國庫業(yè)務監(jiān)督管理現(xiàn)狀分析及建議

王志輝+趙鳳玲

【摘要】本文以國家金融和財稅體制改革的不斷深化、稅收征收方式的不斷改進和商業(yè)銀行現(xiàn)代化支付手段的廣泛運用為切入點，指出基層人民銀行日常國庫業(yè)務監(jiān)管中存在法律法規(guī)滯后、權責劃分不清、人員素質(zhì)不高、信息化建設落后等現(xiàn)實問題，并結合工作實際，提出健全完善法規(guī)制度、密切監(jiān)管配合、優(yōu)化監(jiān)管方式、加強業(yè)務培訓等建議，對促進基層央行有效履行經(jīng)理國庫職責有很好的借鑒意義。

【關鍵詞】金融 經(jīng)理國庫 監(jiān)督 管理

近年來，隨著國家金融和財稅體制改革的不斷深化、稅收征管模式的不斷完善和現(xiàn)代化支付結算手段的廣泛運用，如何進一步加強對商業(yè)銀行代理支庫、國庫經(jīng)收處和集中支付代理銀行的監(jiān)督管理，全面提升國庫業(yè)務水平，防范資金風險，已成為人民銀行各級國庫亟待思考和解決的一個重要問題。

一、當前國庫業(yè)務監(jiān)管中存在的問題

（一）國庫監(jiān)管法規(guī)制度相對滯后

現(xiàn)有的監(jiān)督依據(jù)主要為《中華人民共和國預算法》和《中國人民銀行法》等相關法律，對國庫工作規(guī)定的相關條文比較原則籠統(tǒng)，均未對國庫監(jiān)管工作做出明確詳盡的具體規(guī)定和要求，對實際監(jiān)管工作開展發(fā)揮的參照借鑒作用不大；其他監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章制度建設相對滯后，如國庫監(jiān)督的主要法規(guī)《國家金庫條例》及其《實施細則》，雖然對國庫的基本職責和權限作出相關規(guī)定，但頒布于1985年，條款籠統(tǒng)，部分條款已不適應國庫業(yè)務發(fā)展實際，操作性不強；國庫監(jiān)管工作的主要依據(jù)《關于進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》于1998年頒布；國庫對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務監(jiān)督的主要規(guī)章《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》于2001年頒布，這些法規(guī)頒布時各部門國庫業(yè)務的電子化程度還不高，顯然已不適用目前環(huán)境下國庫業(yè)務現(xiàn)狀，國庫規(guī)章制度的修訂完善明顯滯后于國庫業(yè)務發(fā)展變化； 國庫業(yè)務人員在對外監(jiān)管工作方面約束效力有限，對商業(yè)銀行違規(guī)行為的界定往往依賴執(zhí)法人員的職業(yè)判斷，缺乏剛性處罰依據(jù)。

（二）國庫監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)增多

一是國庫業(yè)務范圍不斷擴大。從目前情況看，國庫業(yè)務涉及到財政、國稅、地稅、海關、財監(jiān)辦、商業(yè)銀行、國土資源、環(huán)保、社保等多個部門，國庫政策性資金受商業(yè)性侵占的可能性加大，國庫監(jiān)管范圍不斷延伸。二是監(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠。在實際工作中，國庫、財政、征收機關、銀行機構對財政性資金征收、報解、使用各管一段，各有側重，互不相干，各部門間缺乏政策溝通意識，職責權限的劃分也不盡明晰，客觀上造成了重復監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。三是對商業(yè)銀行的業(yè)務系統(tǒng)了解不夠。從現(xiàn)場檢查來看，目前商業(yè)銀行業(yè)務核心系統(tǒng)更新?lián)Q代很快，國庫人員在現(xiàn)場檢查中需要首先熟悉不同銀行的系統(tǒng)才能開展檢查，且各行的系統(tǒng)在軟硬件建設方面各不相同，加大了國庫監(jiān)管難度。

（三）國庫監(jiān)管人員素質(zhì)偏低

從人員配備上看，目前在省會中心支行管轄范圍內(nèi)，國庫經(jīng)收處一般上千個，但僅有專職國庫監(jiān)管人員2～3人，在地級市中心支庫管轄范圍內(nèi)，國庫經(jīng)收處一般超百個，而國庫監(jiān)管人員一般為1～2名兼職人員，無法對屬地國庫資金合法合規(guī)情況實施有效監(jiān)督管理。從日常業(yè)務看，目前國庫業(yè)務系統(tǒng)建設日新月異，業(yè)務核算種類繁雜，業(yè)務量較大，造成基層國庫部門重核算業(yè)務輕監(jiān)管。加之時間和精力有限，長期以來也未對國庫監(jiān)管人員進行系統(tǒng)培訓，監(jiān)管人員素質(zhì)跟不上國庫業(yè)務迅速發(fā)展需要，造成基層國庫監(jiān)管人員由于制度理解不透徹、方法使用不恰當帶來的盲目監(jiān)管或放棄監(jiān)管問題影響經(jīng)理國庫職責的有效履行。

（四）國庫監(jiān)管手段落后

隨著支付系統(tǒng)的快速發(fā)展，國庫業(yè)務核算模式基本實現(xiàn)電子化，從現(xiàn)場檢查看，商業(yè)銀行業(yè)務核心系統(tǒng)的更新?lián)Q代也很快，而國庫監(jiān)管仍采取翻閱傳票、核對賬表等傳統(tǒng)的手工方式，缺乏高效的電子化監(jiān)督手段和方式，無法對國庫收支業(yè)務進行系統(tǒng)自動、實時監(jiān)測，難以避免地存在滯后、低效問題。

二、加強國庫業(yè)務監(jiān)管的建議

（一）修訂完善監(jiān)管制度

一是建議加快國庫監(jiān)管修法步伐，盡快出臺預算法實施細則，及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則，進一步完善《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》。二是就目前情況下，建議上級行根據(jù)執(zhí)法檢查實際情況，通過開展調(diào)研，深入了解國庫業(yè)務監(jiān)管中存在的問題，以及代理國庫業(yè)務的商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務流程、業(yè)務管理及系統(tǒng)建設等情況，全面掌握代理國庫業(yè)務的風險點，制訂詳細有權威的符合實際的監(jiān)管制度，具體闡述現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管各業(yè)務的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管重點、監(jiān)管方法、監(jiān)管依據(jù)等，配以直觀、明了、簡潔的流程圖，作為監(jiān)管人員實際操作的指導。并從《國庫監(jiān)督典型案例分析》和《國庫情況反映》中精心選取典型案例，有針對性地穿插在各項代理國庫業(yè)務監(jiān)管內(nèi)容中，為指導基層監(jiān)管人員識別風險點、處理問題等發(fā)揮參考和提示作用。通過統(tǒng)一程序、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標準，有針對性地對轄區(qū)國庫業(yè)務開展檢查。

（二）有效發(fā)揮監(jiān)管合力

一是加快財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)和財政支出無紙化推廣進程，最大限度地減少預算收入支出的中間環(huán)節(jié)，削減預算資金在途風險隱患，提高國庫資金效率，減少國庫資金被擠占挪用的可能性。二是加強財政、征收機關、銀行與國庫部門的協(xié)調(diào)與配合，健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機制，互享各部門間的政策法規(guī)信息，明晰相互職責權限，克服重復監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象，有效提高國庫外部監(jiān)管工作效率。三是加強約束激勵機制，進一步促進代理銀行業(yè)務操作的規(guī)范化。通過培訓、約談、檢查、通報、罰款等多種形式的激勵與約束方式，督促商業(yè)銀行、信用社重視國庫業(yè)務，了解國庫業(yè)務，從而不斷規(guī)范代理國庫業(yè)務操作，防范化解國庫資金風險。

（三）努力提升人員素質(zhì)

一是根據(jù)國庫目前的監(jiān)管形勢，合理配備國庫監(jiān)管人員，加強監(jiān)管培訓，通過全面了解現(xiàn)階段商業(yè)銀行、信用社代理的全部國庫業(yè)務，深入掌握每類業(yè)務非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管的內(nèi)容、重點、方法，識別風險，規(guī)范問題的處置，解決基層國庫人員由于制度理解不透徹、方法使用不恰當帶來的盲目監(jiān)管或放棄監(jiān)管問題。二是加強商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務辦理人員的業(yè)務培訓指導，通過培訓不斷規(guī)范代理國庫業(yè)務人員的操作，減少差錯的發(fā)生。

（四）切實改進監(jiān)管方式

根據(jù)現(xiàn)階段國庫業(yè)務和商業(yè)銀行、信用社電子化發(fā)展水平，針對代理國庫業(yè)務的商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務流程、業(yè)務管理及系統(tǒng)建設等情況，以及可能出現(xiàn)的風險點，不斷優(yōu)化監(jiān)管方式，有效改善監(jiān)管手段，從而減少人力制約，提高監(jiān)督檢查的全面性和準確性，適應監(jiān)管工作發(fā)展的需要。