國發(fā)60號文的規(guī)定，對于重點領(lǐng)域項目，政府可以使用中央預(yù)算投資在內(nèi)的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。尤其是示范項目，根據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金2014〕76號）的規(guī)定，將獲得中央和地方兩級財政補助。國家發(fā)改委也就PPP項目出臺前期費用補助等支持性政策文件。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引人結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與，爭取中央和地方融資基金支持，降低項目投融資風(fēng)險。

參考文獻

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基金項目：中國商業(yè)會計學(xué)會江蘇省商業(yè)會計學(xué)會研究課題編號2016jssykj212。