政府引導基金支持供給側結構性改革模式分析

宋丹++劉龍

【摘要】面臨著我國當前的經(jīng)濟新常態(tài)和供給側結構性改革局面，以政府為主導產(chǎn)業(yè)引導基金應該發(fā)揮更加重要的作用。通過分析、判斷政府引導基金的設立、發(fā)展模式、存在問題等，提出一些基金在支持供給側結構性改革方面的建議。

【關鍵詞】新常態(tài) 供給側結構性改革 政府引導基金

一、引言

轉型期的中國需要加大力氣發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)、新型能源產(chǎn)產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進而實現(xiàn)經(jīng)濟結構的優(yōu)化升級。應對當前所面臨的經(jīng)濟新常態(tài)和供給側結構性改革局面，以政府為主導的產(chǎn)業(yè)投資基金需要發(fā)揮重要的作用。目前，各地各級政府大力發(fā)展政府引導基金和產(chǎn)業(yè)基金，從側面證明了政府主導的基金對于實體經(jīng)濟發(fā)展的價值和適用性。本文在分析政府投資引導基金的設立背景、發(fā)展模式、存在問題等，提出一些基金在支持供給側結構性改革方面的建議。

二、政府引導基金推進供給側結構性改革的主要模式

第一，政府引導基金參股新基金的模式。政府引導基金的運營部門與合格的合作伙伴以及社會投資人按事前約定的出資方式和出資條件組建新的運營基金，再通過基金去支持實體項目發(fā)展，目前遼寧省政府引導基金主要采用的就是這種模式。

第二，政府引導基金參股母基金（FOFs）的模式。政府通過參股母基金的引導模式主要是由政府引導基金與合作公司共同組建母基金，母基金的運營交由專業(yè)機構進行管理，專業(yè)管理機構負責篩選并投資下設子基金，政府引導基金不需要參與基金的運營。目前吉林省、陜西省的政府引導基金采用的是這種模式。

第三，政府基金融資擔保的模式。融資擔保的模式由投資機構通過在公開市場發(fā)行證券或者從相關金融機構進行融資，政府引導基金主要是為其融資行為提供擔保。投資機構到期如果不能完成還本付息，則由政府引導基金負責。目前美國中小企業(yè)投資公司（SBIC）就采用的這種模式。

第四，政府引導基金直接投資的模式。引導基金直接投資模式是由引導基金的委托管理機構直接篩選項目，對需要支持的項目進行投資。這種模式能夠去掉很多中間環(huán)節(jié)，有利于引導基金更好的了解項目具體情況。一般政府引導基金都有直接投資的模式。

三、當前引導基金運作模式存在的問題

從全國范圍來看，當前政府引導基金運作模式仍存在著一些問題，主要集中基金與實體經(jīng)濟脫節(jié)、政府與市場關系不清、監(jiān)管機制不完善、資金退出不暢等方面。

第一，基金與實體經(jīng)濟脫節(jié)。目前存在第一、二產(chǎn)業(yè)部分領域產(chǎn)能嚴重過剩，而第三產(chǎn)業(yè)特別是服務業(yè)發(fā)展滯后的情況。金融資源錯配成為調結構、發(fā)展實體經(jīng)濟的重大阻礙。全國各地設立的基金均具有市場逐利性，在重大民生工程、資金密集型領域，基金表現(xiàn)出了“嫌貧愛富”的特征，不利于實體經(jīng)濟的健康發(fā)展，引導基金服務實體經(jīng)濟的初衷沒有完全展現(xiàn)出來。

第二，監(jiān)管機制不完善。在我國，許多地方政府在基金成立、運作過程中承擔著“裁判員”和“運動員”的雙重身份，導致了新的政企不分現(xiàn)象。從緊急實際的原作模式分析：首先，對于政府引導基金實施監(jiān)督的部門幾乎完全就是倚靠政府部門，專業(yè)基金管理機構和托管機構應該實施的監(jiān)督權力缺失，導致監(jiān)管效率不高；其次，政府引導基金的投后管理效率低下，缺乏專門的專業(yè)績效評價和風險評估手段。第三，尋租行不斷滋生，導致基金運營出現(xiàn)問題，很多憑借政府基金旗號實施非法集資的行為屢屢出現(xiàn)。

第三，退出效率不高。很多政府引導基金基本都在合同中明確了政府退出機制的建立的相關事項，但在實踐中政府資金退出還存在諸多障礙：首先是政府引導基金的退出機制建立的不夠完善，部分基金和政府人員為獲取經(jīng)濟利益等原因不愿從項目中退出，進而產(chǎn)生了擠出效應，導致社會資本運營效率下降，有違初衷。其次是“明股實債”方式阻礙了政府引導基金的退出。存在以地方政府名義上牽頭組建基金，表面是是股權投資，實際上是債券投資，退出時設定固定期限，不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，容易造成“銀行抽貸”的現(xiàn)象。

四、政府產(chǎn)業(yè)基金支持供給側結構性改革的建議

在供給側結構性改革的背景下，如何劃清政府和市場的責任邊界是完善政府引導基金必須關注的問題。由市場自發(fā)形成的產(chǎn)能過剩等問題，應交由市場處理，政府不要管也管不好。由政府造成的，應做好職能歸位，在加快對政府引導基金市場化改革、完善基金管理方式的同時，要防止政府手伸得過寬，引發(fā)新的產(chǎn)能過剩，形成合成謬誤。建議從基金管理、機制設置等方面進一步加大力度。

第一，以政府財政改革為契機，積極推進引導基金快速發(fā)展。目前，國內私募基金行業(yè)發(fā)展迅速，成立的基金數(shù)量在上萬家以上，在北京、上海和深圳等地甚至出現(xiàn)了私募基金聚集發(fā)展的現(xiàn)象。應該將財政資金股權投資改革作為改革突破點，進一步優(yōu)化基金發(fā)展建設大環(huán)境，積極促進基金產(chǎn)業(yè)發(fā)展。投同時還應該積極推進各地優(yōu)秀建設優(yōu)質項目庫建設，大力吸引社會資金進入。投資項目的質量是決定基金組建成功與否的必要條件。因此各級政府應該篩選發(fā)展前景良好的項目作為發(fā)展重點，同時結合各地區(qū)上市后備企業(yè)資源庫等資源條件，加大政府引導基金項目庫建設力度，增強項目對于社會資本的吸引力。

第二，大力發(fā)展資本市場，完善政府引導基金的退出機制和考核機制。近年來國內資本市場的得發(fā)展速度很快，建立了多層次的市場體系，完善了企業(yè)定向增發(fā)制度體系，積極拓展基金交易平臺，建立合理的政府引導基金退出機制。同時，建立政府引導基金的績效考核和分配機制，政府引導基金的考核指標應該將社會效益指標、業(yè)務指標和財務指標等方面綜合考慮。而且考慮到政府部門員工的收入與基金公司存在較大差距，應該建立按照協(xié)議對業(yè)績顯著優(yōu)秀的子基金和管理團隊一定的績效獎勵，或者按照一定比例給予提成；為了吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才，可以給予政府派駐人員待遇的上浮機制，或者是給予必要的獎勵或補貼等。

第三，加強基金運營的監(jiān)管。在政府引導基金聘用專業(yè)化的管理團隊運營的模式下，政府應該建立專門的監(jiān)管機制，構建由專業(yè)基金管理公司、政府機構、托管機構共同實施監(jiān)管的監(jiān)管體系。建立政府引導基金的績效評價體系，將引導基金建設進度、投資方向、經(jīng)濟利益和社會效益等方面納入考評體系中，開展全面、客觀、準確的基金績效評價工作。根據(jù)基金績效評價結果，對基金管理公司的聘用進行評價，可以終止與績效差的風險項目的合作，完善引導基金監(jiān)管機制。

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作者簡介：宋丹（1980-），女，遼寧撫順人，遼寧省社會保障基金理事會，高級經(jīng)濟師，研究方向：基金管理；劉龍（1980-），男，遼寧沈陽人，沈陽工程學院經(jīng)濟與管理學院，副教授，博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)組織理論。