合理劃分我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的思考

馬玉珊

【摘要】在當(dāng)前我國(guó)多級(jí)政府的體系之下，基于明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，界定各級(jí)政府支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“事權(quán)和支出責(zé)任相匹配”，是處理好中央與地方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問(wèn)題。本文分析我國(guó)事權(quán)與支出責(zé)任的現(xiàn)狀、問(wèn)題和難點(diǎn)，對(duì)我國(guó)事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出建議。

【關(guān)鍵詞】劃分 政府 事權(quán) 支出責(zé)任

一、我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分存在的問(wèn)題

自1994年稅制改革之后，形成了當(dāng)前我們所使用的財(cái)政體制，它是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，是一種以分稅制為核心的財(cái)稅體制。從這次改革之后，雖然財(cái)政體制中的分級(jí)框架依然存在，但是具體的分級(jí)財(cái)政體制卻逐漸發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化，而這些變化結(jié)果背離了分級(jí)財(cái)政體制。

（一）財(cái)力不斷向上集中，但中央直接事權(quán)和支出責(zé)任太少

一方面，自1994年分稅制改革以來(lái)，稅收分成比例逐漸向中央傾斜。所得稅由地方稅逐步轉(zhuǎn)變成為中央與地方的共享稅。2016年全面推行“營(yíng)改增”后，國(guó)內(nèi)增值稅五五分成的比例并沒(méi)能彌補(bǔ)地方財(cái)政財(cái)力空缺，而是使財(cái)力進(jìn)一步向中央聚集。另一方面，中央直接管理的事務(wù)太少，大部分事務(wù)都由地方承擔(dān)，中央與地方共同承擔(dān)的部分比例不明確，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高。

（二）財(cái)權(quán)不足，地方政府履行事權(quán)缺位，支出責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)

分級(jí)財(cái)政體制下，名義上中央、地方各級(jí)都享有一定的財(cái)權(quán)，履行相應(yīng)級(jí)別的事權(quán)。但是當(dāng)前在我國(guó)，中央的集權(quán)比較嚴(yán)重，比如說(shuō)我國(guó)的共享稅、中央稅、地方稅等立法權(quán)都集中在中央，這就導(dǎo)致地方財(cái)政毫無(wú)發(fā)揮之地。一方面地方政府必須履行轄區(qū)內(nèi)的事權(quán)，另一方面財(cái)權(quán)虛位導(dǎo)致其支出責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)合理劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的難點(diǎn)

（一）政府與市場(chǎng)邊界不清晰，事權(quán)寬泛，支出責(zé)任輕重不分

一方面，許多本該由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的資源配置，政府卻錯(cuò)位、搶位，投入大量人力、物力，主導(dǎo)市場(chǎng)活動(dòng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如地方政府熱衷于招商引資、商業(yè)推廣，國(guó)有企業(yè)大量投向非涉及國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)。另一方面，一些該由政府承擔(dān)的公共責(zé)任，政府卻缺位或履職不到位。如打擊假冒偽劣、保護(hù)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)等方面，政府投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）公共產(chǎn)品的受益范圍難以界定

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品一般可分為地方性和國(guó)家性的兩種，這種區(qū)分是按照受益范圍的大小來(lái)劃分的，然后根據(jù)這種劃分來(lái)決定事權(quán)與支出責(zé)任的歸屬。同時(shí)，各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)所相應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任也是由公共產(chǎn)品受益范圍的大小決定的，按照這種理論，能夠很好地滿足各級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共需要。雖然依據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以清楚劃分各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，但在實(shí)際操作中卻難以做到理論與實(shí)際的完美結(jié)合。

（三）中央掌握決策權(quán)，事務(wù)的具體執(zhí)行權(quán)及支出責(zé)任由地方承擔(dān)的分權(quán)模式難以改變

自1994年的分稅制改革之后，雖然隨著時(shí)間的推移在內(nèi)容上有所調(diào)整，但是基本還是很少有涉及事權(quán)劃分和支出責(zé)任這方面的調(diào)整。到了2003年，國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)了多項(xiàng)重大民生福利項(xiàng)目，政府事權(quán)劃分也繼續(xù)維系了以往的分權(quán)模式，采取的是一事一議的處理方式。在這種的事權(quán)劃分模式之下，決策權(quán)在中央，具體事務(wù)執(zhí)行在地方，必然導(dǎo)致事權(quán)和支出責(zé)任不統(tǒng)一。合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，關(guān)系到國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其難度不可小覷。

（四）地方政府的財(cái)政壓力巨大

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，主要還是依賴于地方各級(jí)政府掌握的財(cái)力。但是在1994年的稅制改革中，其內(nèi)容實(shí)際上強(qiáng)化了中央財(cái)政的地位，而地方政府承擔(dān)了中央政府下移的較多事權(quán)與支出責(zé)任。我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)決定了我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都無(wú)法改變中央財(cái)力充裕、地方財(cái)力不足的狀況。所以說(shuō)，我們短期內(nèi)將無(wú)法改變地方政府財(cái)政壓力的存在，而受到這種模式的約束，對(duì)劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任將是一種挑戰(zhàn)。

三、政策建議

政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，應(yīng)按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，清晰的認(rèn)識(shí)到各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，然后逐步結(jié)合實(shí)際，制定相應(yīng)的改革目標(biāo)，并不斷向前邁進(jìn)。我國(guó)在規(guī)范事權(quán)和支出劃分方面，要做好以下幾點(diǎn)：

（一）明確界定政府與市場(chǎng)的邊界，避免政府事權(quán)缺位或越位

要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不要盲目插手。市場(chǎng)有其自己的運(yùn)行規(guī)律，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于市場(chǎng)能夠承受的，不要隨便攙和，對(duì)于迫切需要政府介入的，要積極應(yīng)對(duì)。所以說(shuō)，在這個(gè)過(guò)程中，政府要擺好自己的位置，正確的處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。盡量將財(cái)力用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，特別是與廣大人民群眾息息相關(guān)的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等民生領(lǐng)域。改善在侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序領(lǐng)域履職不到位的情況。

（二）合理劃分中央與地方政府間事權(quán)，并據(jù)此界定各級(jí)政府財(cái)政支出范圍

中央與地方政府之間的事權(quán)劃分應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍作為劃分的主要依據(jù)，根據(jù)中國(guó)國(guó)情同時(shí)參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、重大科研項(xiàng)目、基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)、全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、食品與藥品安全監(jiān)管、優(yōu)撫安置、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控、收入再分配等。

（三）推動(dòng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化，做到有法可依

要想從根本上解決事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清的問(wèn)題，就必須明確各級(jí)政府的具體職能，并按照一定的法定原則來(lái)進(jìn)行劃分，做到有法可依：第一點(diǎn)，應(yīng)該考慮在憲法層面上增加相關(guān)內(nèi)容；第二點(diǎn)，合理利用《預(yù)算法》，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分的形式和內(nèi)容進(jìn)行明確、具體地規(guī)定，為兩者的相互適應(yīng)提供強(qiáng)有力的法律約束。

（四）建立規(guī)范透明、規(guī)模合理的轉(zhuǎn)移支付制度，確保地方財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配

在具體的實(shí)施過(guò)程中，按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則來(lái)進(jìn)行，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的形式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等必須以法律形式進(jìn)行明確。對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付制度要繼續(xù)完善；對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度要加強(qiáng)規(guī)范，建立公開(kāi)透明的決策機(jī)制；完善轉(zhuǎn)移支付的審查、監(jiān)督、公示反饋制度，提高制度執(zhí)行的透明度和剛性。如果是上級(jí)政府授予下級(jí)政府完成的公共事務(wù)，上級(jí)政府必須給予足夠的財(cái)力支持，確保地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

（五）加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，重視事權(quán)與支出責(zé)任的績(jī)效考核

對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，必須建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并引入績(jī)效要求，使事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，能夠真正的發(fā)揮效力。做到讓各級(jí)政府既能各盡其職，又能讓其各司其職；這種形式下的財(cái)政資金才能發(fā)揮最大的作用，從而提高其使用效力，為社會(huì)公共需要服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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