預(yù)算聯(lián)網(wǎng)：守護(hù)“國(guó)家賬本”

劉紅霞+辛均慶

預(yù)算，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方方面面，關(guān)乎廣大人民群眾切身利益。如何更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用？如何進(jìn)一步推動(dòng)依法理財(cái)、依法行政？經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，如何穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)？

政府的錢(qián)怎么花，得給老百姓一本“明白賬”。2004年，廣東在全國(guó)首開(kāi)先河，探索實(shí)行預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，一根網(wǎng)線聯(lián)通了省人大與省財(cái)政廳，把政府的每一筆開(kāi)銷(xiāo)都放在人大眼皮底下。人大對(duì)政府預(yù)算實(shí)行聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)在線監(jiān)督，讓財(cái)政的每一筆錢(qián)都花得清清楚楚。

實(shí)際上，不只是廣東，在推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方面，天津、四川、遼寧、湖北、黑龍江等省份也取得積極成效。

7月4日至5日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、財(cái)政部在廣州聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議，部署推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，以期加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，確保人大對(duì)“錢(qián)袋子”實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。

人大要為人民看好“錢(qián)袋子”

“給什么，就批什么?！庇腥嗽@樣形容以前人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督工作。

過(guò)去，人大能得到什么樣的數(shù)據(jù)，完全取決于財(cái)政部門(mén)給什么樣的數(shù)據(jù)。而缺乏數(shù)據(jù)就無(wú)法全面了解預(yù)算的真實(shí)情況，人大最為關(guān)鍵的監(jiān)督作用也就無(wú)從談起。

今年，全國(guó)人大常委會(huì)把推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作作為重點(diǎn)工作。全國(guó)人代會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任劉修文在“人大監(jiān)督工作”記者會(huì)上說(shuō)，今年將在全國(guó)推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點(diǎn)工作，盡快研究制定推廣預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)。

6月30日，在總結(jié)廣東等地經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上制定的《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確，人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的任務(wù)是開(kāi)展對(duì)預(yù)算決算的全口徑審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)督。相應(yīng)地，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督信息內(nèi)容包括年度財(cái)政預(yù)算決算及部門(mén)預(yù)算決算草案、月度預(yù)算執(zhí)行情況，分部門(mén)、單位按功能分類(lèi)科目的預(yù)算下達(dá)、調(diào)整和執(zhí)行的及時(shí)性信息等。

看得出來(lái)，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，將改變信息不對(duì)稱(chēng)的局面。便于人大及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能夠知道政府有沒(méi)有按照預(yù)算來(lái)花錢(qián)、是否規(guī)范、是否有效。

“通過(guò)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，不僅可以查詢(xún)某個(gè)部門(mén)何時(shí)買(mǎi)了幾張折疊床，還可以查詢(xún)省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金何時(shí)撥、撥給誰(shuí)、怎么用?！?日下午，廣東省人大常委會(huì)會(huì)議廳，廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)戴運(yùn)龍向200余名來(lái)自全國(guó)各地的參會(huì)代表分享廣東經(jīng)驗(yàn)。

2003年，有著大學(xué)財(cái)務(wù)教師背景、在江門(mén)市財(cái)政局工作的俞雪花，當(dāng)選廣東省第十屆人大代表。她在第一份代表建議中寫(xiě)道：“人大與政府預(yù)算基本信息不共享，難以深入、有效開(kāi)展審核監(jiān)督?！薄爱?dāng)時(shí)大家都覺(jué)得很奇怪，財(cái)政的人怎么提這樣的建議？”俞雪花說(shuō)。

俞雪花并非有類(lèi)似想法的第一人。同年，時(shí)任廣東省委書(shū)記張德江在省依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上提出，要改革對(duì)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，財(cái)政部門(mén)要與人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)聯(lián)網(wǎng)，每一筆財(cái)政支出都要讓人大知道，加強(qiáng)財(cái)政支出的審批監(jiān)督、使用監(jiān)督和事后監(jiān)督。

第二年，一根網(wǎng)線聯(lián)通省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳。在當(dāng)時(shí)的省人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室專(zhuān)用電腦上，幾十個(gè)省級(jí)部門(mén)的每一筆開(kāi)銷(xiāo)都可以實(shí)時(shí)看到。網(wǎng)線那頭，是省政府的“錢(qián)柜”國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)。人大可以實(shí)時(shí)查“賬本”，監(jiān)督政府花錢(qián)。這就是在全國(guó)首創(chuàng)的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模越來(lái)越大，預(yù)算越來(lái)越受關(guān)注，“陽(yáng)光財(cái)政”理念深入人心。俞雪花說(shuō)，財(cái)政就是民生，人大和人大代表要為人民看好“錢(qián)袋子”。

預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的全新探索，伴隨而來(lái)的是一場(chǎng)改革。

從2005年開(kāi)始，廣東財(cái)政系統(tǒng)首創(chuàng)性地開(kāi)展財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管改革，實(shí)時(shí)集中各單位財(cái)務(wù)核算信息，打造“玻璃錢(qián)柜”。在此基礎(chǔ)上，廣東省財(cái)政廳不僅與省人大實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，還分別于2008年、2013年與審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，預(yù)算監(jiān)督工作從程序走向?qū)嵸|(zhì)，預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)了由“類(lèi)”到“款”的重大突破。人大監(jiān)督的觸角，伸向幾乎所有需要花錢(qián)的領(lǐng)域和部門(mén)。

現(xiàn)在，這個(gè)系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)了“四本預(yù)算”資金全覆蓋和預(yù)算單位全覆蓋，涵蓋了119個(gè)省級(jí)預(yù)算單位和21個(gè)地級(jí)以上市及121個(gè)縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金撥付情況；實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行全跟蹤，即可以查詢(xún)到年初預(yù)算編制、年終決算以及年中每筆財(cái)政資金的具體撥付情況。

截至今年5月底，廣東21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)與同級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)；全省121個(gè)縣區(qū)中有114個(gè)縣區(qū)實(shí)現(xiàn)本級(jí)人大與財(cái)政聯(lián)網(wǎng)，聯(lián)網(wǎng)率94%；省級(jí)和13個(gè)地級(jí)以上市、13個(gè)縣區(qū)實(shí)現(xiàn)人大與社保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，將老百姓“保命錢(qián)”也納入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。

實(shí)際上，不只是廣東，在推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方面，天津、四川、遼寧、湖北、黑龍江等省份也取得積極成效。

2016年10月，天津市人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作開(kāi)始設(shè)計(jì)，11月實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，在去年基礎(chǔ)上今年又實(shí)現(xiàn)了升級(jí)擴(kuò)圍深化。目前，天津市人大常委會(huì)的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)連接了市財(cái)政局、市審計(jì)局、市人力資源和社會(huì)保障局以及市國(guó)資委，下一步要連接到市統(tǒng)計(jì)局，不斷深化經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和預(yù)算審查監(jiān)督。

黑龍江省的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，是2010年先從省人大開(kāi)始實(shí)施的。新預(yù)算法實(shí)施兩年多來(lái)，通過(guò)聯(lián)網(wǎng)檢查支付行為88.74萬(wàn)筆，合計(jì)金額423.15億元，查出異常支付行為1031筆，合計(jì)金額4921.25萬(wàn)元。今年在全省市、縣兩級(jí)都實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。

山東、安徽、江西、浙江等省也在今年5月、6月實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)成監(jiān)督“利器”

人大的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)是如何工作的？作為首開(kāi)先河的廣東，其預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)也為該項(xiàng)工作在全國(guó)推廣提供了樣本。

在系統(tǒng)輸入“教育支出”幾個(gè)字，就可以像百度搜索一樣，通過(guò)關(guān)鍵詞搜索所有與“教育支出”相關(guān)的項(xiàng)目預(yù)算情況，再點(diǎn)擊每個(gè)項(xiàng)目的“相關(guān)情況”選項(xiàng)，可以查看某個(gè)部門(mén)制訂這個(gè)預(yù)算的思路?？梢灾苯涌吹截?cái)政給了各部門(mén)多少錢(qián)，各部門(mén)花了多少錢(qián)，執(zhí)行情況……endprint

在7月5日的座談會(huì)上，廣東省和廣州市等單位對(duì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行演示。

財(cái)政數(shù)據(jù)背后隱含的關(guān)鍵信息，往往是人大監(jiān)督的切入點(diǎn)。以往的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)功能有限，呈現(xiàn)的都是一些靜態(tài)的表格數(shù)據(jù)，人大監(jiān)督面臨查數(shù)難、追蹤難等問(wèn)題。

“一開(kāi)始，工作主要是財(cái)政與人大的光纖聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)督系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)等?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯?huì)財(cái)經(jīng)工委主任胡靜戈說(shuō)，那個(gè)階段，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)只是財(cái)政部門(mén)預(yù)算監(jiān)管的一個(gè)延伸，開(kāi)放哪些端口、上傳什么數(shù)據(jù)、何時(shí)上傳數(shù)據(jù)，都由財(cái)政部門(mén)來(lái)確定，人大的監(jiān)督實(shí)際上是被動(dòng)進(jìn)行的。

近年來(lái)，廣東省依托財(cái)政信息一體化建設(shè)和財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用實(shí)踐，財(cái)政數(shù)據(jù)資源得到全面整合，系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)“歸集分析”功能。

“人大在預(yù)算監(jiān)督中扮演什么角色？一是批準(zhǔn)預(yù)算，二是做好監(jiān)督?！睆V東省人大財(cái)經(jīng)委委員辛瀑說(shuō)，長(zhǎng)期存在的預(yù)算難監(jiān)督問(wèn)題，實(shí)際上與預(yù)算不透明公開(kāi)有關(guān)。政府給的數(shù)據(jù)不夠詳細(xì)，預(yù)算提交時(shí)間太晚，留給人大的審議時(shí)間有限。

在廣東的實(shí)踐中，人大只能被動(dòng)接受財(cái)政數(shù)據(jù)，無(wú)法及時(shí)獲得所有數(shù)據(jù)的情況，已經(jīng)成為過(guò)去式。2015年底，廣東省財(cái)政廳進(jìn)一步將省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)、評(píng)審、分配、撥付、使用、監(jiān)督評(píng)價(jià)等全流程信息共享到預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。省人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任鄭亞吉表示，今年初升級(jí)后的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，可將財(cái)政、社?；饠?shù)據(jù)導(dǎo)入省人大數(shù)據(jù)庫(kù)，并從數(shù)據(jù)庫(kù)抓取數(shù)據(jù)，通過(guò)設(shè)計(jì)好的計(jì)算模型運(yùn)算，實(shí)現(xiàn)查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)警功能。

登錄“中山市全口徑預(yù)算實(shí)施在線監(jiān)督系統(tǒng)”，點(diǎn)開(kāi)“監(jiān)督預(yù)警”一欄，就會(huì)看到屏幕上亮起紅色三角、黃色方塊和藍(lán)色圓圈。細(xì)細(xì)一看，當(dāng)前中山全市有3項(xiàng)“追加預(yù)算”紅色預(yù)警、20項(xiàng)“大額授權(quán)支付”黃色預(yù)警、2項(xiàng)“大額提現(xiàn)”紅色預(yù)警……

“這是系統(tǒng)設(shè)置的自動(dòng)預(yù)警功能，如果某單位單筆授權(quán)支付超過(guò)5萬(wàn)元，這里的黃燈就會(huì)亮起；如果某單位授權(quán)支付提現(xiàn)單日超過(guò)50萬(wàn)元，紅燈就會(huì)亮起?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯?huì)財(cái)經(jīng)工委副主任甘敏聰介紹。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的預(yù)警機(jī)制，堵住了不少監(jiān)督漏洞。據(jù)悉，目前，該系統(tǒng)設(shè)置了十幾項(xiàng)預(yù)警指標(biāo)，可對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付資金撥付、重大專(zhuān)項(xiàng)資金撥付、部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)支出等方面存在或者可能存在的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)警或者提示。

獲得海量財(cái)政數(shù)據(jù)后，人大如何開(kāi)展有效監(jiān)督？顯然，追蹤每一個(gè)項(xiàng)目不大可能。

鄭亞吉介紹廣東的做法：如果查詢(xún)中發(fā)現(xiàn)重大的問(wèn)題，則按照聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的有關(guān)規(guī)定，組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，并提請(qǐng)主任會(huì)議、常委會(huì)作出決定，請(qǐng)省政府研究處理并向省人大常委會(huì)報(bào)告處理情況；或者將意見(jiàn)融入預(yù)決算初審報(bào)告或預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中，提交省人大或者省人大常委會(huì)會(huì)議審議。

三年“路線圖”出爐

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，讓人大監(jiān)督更加有的放矢，見(jiàn)到實(shí)效。伴隨預(yù)算法的貫徹實(shí)施和財(cái)政預(yù)算改革的深入推進(jìn)，以及財(cái)政信息化建設(shè)水平的不斷提高，在全國(guó)推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的條件已經(jīng)具備、時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的總體規(guī)劃，即爭(zhēng)取用三年時(shí)間，形成橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，明確提出今后三年的階段性目標(biāo)：

2017年，全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工委等工作機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)間實(shí)現(xiàn)預(yù)算決算等基本信息傳輸查詢(xún)。同時(shí)，啟動(dòng)系統(tǒng)的預(yù)警、分析和服務(wù)功能的開(kāi)發(fā)研究工作。

2018年，進(jìn)一步推動(dòng)完善系統(tǒng)的查詢(xún)、預(yù)警、分析、服務(wù)等基本功能；逐步實(shí)現(xiàn)與政府收入征管、社保、國(guó)資和審計(jì)等部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)；開(kāi)展上下級(jí)人大之間縱向信息傳輸應(yīng)用工作；以省為單位，推動(dòng)所屬地市級(jí)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，并投入使用。

2019年，基本實(shí)現(xiàn)地市級(jí)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)和使用全覆蓋，進(jìn)一步擴(kuò)大橫向聯(lián)網(wǎng)的范圍；引導(dǎo)和鼓勵(lì)有條件的縣級(jí)人大開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作；繼續(xù)加強(qiáng)系統(tǒng)功能開(kāi)發(fā)，有效發(fā)揮系統(tǒng)作用。

財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉在座談會(huì)上表示，對(duì)納入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的信息內(nèi)容，法律有明確規(guī)定的，要堅(jiān)決納入，不得打折扣；法律沒(méi)有明確規(guī)定的，但確屬人大及其常委會(huì)行使法定預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)需要的，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)與人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究協(xié)商，積極創(chuàng)造條件逐步納入。

“這是件了不起的事情?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云對(duì)推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督極力點(diǎn)贊。在他看來(lái)，一方面，現(xiàn)代科技的進(jìn)步可以幫助人大代表更好讀懂“國(guó)家賬本”，繼而作出準(zhǔn)確判斷、行使好監(jiān)督的權(quán)力；另一方面，這項(xiàng)工作也將助力提高財(cái)政預(yù)算管理水平，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

依據(jù)我國(guó)法律，對(duì)預(yù)算管理不僅有人大監(jiān)督，還有審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督等。推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，并不是要人大事無(wú)巨細(xì)一概監(jiān)督。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要明確人大常委會(huì)預(yù)算工委等工作機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)的職責(zé)分工，建立用戶(hù)權(quán)限、信息采集、使用記錄、問(wèn)題調(diào)查、跟蹤反饋等嚴(yán)格規(guī)范的操作規(guī)程，構(gòu)建安全持續(xù)的運(yùn)行機(jī)制和制度保障，不干預(yù)政府部門(mén)的正常運(yùn)行。

與此同時(shí)，開(kāi)展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作中，既要注意與審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督的工作相區(qū)別、避免同質(zhì)化，又要與之形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互配合，提高監(jiān)督實(shí)效。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚指出，人大是預(yù)算的決定和批準(zhǔn)者，需要監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行和績(jī)效，審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)在合規(guī)性監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)則放在財(cái)經(jīng)紀(jì)律上。

“在監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督需求、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理程序與方法等方面，都要遵從憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律確定的人大、政府職責(zé)與工作程序進(jìn)行。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任劉昆說(shuō)，“實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，既敢于監(jiān)督、又善于監(jiān)督，監(jiān)督既不缺位、也不越位。”endprint