基于“三規(guī)合一”的城市科技產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃
——以株洲天易科技城為例

寧啟蒙，湯放華，李先鳳，林 磊

(1﹒湖南城市學(xué)院，湖南 益陽 413000；2﹒株洲市城市規(guī)劃設(shè)計院，湖南 株洲 412004；3﹒株洲云龍規(guī)劃與工程咨詢有限公司，湖南 株洲 412004)

基于“三規(guī)合一”的城市科技產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃
——以株洲天易科技城為例

寧啟蒙1，湯放華1，李先鳳2，林 磊3

(1﹒湖南城市學(xué)院，湖南 益陽 413000；2﹒株洲市城市規(guī)劃設(shè)計院，湖南 株洲 412004；3﹒株洲云龍規(guī)劃與工程咨詢有限公司，湖南 株洲 412004)

我國空間規(guī)劃體系存在同一空間不同規(guī)劃“打架”現(xiàn)象，給城市規(guī)劃的實施、項目落地帶來了諸多問題﹒國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃是我國空間規(guī)劃體系問題中最為重要的3種規(guī)劃，我國空間規(guī)劃體系問題則主要體現(xiàn)在3種規(guī)劃的矛盾上﹒通過對株洲市天易科技城規(guī)劃實踐進行問題分析與規(guī)劃建議，逐步推進株洲市的“三規(guī)合一”．

株洲；天易科技城；三規(guī)合一

2013年中央提出了“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，要一張藍(lán)圖干到底…城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”﹒因此，“三規(guī)合一”成為了空間規(guī)劃體系建設(shè)的重點，受到廣大學(xué)者和地方政府的重視﹒張少康[1]對“三規(guī)合一”的理論進行了探討并在規(guī)劃實踐中進行了創(chuàng)新，同時，朱江[2]指出“三規(guī)合一”為解決3種規(guī)劃之間的矛盾，破解城市規(guī)劃中的難題﹒

近些年，沈陽[3]、太原[4]、廈門[5]等城市，通過“三規(guī)合一”的試點，基于以人為核心，實現(xiàn)一種“自下而上”的空間規(guī)劃，在城市空間規(guī)劃方面進行了創(chuàng)新，但由于經(jīng)驗的欠缺，試點城市存在很多方面的問題﹒

本文以株洲天易科技城為例，基于“三規(guī)合一”，在現(xiàn)有試點城市的基礎(chǔ)上，分析研究對象在實現(xiàn)“三規(guī)合一”時存在的法律法規(guī)以及政策等多方面的問題，探索其空間規(guī)劃的有序性和調(diào)控性，對株洲市推進“三規(guī)合一”、提升城市綜合治理的能力具有非常重要的作用﹒

1 天易科技城概述

天易科技城位于株洲市天元區(qū)南部，北至西站南路，東臨湘江，南抵株洲縣，西接湘潭﹒主要包括部分馬家河鎮(zhèn)(金龍村、太高村、淺塘村)、群豐鎮(zhèn)、雷打石鎮(zhèn)、三門鎮(zhèn)行政轄區(qū)范圍，總面積237 km2，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地面積達(dá)到1 890.21 ha(見圖 1)﹒

圖1 天易科技城規(guī)劃范圍圖

天易科技城位于長株潭城市群核心區(qū)范圍內(nèi)，是長株潭接受長三角經(jīng)濟輻射和影響并承接南部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先頭兵﹒同時，由于其位于株洲市區(qū)域和湘潭易俗河2個重要的城市發(fā)展節(jié)點之間，因此，天易科技城區(qū)位條件優(yōu)越﹒

2 “三規(guī)合一”實踐的現(xiàn)狀及問題

我國的城市規(guī)劃經(jīng)過了多年的發(fā)展，因為不同地域有不同的規(guī)劃要求，逐漸形成了各種類型和層次的空間規(guī)劃﹒根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國目前規(guī)劃類型有83種之多﹒然而，各種規(guī)劃之間存在著要求和技術(shù)等差異﹒目前，大部分城市的空間規(guī)劃為“自上而下”的模式，忽視了空間和以人為核心等問題，導(dǎo)致規(guī)劃和實際發(fā)展脫節(jié)﹒同時，株洲天易科技城也存在很多方面的問題﹒

2.1 總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)

2.1.1 控制要點不同

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃重點在提出發(fā)展目標(biāo)及相應(yīng)的政策支持，重點在宏觀經(jīng)濟社會及政策屬性方面，常導(dǎo)致項目難以落地、政策缺乏載體，忽略了空間屬性和發(fā)展屬性；土地利用規(guī)劃則重點在控制基本農(nóng)田的空間分布，控制建設(shè)用地指標(biāo)的配置，用地規(guī)模的計算方式，忽視了地方發(fā)展形勢，導(dǎo)致確定的指標(biāo)與地方發(fā)展需求存在差距；總體規(guī)劃則重點安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間布局，缺乏詳細(xì)的相關(guān)政策與之配套，在規(guī)劃實施上容易受到各種因素影響出現(xiàn)或大或小的偏差，進而影響規(guī)劃成效，且規(guī)劃較少考慮束縛性政策的阻礙作用，導(dǎo)致規(guī)劃難以審批或?qū)徟芷谶^長﹒

2.1.2 規(guī)劃的期限不統(tǒng)一

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，一般以5年為界限，在規(guī)劃開展過程中還需要進行中期評估，對前期規(guī)劃成效及所遇到的問題進行及時的反饋，以不斷完善規(guī)劃﹒國民經(jīng)濟和發(fā)展規(guī)劃由地方政府主導(dǎo)編制，由地方人大進行規(guī)劃審批和考核﹒而城市總體規(guī)劃，一般以20年為界限，城市總體規(guī)劃同樣需經(jīng)過前期考察和中期實施評估，由地方主導(dǎo)編制，但與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃不同，前者需由國務(wù)院或上級政府審批，并通過衛(wèi)星遙感影像對規(guī)劃實施進行監(jiān)測、校正和反饋，以評估方式進行監(jiān)督考核﹒土地利用總體規(guī)劃，一般以10年-20年為界限，規(guī)劃由地方負(fù)責(zé)編制，但由國務(wù)院或上級政府審批，指標(biāo)逐級下達(dá)，重視地方在耕地、基本農(nóng)田方面的保護和對建設(shè)用地管控，通過年度土地計劃進行實施，通過年度計劃指標(biāo)使用、耕地目標(biāo)責(zé)任制、規(guī)劃實施評估等方式進行監(jiān)督考核﹒

2.1.3 規(guī)劃指標(biāo)不統(tǒng)一

因為3個規(guī)劃的期限不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致了規(guī)劃的城市用地范圍也不統(tǒng)一﹒在《株洲市城市總體規(guī)劃》(2014年修訂版)、《株洲市土地利用規(guī)劃(2006-2020年)》中，2020年的城市中心區(qū)范圍未將天易科技城的雷打石鎮(zhèn)、三門鎮(zhèn)劃入，但是在天易科技城的規(guī)劃中卻增加了較多的城市建設(shè)用地，因此，在雷打石鎮(zhèn)、三門鎮(zhèn)的項目落地存在一定的難度，缺乏土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)的支撐，也因此將影響規(guī)劃的可實施性﹒

2.2 村莊建設(shè)缺乏依據(jù)

在天易科技城的規(guī)劃中，以實現(xiàn)“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”為目標(biāo)，在追求經(jīng)濟提速提水平的同時，也要注重對當(dāng)?shù)貧v史傳統(tǒng)、文化景觀、地域風(fēng)貌和民族特點的保護，保護傳統(tǒng)村落﹒因此，對于綠心范圍內(nèi)、生態(tài)保育區(qū)內(nèi)的村莊必須保留﹒但是，在保留的同時，還需明確村莊發(fā)展的方向與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等，這在天易科技城的規(guī)劃中應(yīng)如何落實，如何突出其村莊的特色，成為了規(guī)劃實施的一個難點﹒

3 實現(xiàn)“三規(guī)合一”的對策及建議

通過對“三規(guī)合一”問題的分析與研究，天易科技城針對規(guī)劃時序不統(tǒng)一、指標(biāo)不統(tǒng)一、村莊建設(shè)無依據(jù)等問題，重點通過生態(tài)容量的計算、城市三線的劃定來控制規(guī)劃的城市體量，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃保護基本農(nóng)田、生態(tài)綠地的目標(biāo)，然后通過分區(qū)分階段的規(guī)劃模式，對接土地利用規(guī)劃及國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，重點落實近期建設(shè)的發(fā)展項目與用地，從而解決3個規(guī)劃目標(biāo)不統(tǒng)一的問題﹒

3.1 進行用地生態(tài)容量計算

3.1.1 用地現(xiàn)狀分析

天易科技城規(guī)劃現(xiàn)狀主要為農(nóng)田和山地，其中耕地面積為80.1 km2，林地面積為122 km2，主要分布于南部；水域15 km2；城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地面積約18.9 km2，主要分布在天易科技城北部及湘江西岸﹒

3.1.2 用地生態(tài)容量計算

通過根據(jù)土地空間分布的差異性、土地利用的自然與社會屬性劃定已建區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、較不適宜建設(shè)區(qū)和不適宜建設(shè)區(qū)(見表1)﹒一方面，可為總規(guī)城鎮(zhèn)用地布局提供參考，同時也為方案確定后的4區(qū)劃定奠定基礎(chǔ)；另一方面，也可確定科技城用地生態(tài)容量，作為用地規(guī)模的上限﹒

表1 用地適宜性評價

劃定方法是綜合考慮自然保護區(qū)、水系、地形地貌(高程與坡度)、基本農(nóng)田保護、地質(zhì)災(zāi)害、重要交通走廊等生態(tài)環(huán)境、公共安全和資源利用等要素(見圖2)，最后綜合各類因素對科技城用地進行評定，并計算出科技城用地生態(tài)容量﹒

綜合評價圖如圖3所示，成片適宜建設(shè)、較不適宜建設(shè)用地主要集中在北部地區(qū)及雷打石鎮(zhèn)片區(qū)，南部則主要分布在沿湘江地區(qū)，此外還有部分用地沿山谷分布，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)可用建設(shè)用地包括適宜建設(shè)與較不適宜建設(shè)用地，總面積為117.3 km2，占土地總面積的49.5%﹒不適宜建設(shè)用地東部為湘江，西部為高程較高的山脈以及風(fēng)景區(qū)，此外還有部分水系分布在山谷中，不適宜建設(shè)用地總面積為 100.8 km2，占土地總面積的42.5%﹒

圖2各要素分析圖

圖3 用地綜合評價

根據(jù)“逾滲理論”，當(dāng)所有城鄉(xiāng)建成區(qū)面積超過區(qū)域可用建設(shè)用地面積的80%時，即城市建成區(qū)嚴(yán)重擠壓周邊地區(qū)，不同城鄉(xiāng)建成區(qū)距離逐漸縮小，城鎮(zhèn)空間將會迅速連接，形成一體，而難以開展被擠壓地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作﹒而根據(jù)前面的用地適宜性評價，天易科技城可用建設(shè)用地面積約為117.3 km2(不包括建成區(qū))，根據(jù)理論假設(shè)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積不能超過93.84 km2，加上已建區(qū)得到未來天易科技城用地生態(tài)容量約為113 km2﹒本次規(guī)劃總建設(shè)用地為86.2 km2，占總用地面積的36.3%，占可用建設(shè)用地面積73.5%，占用地生態(tài)容量的76.3%

3.2 劃定城市增長邊界線、基本生態(tài)保護線及基本農(nóng)田保護線

本次規(guī)劃積極保護現(xiàn)有的農(nóng)田山水、文物古跡、風(fēng)景名勝等自然生態(tài)要素，嚴(yán)格按照中央提出的要求積極保護耕地，劃定永久性基本農(nóng)田保護紅線，既要保障生產(chǎn)、生活、生態(tài)友好，又要形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)﹒科學(xué)劃定城市增長邊界線、基本生態(tài)保護線、基本農(nóng)田保護線“3條控制線”(見圖4)；有效實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)、城市總?cè)丝凇⒔ㄔO(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)邊界、城市功能分類和土地開發(fā)力度和利用效率等“六統(tǒng)一”及“一張圖”管理、一個平臺審批﹒實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”﹒

圖4 “3線”控制規(guī)劃示意圖

3.2.1 基本生態(tài)保護線

由基質(zhì)-斑塊-廊道構(gòu)成的生態(tài)安全格局是保證規(guī)劃區(qū)域中生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)效益最大化的保證，而基于生態(tài)格局的基本生態(tài)保護線劃定是保護生態(tài)用地不被侵占，安全格局得以保證的根本保障﹒

天易科技城的基本生態(tài)保護線范圍主要包括：

(1)集中成片的基本農(nóng)田保護區(qū)及綠心規(guī)劃范圍；

(2)坡度大于25%且海拔超過90 m的山地；(3)湘江及其支流水系及濕地、水；

(4)維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道和綠地(基于生態(tài)安全格局劃定)；

(5)其他需要進行基本生態(tài)控制的區(qū)域﹒

基于以上生態(tài)要素劃定基本生態(tài)保護線，它包括了最重要的生態(tài)要素和生態(tài)廊道，并將生態(tài)用地連接成一個整體﹒基本生態(tài)保護線劃定的面積約為133 km2，約占規(guī)劃總面積的56%﹒

劃定基本生態(tài)保護線后，需要對其中的建設(shè)展開更深層的規(guī)劃控制，除了必要的城市生活生產(chǎn)設(shè)施外，禁止在基本生態(tài)保護線圈層內(nèi)進行建設(shè)﹒而針對在劃線之前已經(jīng)獲批的項目工程，要從歷史和現(xiàn)實角度出發(fā)，重新對項目進行審核﹒在不影響或較少生態(tài)環(huán)境的前提下，準(zhǔn)許有限度的開發(fā)，而對于有危害生態(tài)環(huán)境可能性的項目工程，則通過相關(guān)部門經(jīng)過審核依法給予一定的賠償﹒同時在紅線內(nèi)業(yè)已建立的建筑物，也需從歷史和現(xiàn)實角度出發(fā)，采取相應(yīng)的處理，恢復(fù)建設(shè)地的生態(tài)環(huán)境﹒

3.2.2 永久性基本農(nóng)田保護線

規(guī)劃強化對永久性基本農(nóng)田的保護﹒現(xiàn)有耕地總量規(guī)劃范圍內(nèi)保持不變，城市建設(shè)少占耕地或不占耕地﹒基本農(nóng)田保護線范圍在基本生態(tài)保護線范圍以內(nèi)，劃定約49 km2，約占規(guī)劃總規(guī)模的21%﹒

3.2.3 城市增長邊界線

通過發(fā)展目標(biāo)、定位的研究和城市人口的預(yù)測，確定未來城市用地合理的發(fā)展規(guī)模，在基本生態(tài)保護線范圍以外劃定城市增長邊界﹒城市增長邊界線面積約為 104 km2，約占規(guī)劃總面積的44%﹒

3.3 分區(qū)分階段規(guī)劃模式

分區(qū)分階段規(guī)劃主要通過對區(qū)域進行劃分，同時對不同區(qū)域進行分期建設(shè)，逐步落實區(qū)域的用地發(fā)展，并通過分階段的項目引進實施，解決“三規(guī)合一”實施的困境﹒

分區(qū)規(guī)劃主要是指2大區(qū)域的規(guī)劃，規(guī)劃依據(jù)3線的劃定將區(qū)域分為城市發(fā)展區(qū)與生態(tài)保育區(qū)，其中城市發(fā)展區(qū)主要指城市增長邊界線范圍內(nèi)的城市發(fā)展用地，生態(tài)保育區(qū)即基本生態(tài)保護線、永久性基本農(nóng)田保護線范圍內(nèi)的保留村莊﹒

3.3.1 城市發(fā)展區(qū)規(guī)劃——通過城市用地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)相結(jié)合的方式分期落地

城市發(fā)展規(guī)劃重點需要考慮的是項目落地與用地指標(biāo)落實的問題﹒因《株洲市總體規(guī)劃》2020年的城市中心區(qū)規(guī)劃范圍只包括了群豐鎮(zhèn)鎮(zhèn)域，雷打石鎮(zhèn)和三門鎮(zhèn)都未劃入﹒因此，本規(guī)劃提出分區(qū)分階段的規(guī)劃落實方式﹒

首先，依據(jù)3線劃定的城市增長邊界線內(nèi)的區(qū)域總體劃分為3個大片區(qū)，一片區(qū)主要指的是以總體規(guī)劃2020年城市中心區(qū)范圍內(nèi)的城市用地區(qū)域；二片區(qū)主要指的是雷打石鎮(zhèn)；三片區(qū)指的是三門鎮(zhèn)范圍﹒對于3個片區(qū)，考慮到3個規(guī)劃對3個片區(qū)涉及的情況都有所不同，采用分期建設(shè)的方式，將3個規(guī)劃時序不統(tǒng)一、指標(biāo)不統(tǒng)一進行銜接，因此區(qū)域?qū)?個片區(qū)分別與土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會規(guī)劃進行分別的銜接﹒一片區(qū)——群豐鎮(zhèn)片區(qū)，重點對接《株洲市土地利用規(guī)劃》2020年城市建設(shè)用地的范圍(見圖5)，以指導(dǎo)一片區(qū)近期建設(shè)的項目﹒通過對接，一片區(qū)近期(2020年)建設(shè)用地面積為15.9 km2﹒二片區(qū)——雷打石鎮(zhèn)片區(qū)、三片區(qū)——三門鎮(zhèn)片區(qū)(見表2)，重點對接雷打石鎮(zhèn)總體規(guī)劃，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃落實近5年內(nèi)項目的落地，對接國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，以實現(xiàn)近期雷打石鎮(zhèn)、三門鎮(zhèn)的發(fā)展需求﹒規(guī)劃銜接后，二片區(qū)近期建設(shè)用地面積9.1 km2，三門鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為4.7 km2﹒

圖5 土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)

表2 天易科技城村莊分片區(qū)一覽表

本次規(guī)劃重點“三規(guī)合一”的體現(xiàn)在通過分期建設(shè)的方式，重點對接近期建設(shè)，確保近期發(fā)展落實與實施，實現(xiàn)了2020年總建設(shè)用地面積29.7 km2(見圖 6)﹒

圖6 天易科技城近期建設(shè)圖

3.3.2 生態(tài)保育區(qū)規(guī)劃——通過專項規(guī)劃指導(dǎo)村莊發(fā)展

將生態(tài)保育區(qū)——即基本生態(tài)保護線、永久性基本農(nóng)田保護線范圍內(nèi)的保留村莊進行專門的規(guī)劃編制﹒生態(tài)保育區(qū)內(nèi)的村莊通過中心村與基層村相結(jié)合，組合為發(fā)展片區(qū)，通過編制片區(qū)指導(dǎo)及片區(qū)專項規(guī)劃指導(dǎo)村莊發(fā)展(見圖7)﹒

圖7 天易科技城村莊分片區(qū)示意圖

4 結(jié)語

本文通過對天易科技城“三規(guī)合一”的具體落實問題進行剖析，提出劃定城市3線的規(guī)劃方式，在規(guī)劃設(shè)計方面初步實現(xiàn)了“三規(guī)合一”；而對于具體規(guī)劃落地方面提出了分區(qū)分階段落實規(guī)劃的方式，逐步實現(xiàn)“三規(guī)合一”﹒希望通過天易科技城“三規(guī)合一”的初步探討，推進株洲市城市建設(shè)，盡早實現(xiàn)株洲市的“一張藍(lán)圖”．

[1]張少康, 溫春陽, 房慶方, 等. 三規(guī)合一——理論探討與實踐創(chuàng)新[J]. 城市規(guī)劃, 2014, 38(12): 78-81.

[2]朱江, 鄧木林, 潘安. “三規(guī)合一”: 探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力[J]. 城市規(guī)劃, 2015, 39(1): 41-47.

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[5]姜瑞. 我國“三規(guī)合一”實踐、問題和對策研究[D]. 廈門: 廈門大學(xué), 2014.

[6]黃葉君. 體制改革和規(guī)劃整合——對國內(nèi)“三規(guī)合一”的觀察和思考[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2012(2): 10-14.

[7]彭敏. 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)研究[D]. 重慶:西南大學(xué), 2011.

(責(zé)任編校：陳健瓊)

Planning of City Science and Technology Industrial Park Based on quot;Three Rules and Onequot; in Zhuzhou Tianyi Science amp; Technology City

NING Qi-meng1,TANG Fang-hua1,LI Xian-feng2,LIN Lei3
(1. Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China; 2. Zhuzhou City Planning Design Institute, Zhuzhou, Hunan 412004, China;3. Zhuzhou Yunlong Planning and Engineering Consulting Co., LTD, Zhuzhou, Hunan 412004, China )

In the space planning system, there is a phenomenon of the same space with different fighting planning, which brings a lot of problems to the implementation of urban planning and project landing. The national economic and social development planning, overall planning, land use planning are the most important three kinds of planning in space planning system in China. The contradiction between the three kinds of planning is the concentrated reflection of the problem in space planning system in china. This paper analyzes and advises Zhuzhou Tianyi Science and technology city planning practice gradually promoting the integrating of three kinds of planning in one in Zhuzhou City .

Zhuzhou; Tianyi Science and Technology City; integrate three in one

TU984.14

A

10.3969/j.issn.1672-7304.2017.02.0010

1672–7304(2017)02–0044–06

2017-01-11

湖南省教育廳科研項目(15C0246)

寧啟蒙(1981-)，男，湖南邵陽人，講師，博士研究生，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究，E-mail: 332327655@qq.com.